ECLI:CZ:US:2011:1.US.1966.08.1
sp. zn. I. ÚS 1966/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Gűttlera o ústavní stížnosti stěžovatelů J. Š., J. Š. a J. S., zastoupených JUDr. Jaroslavem Dobrem, advokátem se sídlem Čelakovského sady 8, 120 00 Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, č. j. 6 As 7/2007-63, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 18. 7. 2005, č. j. MHMP - 143423/2005/OOP-VII-R-562/2005/Pf (dále jen "RMHMP"), bylo podle ustanovení §1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ZPF"), rozhodnuto, že pozemek č. 4322/2 v k. ú. Horní Počernice, vodní plocha - umělá nádrž (dále jen "nemovitost"), není součástí zemědělského půdního fondu (dále jen "ZPF").
Ministerstvo životního prostředí ČR rozhodnutím ze dne 12. 12. 2005, č. j. 500/1732/503 31/05, (dále jen "RMŽP"), zamítlo odvolání stěžovatelů a potvrdilo výše citovaným odvoláním napadené rozhodnutí. Poukázalo mimo jiné na to, že napadené rozhodnutí bylo vydáno na žádost Městské části Praha 20 jako vlastníka předmětného pozemku; do okruhu účastníků řízení byli rovněž zahrnutí stěžovatelé (jako spoluvlastníci). Uvedlo, že dokladové písemnosti svědčí o tom, že nemovitost není součástí zemědělského půdního fondu, neboť nesplňuje zákonné podmínky pro zařazení do zemědělského půdního fondu; nejedná se o rybník s chovem ryb, resp. vodní drůbeže, ale dle zápisu v katastru nemovitostí jde o vodní plochu - umělou vodní nádrž, která slouží ke sportovnímu rybaření a zároveň jako koupaliště. Ministerstvo v této souvislosti prohlásilo, že pro uvedený rekreační záměr vydal povolení k výstavbě (vodoprávní výměr) Krajský národní výbor dne 22. 5. 1951. Současně připomnělo, že "Původně se v daném místě nacházel rybník, v té době patrně i rybochovný, ale na tomto místě byla v roce 1952 vybudována umělá vodní nádrž, pro jejíž stavbu byla využita původní hráz, v minulosti zrušeného rybníka. Toto vodní dílo budovala jako stavebník obec Horní Počernice v souladu se schváleným směrným plánem obce. Stavba byla realizována na pozemcích, které měla obec ve své správě."
Městský soud v Praze usnesením ze dne 31. 5. 2006, č. j. 10 Ca 41/2006-18, správní žalobu proti RMŽP odmítl. V prvé řadě uvedl, že z příloh připojených ke správní žalobě vyplývá, že Ministerstvo zemědělství - Pozemkový úřad Praha (dále jen "pozemkový úřad") rozhodnutím ze dne 30. 3. 2004, č. j. PÚ 89/91/1, rozhodl podle §9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZP"), že stěžovatelé jsou oprávněnými osobami a spoluvlastníky nemovitosti. Správní soud se za této situace zabýval tím, zda i správní žalobou napadené RMŽP vydané dle §1 odst. 4 zákona o ZPF má povahu předběžného rozhodnutí v restituční věci. Soud dospěl k závěru, že v daném případ (obdobně jako tomu je u rozhodnutí dle §17 odst. 6 ZP) jde o rozhodnutí předběžné povahy; to platí i za situace, kdy již bylo rozhodnutí pozemkového úřadu v restituční věci podle ZP vydáno, neboť otázku, kterou pozemkový úřad v restitučním řízení posoudil jako otázku předběžnou sám (a podle tohoto svého závěru pak ve věci uplatněného nátoku dle §9 odst. 4 ZP rozhodl), posoudil naopak příslušný orgán ochrany zemědělského půdního fondu následně jinak a jinak o ní rozhodl. Ve vztahu k rozhodnutí vydanému podle ZP se jedná stále o posouzení předběžné otázky (rovněž tak jde o předběžnou otázku v řízení o žalobě žalobce Xaverov, a.s. proti stěžovatelům ve věci žaloby proti rozhodnutí pozemkového úřadu ze dne 30. 3. 2004, č. j. PÚ 89/91/1, podané u Obvodního soudu pro Prahu 9 pod sp. zn. 12 C 106/2004).
Městský soud v Praze proto dospěl k závěru, že správní žalobou napadené RMŽP je z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno, neboť toto rozhodnutí v dané věci má nesporně předběžnou povahu (a to ve vztahu k rozhodnutí ve věci samé, tj. rozhodnutí o uplatněném restitučním nároku, které je současně napadeno u jiného soudu). Městský soud správní žalobu odmítl s odkazem na §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s., neboť dospěl k závěru, že jde o rozhodnutí, které je podle ustanovení §70 písm. b) s. ř. s. z přezkumu vyloučeno. Městský soud navíc dodal, že napadeným RMŽP předběžně řešená otázka je relevantní pro rozhodnutí o uplatněném restitučním nároku, o kterém podle nové právní úpravy již nepřísluší rozhodovat správnímu soudu, ale po 1. 1. 2003 soudům podle části páté o. s. ř., neboť rozhodnutí pozemkového úřadu podle §9 ZP je rozhodnutím ve smyslu §244 a násl. o. s. ř. (rozhodnutím ve věci soukromého práva).
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 4. 2008, č. j. 6 As 7/2007-63, kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud považoval za klíčové, zda městský soud správně posoudil danou právní otázku, dospěl-li k závěru, že správní žalobou napadené rozhodnutí o odvolání (RMŽP), jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně (RMHMP), mají povahu rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu ustanovení §70 písm. b) s. ř. s. Kasační soud v této souvislosti připomněl čl. 36 odst. 2 Listiny. Z něho plyne, že zákonodárce může některá rozhodnutí orgánů veřejné správy, kterými je rozhodováno o subjektivních právech fyzických a právnických osob, vyloučit z přezkumu soudy, ovšem nesmí tak učinit u takových rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod. Konkretizací této ústavní konstrukce je v oboru soudního přezkumu správních rozhodnutí o veřejných subjektivních právech ustanovení §70 s. ř. s., které stanoví taxativní výčet úkonů správních orgánů, jež jsou vyloučeny ze soudního přezkumu; mezi ně v písm. b) citovaného ustanovení řadí úkony, které materiálně jsou rozhodnutími (§65 odst. 1 s. ř. s.), ale přitom jsou to úkony "předběžné povahy". Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, kterým byl zamítnut návrh na zrušení ustanovení §248 odst. 2 písm. e) občanského soudního řádu, v němž byl v rámci tehdejší právní úpravy správního soudnictví (obdobně jako v ustanovení §70 písm. b) dnešního s. ř. s.) vyloučen soudní přezkum rozhodnutí předběžné povahy. Podle názoru Ústavního soudu vyloučením soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy, čímž se vytváří meze základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny, nejsou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny. "To proto, že právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím, že je v pravomoci soudů přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, která mají povahu rozhodnutí konečného." Nejvyšší správní soud proto konstatoval, že městský soud nepochybil, jestliže posoudil stěžovateli napadené správní rozhodnutí (RMŽP) jako rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu ustanovení §70 písm. b) s. ř. s.; to učinil z důvodů, které v odůvodnění usnesení o odmítnutí žaloby stěžovatelům podrobně vysvětlil na podkladě porovnání charakteru rozhodnutí podle ustanovení §1 odst. 4 zákona o ZPF s obdobným institutem obsaženým v ustanovení §17 odst. 6 ZP, jež podle konstantní a obsáhlé judikatury bylo a je z přezkumu soudu vyloučeno pro svou předběžnou povahu. Nejvyšší správní soud se plně ztotožnil s právním názorem vysloveným městským soudem, na který v podrobnostech odkázal. Nejvyšší správní soud dále ve shodě s městským soudem uvedl, že v daném případě nebrání posouzení rozhodnutí podle ustanovení §1 odst. 4 zákona o ZPF jako rozhodnutí předběžné povahy ani skutečnost, že pozemkový úřad již dříve vydal rozhodnutí podle ZP, neboť jde o samostatná správní řízení, v jejichž rámci je příslušný správní orgán nadán pravomocí rozhodovat v pochybnostech o tom, zda konkrétní nemovitost spadá pod režim ZP, resp. zákona o ZPF. Rozhodnutí Městského soudu v Praze proto nelze posoudit jako nezákonné ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s.ř.s.
Nejvyšší správní soud - ke kasační námitce stěžovatelů, že ve správním řízení nemělo být rozhodováno o podnětu podaném osobou, která (dle stěžovatelů) nebyla aktivně legitimována (tj. o podnětu Odboru rozvoje obce Úřadu Městské části Praha, Horní Počernice, který dne 19. 10. 2004 doručil Magistrátu hlavního města Prahy, tehdejšímu odboru životního prostředí, žádost ohledně rozhodnutí v pochybnostech podle §1 odst. 3 a odst. 4 zákona o ZPF, na základě které bylo zahájeno správní řízení] - uvedl, že touto námitkou by se bylo možné se v řízení o kasační stížnosti při přezkumu rozhodnutí městského soudu o odmítnutí žaloby zabývat pouze v té míře, v jaké je relevantní pro posouzení zákonnosti takového rozhodnutí městského soudu. Touto námitkou se však nelze zabývat z hlediska posouzení zákonnosti či nezákonnosti postupu samotného žalovaného (Ministerstva životního prostředí ČR) ve správním řízení, resp. z hlediska posuzování zákonnosti či nezákonnosti samotného správní žalobou napadeného správního rozhodnutí, neboť k tomu by bylo možno v rámci řízení o kasační stížnosti přistoupit teprve tehdy, bylo-li by předmětem přezkumné činnosti Nejvyššího správního soudu meritorní rozhodnutí městského soudu, tj. takové jeho rozhodnutí, jež by se zabývalo vlastními žalobními námitkami stěžovatelů v žalobě, která by byla shledána přípustnou a nebyla odmítnuta (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005-65). Vzhledem k tomu, že městský soud v souladu se zákonem rozhodl o odmítnutí žaloby, v důsledku čehož nerozhodl o žalobě meritorně, nemohl se ani Nejvyšší správní soud takovou kasační námitkou zabývat.
II.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, č. j. 6 As 7/2007-63, napadli stěžovatelé ústavní stížností a navrhli jeho zrušení. Uvedli, že došlo k porušení jejich ústavních práv a svobod zakotvených v čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 90 a čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR, čl. 11 odst. 1 a odst. 4 Listiny.
Stěžovatelé v ústavní stížnosti v prvé řadě podali podrobnou genezi rozhodnutí orgánů veřejné moci, která se týkala nemovitosti. Zejména pak zdůraznili, že Nejvyšší správní soud připustil, aby bylo rozhodováno o předběžné otázce, která může narušit vlastnická práva stěžovatelů a případně vést k neoprávněnému faktickému vyvlastnění jejich vráceného majetku. Orgány státní správy a následně i soudy totiž umožnily, aby jako předběžná otázka (poté co předmětný majetek byl vydán) byla posuzována skutečnost, zda tento majetek spadal do zemědělského půdního fondu. Podle stěžovatelů právní zájem v daném případě osvědčovala osoba (Městská část Praha 20), na kterou tento majetek byl převeden v průběhu restitučního řízení před jeho vydáním, tedy v době, kdy takový převod majetku v souladu s platnými zákony nebyl možný. Bylo to na základě protiprávního úkonu; taková osoba proto nemůže být řádným účastníkem žádného sporu a rovněž se nemůže domáhat žádných správních rozhodnutí ve svůj prospěch. Stěžovatelé konečně uvedli, že je proti nim u Obvodního soudu pro Prahu 9 vedeno řízení o žalobě na zrušení rozhodnutí o vydání nemovitosti, která jim byla v rámci restitučního řízení vrácena.
III.
Účastníku řízení i vedlejším účastníkům byla ústavní stížnost zaslána k vyjádření.
Nejvyšší správní soud setrval na svých názorech, odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.
Městský soud v Praze v obsáhlém vyjádření uvedl, že k porušení čl. 36 odst. 2 Listiny zjevně nedošlo; zdůraznil, že v souzené věci poukázal na výluku ze soudního přezkumu ve správním soudnictví a na možnost obrany práv stěžovatelů v jiném řízení jiným soudem. Odmítnutí podané správní žaloby proto nemohlo zkrátit stěžovatele v jejich právech, neboť jejich ochrana je zajištěna jinými procesními postupy. Městský soud proto navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou, eventuálně ji zamítl; vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.
Ministerstvo životního prostředí ČR ve svém vyjádření v prvé řadě potvrdilo stěžovateli uvedený průběh řízení. Uvedlo, že jejich námitky nejsou řádně odůvodněny a akceptovalo legitimnost řízení o předběžné otázce (tj. o otázce, zda nemovitosti patří do ZPF). Konečně poukázalo na to, že řízení o žalobě vedené před Obvodním soudem pro Prahu 9 je právě tím řízením, ve kterém stěžovatelé mohou bránit všechna svá práva včetně přezkoumání i toho rozhodnutí, kterým bylo vysloveno, že nemovitost nepatří do ZPF. Ministerstvo uzavřelo tak, že ústavní stížnost je nedůvodná.
Stěžovateli byla zaslána vyjádření Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Ministerstva životního prostředí k replice. Stěžovatel se ve stanovené lhůtě nevyjádřil.
IV.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní soud (v zásadě) nezasahuje do jurisdikční činnosti obecných/správních soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy a již proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (sp. zn. I. ÚS 230/96 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 7. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 173; srov. také sp. zn. III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 41). Ústavní soud se může zabývat správností hodnocení důkazů obecnými/správními soudy jen tehdy, jestliže zjistí, že v řízení před nimi byly - v tomto směru - porušeny ústavní procesní principy (srov. např. sp. zn. I. ÚS 32/95 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 5. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 346).
Stěžovatelé v ústavní stížnosti zejména namítají porušení čl. 90 a 95 odst. 1 Ústavy ČR; Ústavní soud již nejednou judikoval, že tato ustanovení přímo negarantují základní práva a svobody, neboť v podstatě upravují jen principy činnosti soudů, byť s právem na spravedlivý proces (ve smyslu čl. 36 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod) významně souvisí. Tato námitka tedy neobstojí.
Ústavní soud se dále zabýval stěžovateli tvrzeným porušením práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení v tomto článku upraveného práva na soudní ochranu došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, eventuálně pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. sp. zn. I. ÚS 2/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 267 a násl.). Nic takového však zjištěno nebylo, neboť stěžovatelům nebylo nijak bráněno, aby se stanoveným postupem svého práva domáhali. Oba správní soudy podrobně vysvětlily důvody, pro které Městský soud v Praze správní žalobu odmítl a Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Ani sám Ústavní soud pak porušení zákonných procesních ustanovení neshledal. Oba správní soudy jasně a zřetelně uvedly, že (a proč) bylo v souzené věci důvodem odmítnutí žaloby, resp. zamítnutí kasační stížnosti posouzení dané procesní otázky jako otázky předběžné; Ústavní soud v této souvislosti - ostatně stejně jako NSS - zdůrazňuje, že se nejedná o rozhodnutí v meritu věci. Oba soudy svá rozhodnutí řádně odůvodnily a Ústavní soud na jejich argumentaci nemá důvodu cokoli měnit. V podstatě tytéž důvody pak vedou Ústavní soud k závěru, že postupem správních soudů nedošlo ani k zásadnímu omezení vlastnického práva stěžovatelů, jehož se ti rovněž dovolávají.
Ústavní soud navíc - pro úplnost - zjistil, že Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 1081/2009, ve věci žalobkyně Xaverov, a. s., proti žalovaným (stěžovatelům), za účasti vedlejšího účastníka na straně žalobkyně Hlavního města Prahy a za účasti vedlejšího účastníka na straně stěžovatelů Pozemkového fondu ČR, o určení vlastnictví podle ZP, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 9 pod sp. zn. 12 C 106/2004 (srov. výše), rozhodl o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2008, č.j. 24 Co 152/2008-145, tak, že dovolání žalobkyně do prvního výroku rozsudku odvolacího soudu zamítl a tím potvrdil správnost rozhodnutí tohoto soudu o tom, že nemovitost spadá do působnosti ZP. Nejvyšší soud v této souvislosti uvedl, že pro zahrnutí pozemku do ZPF ve smyslu §1 odst. 1 ZP judikatura vyžaduje splnění dvou předpokladů: jde nejdříve o to, že takový pozemek je, anebo byl a nadále má být zemědělsky obhospodařovaný (znak faktický, materiální), a současně je v evidenci (katastru) nemovitostí označen druhem kultury uvedeným v §1 odst. 2 zákona o ZPF (znak právní, formální). Není-li pozemek zemědělsky obhospodařován, nejde o součást ZPF, byť i pozemek dosud byl (v rozporu s faktickým stavem) v katastru nemovitostí formálně veden v některé z kategorií zemědělské půdy. Působnost ZP v takovém případě bude dána jen při splnění podmínek uvedených v §30 ZP (srov. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 11. 1995, sp. zn. 6 A 905/94, event. vybraná rozhodnutí Nejvyššího soudu, jež se k uvedeným judikatorním závěrům hlásí - kupř. rozsudek ze dne 31.8.2004, sp. zn. 28 Cdo 1001/2004). Uvedené ustanovení §30 ZP rozšiřuje okruh působnosti zákona, a to i na ty pozemky, které do definice uvedené v §1 odst. 1 ZP nespadají, tedy pozemky, které již nejsou součástí zemědělského půdního fondu (nesplňují oba, ba dokonce ani jeden z uvedených znaků); zde postačí, že v době přechodu na stát byly pozemky používány k účelům zemědělské výroby; Nejvyšší soud v této souvislosti poukázal na to, že odvolací soud správně vycházel ze skutkového zjištění, že nemovitost v uvedené době, kdy přešla na stát, sloužila k takto vymezenému účelu, spadá tak do působnosti ZP a může být vydána oprávněným osobám - stěžovatelům, kteří jsou jeho (spolu)vlastníky.
Ústavní soud konstatuje, že citovanými napadenými rozhodnutími obecných soudů (Městského soudu v Praze a Nejvyššího soudu) byla vyřešena otázka, jež byla v souzené věci otázkou prejudiciální. Oba správní soudy (Městský soud v Praze a Nejvyšší správní soud) svými rozhodnutími a argumentací vlastnické právo stěžovatelů neomezily a ostatně jej ani omezit nemohly; to proto, že v souzené věci předběžně řešená otázka se týká rozhodnutí o uplatněném restitučním nároku, o kterém již nepřísluší rozhodovat správnímu soudu, ale soudům podle části páté o. s. ř., neboť rozhodnutí pozemkového úřadu podle §9 ZP je rozhodnutím ve smyslu §244 a násl. o. s. ř. (tj. rozhodnutím ve věci soukromého práva).
Ústavní soud tedy uzavírá, že napadené rozhodnutí je logické, jasné a přesvědčivé, nemá povahu svévole a je tedy i z hlediska ústavnosti plně akceptovatelné.
Za tohoto stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozhodnutím k porušení základních práv či svobod, jichž se stěžovatelé dovolávají, zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. května 2011
Ivana Janů, v. r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu