ECLI:CZ:US:2017:1.US.4103.16.1
sp. zn. I. ÚS 4103/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové, Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a soudce Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti stěžovatelky Jaroslavy Bartošové, zastoupené Mgr. Jiřím Urbánkem, advokátem se sídlem v Praze, Na Kozačce 7, proti rozsudkům Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 249/2015-37 ze dne 5. října 2016 a Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 30 A 108/2014-66 ze dne 16. října 2015, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Hradci Králové jako účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. V řízení před správními orgány byla část pozemků stěžovatelky deklarována jako veřejně přístupná účelová komunikace. Její žalobu krajský soud zamítl s tím, že byly naplněny všechny zákonné znaky takové komunikace. Z dokazování před správními orgány vyplynulo, že cesta je v terénu zřetelná, jako veřejná byla používána po dobu nejméně šedesáti let, tj. i v době, kdy stěžovatelka nebyla vlastníkem dotčených pozemků. Souhlas s veřejným užíváním ze strany předchozích vlastníků byl přinejmenším konkludentní. Tento souhlas nemůže stěžovatelka jako právní nástupce odvolat, a to ani v případě, že by po určitou dobu veřejného užívání chyběl některý z dalších znaků veřejně přístupné účelové komunikace, např. komunikační potřeba. Komunikační potřeba vnikla již před desítkami let, což bylo prokázáno svědeckými výpověďmi. Nedošlo tedy k situaci, že by jednotlivé znaky veřejně přístupné účelové komunikace nebyly naplněny již před rokem 2008.
2. Nejvyšší správní soud následnou kasační stížnost zamítl. Ztotožnil se s tím, že komunikace je v terénu patrná. Souhlas vlastníka s veřejným užíváním komunikace se u ní jako cesty "od nepaměti" předpokládá a stěžovatelka jej nemohla vzít zpět. Nebylo prokázáno, že by v některém konkrétním období naléhavá komunikační potřeba zanikla, přičemž samotná existence alternativních cest, nejsou-li srovnatelné, takovou potřebu nezpochybňuje. Srovnatelnost ostatních cest prokázána nebyla. Protože účelová komunikace vznikla, je její právní povaha závazná i pro další nabyvatele pozemku. Existence naléhavé komunikační potřeby jako takové byla správně zkoumána ke dni rozhodnutí a stejně tak byla správně zkoumána do minulosti pro dovození znaku souhlasu s jejím veřejným užíváním.
3. Proti rozhodnutím obou správních soudů stěžovatelka brojila ústavní stížností, neboť se domnívala, že jimi došlo k porušení jejího práva na soudní ochranu a na ochranu vlastnictví. Porušení těchto práv stěžovatelka spatřovala jednak v nepřezkoumatelnosti, jednak ve vadném posouzení podmínek pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace. Napadená rozhodnutí nevyložila, v čem spočívá patrnost komunikace v terénu, a nevysvětlila, proč nebyly provedeny stěžovatelkou navržené výslechy svědků. Provedeny byly jen výslechy svědků vytipovaných správním orgánem. Dále stěžovatelka uznala, že není možné vzít souhlas s veřejným užíváním veřejně přístupné účelové komunikace po jejím vzniku (tj. po naplnění jejích zákonných znaků), po celou dobu řízení však tvrdila, že souhlas je možné vzít zpět do doby, než jsou naplněny všechny zákonné znaky takové komunikace (teprve poté totiž vzniká veřejnoprávní titul omezující vlastnické právo majitele pozemku). Jakkoliv je možné předpokládat souhlas (darování) vlastníka cesty existující od nepaměti k jejímu veřejnému užívání, nelze takto předpokládat i souběžnou existenci nutné komunikační potřeby. K jejímu prokázání dokazování vedeno nebylo. Po celou dobu existovala alternativní cesta, jejíž existence vylučuje možnost vzniku naléhavé komunikační potřeby. Závěrem stěžovatelka uvedla, že jejím úmyslem není činit potíže vlastníkům sousedních pozemků, ale chránit vlastní bezpečnost a majetek, neboť sporná komunikace vede bezprostředně u jejího domu.
4. Ústavní soud se seznámil s ústavní stížností a napadenými rozhodnutími; dospěl k závěru, že se jedná o návrh přípustný, avšak zjevně neopodstatněný. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní rozměr, může mimo jiné plynout také z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 24/02 ze dne 24. 9. 2002 (U 31/27 SbNU 341)].
5. Ústavně souladné nucené omezení vlastnického práva je možné mimo jiné pouze za náhradu. Nepředpokládá-li zákon poskytnutí náhrady, lze omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka (nejedná se pak o nucené omezení ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Uvedené platí i pro tzv. veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, v jejichž případě vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace a umožnit na něj veřejný přístup bez zákonem předvídané náhrady. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout zajištění komunikačního spojení pozemků, aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům [nález sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9)].
6. Podstatou sporu, tak jak jej stěžovatelka nastolila, je možnost odvolání souhlasu s veřejným užíváním cesty za situace, kdy u této cesty nejsou splněny další znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Stěžovatelka tvrdila, že souhlas s veřejným užíváním cesty byl dán v době, kdy nutná komunikační potřeba neexistovala, a byl vzat zpět dříve, než nutná komunikační potřeba vznikla v roce 2008.
7. V tomto ohledu je stěžovatelce možné přisvědčit, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu na tuto právní otázku vyčerpávající odpověď nedává. Opakovaně vychází z toho, že existence naléhavé komunikační potřeby nebyla ve věci vyvrácena či že její zánik se nepodařilo spolehlivě prokázat. Nijak nevysvětluje (a to ani prostřednictvím jinak přiléhavých odkazů na předchozí rozhodnutí), proč by naléhavá komunikační potřeba měla být ve věci předpokládána (a následně vyvracena), namísto toho, aby byla prokazována. Skutečnost, že cesta byla od nepaměti užívána, svědčí totiž o možném konkludentním souhlasu předchozích vlastníků s jejím veřejným užíváním [srov. přiměřeně nález sp. zn. Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. 3. 2005 (N 59/36 SbNU 631; 211/2005 Sb.)] a existenci jakési komunikační potřeby.
8. Bez dalšího z této skutečnosti nevyplývá nutná či naléhavá komunikační potřeba, kterou by stěžovatelka měla následně vyvracet. Platí totiž, že "předpokladem uznání soukromého pozemku za cestu veřejnou je netoliko faktické jeho užívání jako veřejné cesty, nýbrž mimo to také nutná potřeba této komunikace" (srov. nález Nejvyššího správního soudu publ. pod Boh. A 10017/32 a tam citovanou judikaturu). Cesta tzv. "z pohodlí" nemůže být důvodem pro omezení vlastnického práva (srov. nález Správního soudního dvora publ. pod Budw. A 6079/06; dostupné on-line na http://alex.onb.ac.at). Naléhavá komunikační potřeba tedy má být předmětem dokazování, nikoliv domněnky plynoucí z faktického užívání cesty. Jakmile nutná komunikační potřeba pomine, právo obecného užívání účelové komunikace zaniká, stejně jako omezení vlastníka pozemku (srov. rozsudek NS sp. zn. 22 Cdo 766/2011 ze dne 17. 10. 2012)
9. Ústavní soud nicméně hodnotí řízení, která vedla k vydání napadených rozhodnutí, jako celek (srov. odst. 45 nálezu sp. zn. I. ÚS 2315/15 ze dne 12. 4. 2016 a tam citovanou judikaturu). Krajský soud na str. 13 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že ve správním řízení byl svědeckými výpověďmi prokázán vznik nutné komunikační potřeby již před mnoha desítkami let. Nedošlo tedy k situaci, v níž by existence nutné komunikační potřeby byla předpokládána z pouhého faktu užívání cesty od nepaměti. Trvání nutné komunikační potřeby pak bylo prokázáno i po roce 2008, kdy došlo ke změně poměrů na cestě od lip, do současnosti. Co se týče samotného výsledku dokazování, lze jen stručně uvést, že zásadně není úkolem Ústavního soudu hodnotit a přehodnocovat důkazy provedené obecnými soudy, pokud byly dodrženy zásady dané příslušnými procesními řády [nález sp. zn. III. ÚS 23/93 ze dne 1. 2. 1994 (N 5/1 SbNU 41)], či pokud je sám neprovedl [nález sp. zn. I. ÚS 68/93 ze dne 21. 4. 1994 (N 17/1 SbNU 123)]. Důvod ke zrušení rozhodnutí obecného soudu je dán pouze tehdy, pokud by právní závěry obecného soudu byly v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními nebo z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývaly [nález sp. zn. III. ÚS 84/94 ze dne 20. 6. 1995 (N 34/3 SbNU 257)]. Takové vady Ústavní soud v napadených rozhodnutích neshledal.
10. Z toho důvodu je nadbytečné zabývat se tím, zda je možné darování pozemku jeho veřejnému užívání vzít zpět do doby, než jsou naplněny všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace, neboť takový skutkový stav zjištěn nebyl. Zbylé námitky směřovaly především proti vadám a výsledkům dokazování. Důvody, pro které nebyli stěžovatelkou navržení svědci vyslechnuti, odpovídají požadavkům judikatury Ústavního soudu, neboť správní orgán považoval skutkový stav za dostatečně zjištěný [nález sp. zn. III. ÚS 569/03 ze dne 29. 6. 2004 (N 87/33 SbNU 339)]. Samotné výsledky dokazování pak netrpí výše nastíněnými vadami, které jedině by mohly vést ke kasaci napadených rozhodnutí.
11. K namítanému omezení vlastnických práv lze odkázat na dříve vyjádřený závěr Ústavního soudu, že omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka a že není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas udělen vlastníky předchozími (nález sp. zn. II. ÚS 268/06). Do jejich práv nový vlastník vstupuje, přičemž deklaratorní rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace toliko stvrzuje již existující (předchozími vlastníky dobrovolně převzatá) zákonná omezení užívání jeho majetku.
12. Listina základních práv a svobod v čl. 11 odst. 1 zaručuje právo vlastnit majetek. Jde především o institucionální garanci, která přenechává především na zákonodárci, aby ji naplnil obsahem (za dodržení výslovných požadavků čl. 11 odst. 1 věty druhé a třetí, čl. 11 odst. 4 a čl. 4 Listiny). Obdobně čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod umožňuje úpravu užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Povinnost aktuálního vlastníka strpět následky rozhodnutí jeho právního předchůdce, který pozemek věnoval veřejnému užívání, pak představuje právě takovou úpravu užívání majetku. Z okolností projednávané věci přitom neplyne, že by poměry panující na sporné cestě vychýlily spravedlivou rovnováhu mezi zájmy stěžovatelky a zájmy ostatních osob, které jejího pozemku užívají v režimu veřejného užívání.
13. Stěžovatelka v nynějším řízení kladla důraz na skutečnost, že řízení před správními orgány nezahájila ze svévolných důvodů ve snaze bránit ostatním uživatelům cesty v přístupu k jejich nemovitým věcem, ale z důvodu vlastní bezpečnosti a ve snaze ochránit majetek, neboť sporná komunikace vede bezprostředně u jejího domu. Ochranu z těchto hledisek však může hledat i prostřednictvím postupu podle §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Ten umožňuje silničnímu správnímu úřadu na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů vlastníka. I to je právní nástroj, který ve věci může přispět k nalezení spravedlivé rovnováhy.
14. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. května 2017
Kateřina Šimáčková v. r.
předsedkyně senátu