ECLI:CZ:NSS:2022:2.AO.23.2021:40
sp. zn. 2 Ao 23/2021 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci navrhovatele: Mgr. O. S., zast.
JUDr. Tomášem Nielsenem, advokátem se sídlem Dlouhá 618/14, Praha 1, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy odpůrce ze dne 20. 11. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN,
v rozsahu čl. I bodů 2, 3 a 17,
takto:
I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 20. 11. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN, se v části týkající se čl. I bodu 2 písm. a),
písm. b) věta „zakazuje zákazníkovi využít uvedené služby, pokud vykazuje klinické příznaky
onemocnění covid-19“ a čl. I bodu 3 od m ít á .
II. Návrh na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 20. 11. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN, se ve zbývající části týkající se čl. I bodu 2
písm. b) a v části čl. I bodu 2 písm. c) zamí t á .
III. Návrh na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 20. 11. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN, se v části týkající se čl. I bodu 17
od m ít á pro zjevnou neopodstatněnost.
IV. Navrhovatel n emá právo na náhradu nákladů řízení.
V. Odpůrci se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným dne 22. 11. 2021
u Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) domáhal zrušení, případně deklarace
nezákonnosti čl. I bodů 2, 3 a 17 mimořádného opatření odpůrce ze dne 20. 11. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN (dále jen „mimořádné opatření“). Toto opatření bylo
vydáno k ochraně obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění covid-19 na základě §69
odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně
některých souvisejících zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o ochraně veřejného
zdraví“), a §2 odst. 2 písm. b) až e) a písm. i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních
při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, v rozhodném
znění (dále „pandemický zákon“).
[2] Mimořádné opatření stanovilo s účinností od 22. 11. 2021 od 00:00 hod. podmínky
pro vstup osob do některých vnitřních a venkovních prostor a pro účast na hromadných akcích
nebo na jiných činnostech; jednou z nich bylo naplnění požadavku tzv. bezinfekčnosti dle čl. I
bodu 17 mimořádného opatření. Ten vyžadoval a) absolvování RT-PCR vyšetření na přítomnost
viru SARS-CoV-2 s negativním výsledkem nejdéle před 72 hodinami, jde-li o i) osobu
do dovršení 18 let věku, ii) osobu, která se nemůže podrobit očkování proti onemocnění
covid-19 pro kontraindikaci, nebo iii) osobu tzv. rozočkovanou; b) uplynutí nejméně 14 dní
od dokončeného očkovacího schématu schváleným léčivým přípravkem; nebo c) prodělání
laboratorně potvrzeného onemocnění covid-19, jestliže uplynula doba izolace a od prvního
pozitivního testu neuplynulo více než 180 dní.
[3] Mimořádné opatření stanovilo mimo jiné s odkazem na §2 odst. 2 písm. c)
pandemického zákona pravidla pro využívání a provoz holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry,
solárií, kosmetických, masérských a obdobných regeneračních nebo rekondičních služeb
a provozování živnosti, při níž je porušována integrita kůže [čl. I bod 2] a s odkazem na §69
odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví a §2 odst. 2 písm. i) pandemického zákona
pravidla pro využívání a provoz stravovacích služeb, hudebních, tanečních, herních a podobných
společenských klubů a diskoték, heren a kasin (dále také jen „stravovací služby“) [čl. I bod 3].
[4] Napadené mimořádné opatření bylo zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne
26. 11. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-29/MIN/KAN, a to s účinností od 26. 11. 2021
od 18:00 hodin.
II. Návrh a vyjádření k němu
II. 1 Návrh na zrušení mimořádného opatření
[5] Navrhovatel uvedl, že je osobou, která nesplňuje žádnou z podmínek čl. I bodu 17
mimořádného opatření. Ačkoliv je zdráv, nevykazuje žádné příznaky onemocnění covid-19,
a tedy jej nešíří, dokonce toto onemocnění v minulosti s velmi mírným průběhem prodělal, bylo
mu zakázáno využít služeb uvedených v čl. I bodech 2 a 3 mimořádného opatření. Je s ním
zacházeno v rozporu s čl. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť mimořádné opatření
bezprostředně zasahuje do jeho lidské důstojnosti a bezdůvodně zhoršuje jeho postavení
ve společnosti oproti jiným osobám majícím více práv; činí z něj osobu „druhé kategorie“
(nemohoucí využívat běžných služeb jako je stravování v restauraci nebo návštěva kadeřníka),
ač k tomu není žádný objektivní důvod. Navrhovatel konstatoval, že se pokusil využít služeb
provozovny stravovacích služeb Bohemia Café na adrese Erbenova 2906 v České Lípě, kde byl
vyzván k prokázání podmínek čl. I bodu 17 mimořádného opatření a pro jejich nesplnění byl
vykázán; se stejným výsledkem se neúspěšně pokusil využít také služeb kadeřnictví v obchodním
domě Andy na stejné adrese. Na základě napadeného opatření tedy byl zkrácen na svých právech.
[6] Odpůrce si není sám jistý, dle jakého ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví
či pandemického zákona byl mimořádné opatření oprávněn vydat. Jeho nezákonnost spatřuje
navrhovatel předně v tom, že odpůrce může dle §2 odst. 2 pandemického zákona omezit toliko
provozování služeb, nikoliv skupině osob nesplňující podmínky čl. I bodu 17 zakázat jejich
využívání. Pandemický zákon umožňuje zasáhnout do práv a svobod provozovatelů služeb,
což lze realizovat jedině přímo vůči nim; adresátem opatření mají být výhradně provozovatelé,
nikoliv jejich zákazníci. Ustanovení §2 odst. 2 pandemického zákona tedy odpůrci neumožňuje
osobám plošně zakázat využívání služeb.
[7] K (ne)možnosti vydání napadeného opatření dle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví poukazuje navrhovatel na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 11. 11. 2021,
č. j. 4 Ao 3/2021 – 117, dle nějž odpůrce může zakázat nebo nařídit jen takové další činnosti,
které jsou typově obdobné těm uvedeným v zákoně. Prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i) nelze
obcházet podmínku §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, že opatření musejí
směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy s ostatními; není-li přitom ohniskem
nákazy celá Česká republika, nelze bez dalšího předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy je
každý. Pandemie má zpravidla na různých místech odlišnou intenzitu; s ohledem na definici
ohniska nákazy v §65 zákona o ochraně veřejného zdraví musí být šíření nákazy v daném místě
masivní a nemoc skutečně nebezpečná. Napadené opatření neobsahuje ani zmínku o tom,
že a proč je nemoc skutečně nebezpečná. Odpůrce i přes rozhodnutí rozšířeného senátu vydal
mimořádné opatření za účelem omezení kontaktů osob, jež všechny považuje za podezřelé
z nákazy, ačkoliv takovému závěru nesvědčí žádný objektivní ukazatel. Celkový počet pozitivních
testů nevypovídá nic o tom, zda je konkrétní člověk nakažený. Dle doporučení ECDC
je nakaženým pouze ten, kdo má klinické příznaky onemocnění a současně mu byla laboratorně
zjištěna přítomnost nukleové kyseliny nebo antigen viru SARS-CoV-2. Mimořádné opatření tedy
bylo vydáno také v rozporu se zmocněním dle zákona o ochraně veřejného zdraví, což způsobuje
jeho nezákonnost.
[8] Napadené opatření znevýhodňuje ty, kteří nesplňují podmínky čl. I bodu 17; rozdíl mezi
oběma skupinami obyvatel přitom spočívá pouze v absolvování dobrovolného očkování proti
onemocnění covid-19. K takovému přístupu by odpůrce mohl být oprávněn, pokud by k tomu
existoval objektivní důvod. Sám odpůrce ovšem přiznává, že na jednotkách intenzivní péče jsou
hospitalizovány také osoby, které podstoupily očkování; stejně tak nepopírá, že i očkovaní lidé šíří
onemocnění, přičemž tvrzení, že tak činí méně, není ničím podložené. Navrhovatel tvrdí, že plně
proočkované osoby mohou být nositeli stejné virové nálože jako osoby neočkované (odkazuje
na odborné stanovisko MUDr. V. Č. „Vliv očkování na ochranu populace před šířením viru SARS-CoV-
2“). Neexistuje objektivní důvod k rozdílnému přístupu k osobám, které podstoupily očkování
proti onemocnění covid-19, vůči těm, které tak neučinily; pokud mimořádné opatření stanoví
rozdílný přístup k oběma skupinám, jednu z těchto skupin lidí diskriminuje.
[9] Dále navrhovatel upozorňuje, že o dpůrce je oprávněn vydat mimořádné opatření podle
pandemického zákona i zákona o ochraně veřejného zdraví výhradně při epidemii
nebo nebezpečí jejího vzniku, přičemž je lze nařídit pouze v nezbytně nutném rozsahu. Epidemií
je přitom výskyt onemocnění, který výrazně převyšuje obvykle očekávané hodnoty incidence
tohoto onemocnění v konkrétním místě a čase. Odpůrce nesleduje správné ukazatele epidemie,
když klade důraz zejména na počty pozitivně testovaných osob a zcela pomíjí ty, kteří jsou
skutečně nemocní (vykazují klinické příznaky onemocnění). Z odůvodnění mimořádného
opatření není možné zjistit skutečný výskyt onemocnění covid-19. Pozitivní test neprokazuje,
že je osoba nemocná nebo infekční; z počtu pozitivních testů tedy nelze dovozovat, že na území
České republiky existuje stav epidemie, a tedy že je odpůrce vůbec oprávněn mimořádné opatření
vydat. Za objektivnější signál stavu epidemie by bylo možné považovat vytíženost
zdravotnického systému; to by ovšem odpůrce musel prokázat, že jde o přímý důsledek výskytu
onemocnění covid-19. Navrhovatel tvrdí, že jednou z hlavních příčin přetížení zdravotnických
zařízení je paralýza systému primární péče, v jejímž důsledku se do nemocnic dostávají i ti
pacienti, u nichž by tomu tak za běžného fungování nebylo. Paralýza nemocnic nespočívá
výhradně v samotné existenci onemocnění covid-19, ale zejména v systémovém přístupu
k onemocnění, nastavených procesech a způsobu léčby; cituje z vyjádření MUDr. J. B.
a otevřeného dopisu MUDr. P. Š. z Časopisu praktických lékařů. Tyto skutečnosti mají zásadní vliv
na hodnocení nebezpečnosti onemocnění; odpůrce se k nim v odůvodnění mimořádného
opatření nijak nevyjádřil a nezbýval se ani samotnou nezbytností jeho vydání, byť se jedná o
základní materiální podmínku zákonnosti napadeného opatření. Navrhovatel argumentuje, že
existují i alternativní přístupy k řešení epidemie; např. doporučení prof. J. B. nepředpokládají
plošné zásahy do základních práv a svobod občanů. Z podstaty pojmu „nezbytnost“ vyplývá, že
za akceptovatelný je možné považovat pouze zásah, který nemá stejně účinnou alternativu, jež by
do práv zasahovala méně nebo vůbec. Odpůrce vůbec nepřipouští, že by takové alternativy
existovaly. Navrhovatel se dožaduje toho, aby soud při hodnocení zákonnosti mimořádného
opatření důsledně zvážil skutečný rozsah a dopad jím způsobených zásahů do práv a svobod lidí,
a to se všemi jejich možnými negativními dopady.
II. 2 Vyjádření odpůrce k návrhu na zrušení mimořádného opatření
[10] Návrh není dle odpůrce důvodný. Soud má být při posuzování přiměřenosti opatření
obecné povahy zdrženlivý (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2011, č. j. 6 Ao 7/2010 - 73).
Odpůrce nařizuje mimořádná opatření na základě dostupných znalostí a při vědomí, že tyto
znalosti nejsou dostatečné a přesné; nelze ovšem čekat na to, až bude prokázáno a doloženo,
zda je jedno opatření lepší než jiné. Odpůrce preferuje ochranu života a zdraví osob při současné
snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti. V případě nejasnosti o šíření či vlastnostech
koronaviru nelze spoléhat na to, že nastane optimističtější varianta. Přiměřenost opatření
posuzuje odpůrce tak, že zhodnotí současný stav šíření onemocnění covid-19 a na základě
dostupných skutečností a při zohlednění aktuálních vědeckých znalostí odhadne riziko šíření
tohoto onemocnění na zdraví a životy osob; při volbě vhodných opatření volí ta, která co nejvíce
zpomalují šíření viru a zároveň nejméně dopadají na obyvatelstvo a práva osob.
[11] K námitce diskriminace neočkovaných osob poukazuje odpůrce na nálezy Ústavního
soudu ze dne 28. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/03, či ze dne 20. 11. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 50/06,
dle nichž aby bylo vůbec možné hovořit o diskriminaci, musí mít jednotlivé skupiny osob
srovnatelné postavení; v případě nestejného zacházení s odlišnými skupinami osob nemůže být
námitka důvodná. Osoby bez očkování a po prodělání nemoci přitom nejsou vůči očkovaným
osobám v totožném postavení. U očkovaných je dle dostupných vědeckých poznatků velmi nízké
riziko reinfekce; klinické hodnocení vakcín proti onemocnění covid-19 prokázalo přibližně
95% účinnost v prevenci vzniku a také závažného rozvoje tohoto onemocnění u osob starších
16 let. Význam očkování nelze zúžit pouze na prostředek k doložení tzv. bezinfekčnosti
při vstupu do provozovny nebo účasti na akci; jeho hlavní přínos je v tom, že při setkání
naočkované osoby s nemocným člověkem je riziko nákazy přibližně 5x nižší než u neočkovaného
jedince, který onemocnění dosud neprodělal. Navíc pokud k nákaze očkované osoby dojde,
je tato méně infekční a současně se u ní zkracuje doba vylučování viru. Očkování navíc
v organismu vytváří nepříznivé podmínky pro replikaci viru; v případě, že je očkovaná osoba
infikována, díky očkování u ní dojde ke snížení pravděpodobnosti vzniku mutací viru, které jsou
více přenositelné na další osoby. Pokud se v mimořádném opatření objevuje terminologie
„bezinfekční“, je tím míněn stav, kdy možnost přenosu nového koronaviru od plně očkované
osoby na ostatní klesá tak významně, že lze od povinného testování ustoupit. Nedochází proto
k bezdůvodnému zvýhodňování očkovaných lidí; cituje přitom z rozsudku NSS ze dne
20. 10. 2020, č. j. 7 Ao 21/2021 – 46.
[12] Odpůrce zohledňuje také postinfekční imunitu, pročež stanovil jako jednu z možných
podmínek prokázání tzv. bezinfekčnosti prodělání nemoci do 180 dnů od prvního pozitivního
testu. Nehraje roli, zda daná osoba má po prodělání onemocnění v krvi protilátky či nikoliv.
Jedná se o určitou fikci bezinfekčnosti, ze které vychází i nařízení Evropského parlamentu a Rady
(EU) 2021/953 ze dne 14. 6. 2021. Postinfekční imunita má odlišnou povahu než imunita
postvakcinační; u neočkovaných osob, které již nemoc prodělaly, byla 5,49krát vyšší
pravděpodobnost, že budou hospitalizovány při další infekci, než u očkovaných pacientů, kteří
se nakazili poprvé. Očkovaným osobám je imunita vyvolána přesně definovaným množstvím
imunizující látky, což vede k optimální imunitní odpovědi; jedná se proto o bezpečnější cestu
nabuzení imunity.
[13] Odpůrce tvrdí, že v ok amžiku vydání napadeného opatření bylo možné celou Českou
republiku považovat za ohnisko nákazy. Poukazuje na to, že NSS již několikrát konstatoval,
že existence epidemie onemocnění covid-19 je obecně známou skutečností; absurdnost opačného
tvrzení podtrhují data o počtu hospitalizací osob s tímto onemocněním. Epidemie se významným
způsobem promítla do přetíženosti zdravotního systému (muselo dokonce dojít k omezení
zdravotní péče, která nebyla nezbytná); v souvislosti s epidemií také značně vzrostl počet úmrtí.
Tyto skutečnosti jasně prokazují existenci epidemie onemocnění covid-19.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
III. 1 Odpadnutí části předmětu řízení
[14] Nejvyšší správní soud již rozsudkem ze dne 20. 4. 2022, č. j. 2 Ao 22/2021 – 38, vyslovil
na návrh jiného navrhovatele v souladu s §13 odst. 4 pandemického zákona, že napadené
mimořádné opatření bylo v části čl. I bodu 3 písm. b) ve slovech „nebo, s výjimkou dítěte do dovršení
12 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/17; pr ovozovatelům uvedených provozoven se nařizuje u osoby, která
musí splňovat podmínky podle bodu I/17, splnění těchto podmínek kontrolovat při vstupu do prostor nebo v případě,
že kontrolu při vstupu neumožňují provozní podmínky provozovatele, nejpozději pře d poskytnutím služby; osobě se nařizuje
provozovateli splnění podmínek podle bodu I/17 prokázat; v případě, že osoba splně ní podmínek podle bodu I/17
při vstupu neprokáže, zakazuje se provozovateli takovou osobu vpustit do prostor provozovny; pokud ke kont role dochází
před poskytnutím služby, provozovateli se zakazuje poskytnout takové osobě službu; tyto podmínky se nevztahují
na provozovny stravovacích služeb, které neslouží pro veřejnost, a na prodej jídla s sebou s tím, že osobě se zakazuje takto
zakoupené jídlo konzumovat ve vnitřních i vnějších prostorech provozovny“ v rozporu se zákonem.
[15] Jelikož navrhovatel v projednávané věci napadl i (celý) čl. I bod 3 mimořádného opatření,
jehož shora definovanou část již NSS shledal rozpornou se zákonem, zabýval se soud tím,
zda jsou v rozsahu této části splněny podmínky nynějšího řízení pro rozhodnutí ve věci samé.
Jednou z nich je totiž existence předmětu řízení; jeho odpadnutí je neodstranitelným nedostatkem
podmínek řízení, pro který soud návrh odmítne podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[16] K odpadnutí předmětu řízení v abstraktním přezkumu opatření obecné povahy může
dojít tak, že jej soud v jiném řízení zruší (srov. usnesení NSS ze dne 11. 6. 2021,
č. j. 8 Ao 9/2021 - 43, č. 4220/2021 Sb. NSS). Pandemický zákon umožňuje soudu přezkoumat
také mimořádné opatření, které v průběhu řízení o jeho zrušení pozbylo platnosti (§13 odst. 4
pandemického zákona). V takovém případě neodpadá předmět řízení, pokud jde o přezkum
zákonnosti napadeného opatření, přestože již bylo zrušeno novým opatřením obecné povahy,
protože soud může vynést deklaratorní výrok určující jeho nezákonnost (srov. bod [28] rozsudku
NSS ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, č. 4187/2021 Sb. NSS).
[17] Jak ovšem NSS konstatoval v usnesení sp. zn. 8 Ao 9/2021, i deklaratorní výrok
ve smyslu §13 odst. 4 pandemického zákona má účinky erga omnes, shodně jako v případě zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části. Byť soud nezákonnost deklaruje v rámci řízení
zahájeného na návrh konkrétního navrhovatele, který tvrdí, že bylo opatřením obecné povahy
zasaženo do jeho práv, účinky rozhodnutí dopadají na všechny potenciální adresáty daného
opatření obecné povahy. V případě dalších řízení o návrhu na vyslovení nezákonnosti opatření
obecné povahy nebo jeho části, jehož nezákonnost již byla vyslovena, proto materiálně dojde
k vyprázdnění předmětu řízení, neboť žádný navrhovatel by již nemohl dosáhnout lepšího
výsledku, než je právě již dříve učiněné prohlášení nezákonnosti s účinky erga omnes. Proto je třeba
další návrhy odmítnout stejně jako v případě zrušení opatření obecné povahy v jiném řízení.
Takto soud může postupovat pouze tehdy, jestliže se navrhovatel domáhá deklarace
nezákonnosti v rozsahu, v jakém soud nezákonnost opatření obecné povahy již deklaroval
(srov. usnesení NSS ze dne 11. 2. 2022, č. j. 9 Ao 42/2021 – 36).
[18] V řešeném případě se navrhovatel domáhá vyslovení nezákonnosti mimořádného
opatření také v téže části [čl. I bod 3 písm. b) mimo věty „zakazuje zákazníkovi vstoupit do vnitřních
a vnějších prostor provozovny, pokud vykazuje klinické příznaky onemocnění covid-19“], v jaké již NSS dříve
deklaroval jeho nezákonnost. V tomto rozsahu tudíž účinky rozsudku sp. zn. 2 Ao 22/2021
dopadají i na navrhovatele. V této části návrhu jsou proto dány důvody jej odmítnout podle §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
III. 2 Aktivní procesní legitimace navrhovate le
[19] Soud se dále zabýval tím, zda byl navrhovatel aktivně procesně legitimován k podání
návrhu na zrušení, resp. nyní deklaraci nezákonnosti zbývajících napadených částí mimořádného
opatření.
[20] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen.
[21] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně navrhovatel
splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu
splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom,
že právní sféra navrhovatele (tj. jemu náležející subjektivní práva) byla napadeným opatřením
obecné povahy dotčena. To, zda je dotčení vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu,
obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy napadeným
návrhem na jeho zrušení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod [34]; ve vztahu k mimořádným opatřením
odpůrce rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, č. 4187/2021 Sb. NSS, bod
[34]). Zároveň je nutné, aby měla napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům
navrhovatele. Soudy ve správním soudnictví jsou povolány k ochraně veřejných subjektivních
práv fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.); přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští.
Nestačí proto, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy je nezákonné, aniž by současně
tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho subjektivních práv.
[22] Z návrhu vyplývá, že navrhovatel dovozuje svou aktivní procesní legitimaci z toho,
že se pokusil využít kadeřnictví a stravovacích služeb, ovšem (přestože byl zdráv a nevykazoval
žádné příznaky onemocnění covid-19) mu tyto služby nebyly pro nesplnění podmínek čl. I
bodu 17 mimořádného opatření poskytnuty a byl vykázán z daných provozoven; pravidly
pro prokazování tzv. bezinfekčnosti se cítí být nedůvodně diskriminován vůči očkovaným
osobám.
[23] Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 2. 2. 2022, č. j. 8 Ao 2/2022 – 53, uvedl,
že „navrhovatelka logicky a konsekventně tvrdí, že tyto (stravovací a ubytovací) služby standardně využívá
a vzhledem k tomu, že jde o služby běžně využívané nejširší veřejností, není žádný důvod, aby soud těmto tvrzením
bez dalšího nevěřil. Stěžovatelka by v takové situaci ani nemusela konkrétní odmítnutí služeb dokládat.“ Soud
proto v projednávané věci vychází z tvrzení navrhovatele, že se pokusil využít služeb kadeřnictví;
vzhledem k běžnosti takové činnosti se jedná o plausibilní tvrzení nevyžadující prokazování
odmítnutí poskytnutí konkrétní služby. V důsledku čl. I bodu 2 písm. b) věty „anebo, s výjimkou dětí
do dovršení 12 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/17“ a písm. c) [se „nařizuje provozovateli
u zákazníka, který musí splňovat podmínky podle bodu I/17, před zahájením poskytování služby splnění těchto
podmínek kontrolovat a zákazníkovi se nařizuje mu splnění podmínek podle bodu I/17 prokázat; v případě,
že zákazník splnění podmínek podle bodu I/17 neprokáže, zakazuje se provozovateli takovému zákazníkovi
službu poskytnout“], ve spojení s čl. I bodem 17 mimořádného opatření (definujícím podmínky
tzv. bezinfekčnosti), bylo navrhovateli užívání této služby znemožněno. Navrhovatel ve vztahu
k těmto ustanovením mimořádného opatření konsekventně a logicky tvrdí konkrétní dotčení
na svých subjektivních právech spočívající v neumožnění mu tyto služby využívat. Právní sféra
navrhovatele tedy mohla být čl. I bodem 2 písm. b) věta druhá, čl. I bodem 2 písm. c) a čl. I
bodem 17 mimořádného opatření dotčena; má proto aktivní procesní legitimaci k podání návrhu
na jejich zrušení, resp. nyní deklaraci nezákonnosti.
[24] Nejvyšší správní soud podotýká, že čl. I bod 2 písm. c) mimořádného opatření obsahuje
úpravu, která ukládala povinnost i provozovatelům daných služeb; zákazník přitom bez dalšího
nemůže napadnout povinnosti uložené provozovateli služeb. Jednotlivá pravidla obsažená
v daném ustanovení ovšem tvoří ve svém souhrnu ucelené pravidlo [kontrolovat – prokázat –
(případně) službu neposkytnout]; povinnosti provozovatele přitom tvoří část tohoto řetězce.
Kdyby soud přezkoumal pouze pravidla týkající se zákazníků (prokázat), pak by osamocené
povinnosti provozovatele postrádaly v dané části mimořádného opatření smysl (srov. rozsudek
NSS ze dne 25. 10. 2021, č. j. 9 Ao 20/2021 - 59, bod [23]), a to jak z hlediska gramatického,
tak i systematiky daného ustanovení (povinnosti provozovatele jsou navázány na primární
povinnosti zákazníka). Navrhovatel proto má aktivní procesní legitimaci k napadení čl. I bodu 2
písm. c) mimořádného opatření jako celku, přestože toto ustanovení upravuje rovněž povinnost
provozovatelů služeb.
[25] Navrhovatel ovšem nemá aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení,
resp. nyní deklaraci nezákonnosti čl. I bodu 2 písm. a) [se „nařizuje provozovateli, vedle dodržení
podmínek uvedených v bodu I/1, zajistit mezi místy, kde jsou zákazníkům poskytovány služby (např. křesla
v holičství a kadeřnictví), vzdálenost alespoň 1,5 metru“] a čl. I bodu 3 písm. a) [se „nařizuje provozovatelům
uvedených provozoven dodržovat následující pravidla“, jež jsou vyjmenovaná v odrážkách i) – viii) daného
ustanovení], neboť ukládají povinnosti výhradně provozovatelům. Zákazník přitom bez dalšího
nemůže napadnout povinnosti uložené provozovateli služeb, a to z důvodu neexistence přímého
a bezprostředního vztahu mezi jeho právní sférou a těmito povinnostmi (srov. rozsudek NSS
ze dne 21. 5. 2021, č. j. 8 Ao 7/2021 - 44, bod [25]). Navrhovatel (nacházející se v pozici
zákazníka kadeřnictví a stravovacích služeb) ani netvrdí, že by byl jakkoli dotčen výše uvedenými
ustanoveními mimořádného opatření; sám spatřuje zásah do svých práv toliko v tom, že mu
nebyly předmětné služby poskytnuty. Nenamítá, že by bylo zasaženo do jeho práv těmito
„technickými“ regulativy uloženými pouze provozovatelům.
[26] Navrhovatel dále nemá aktivní procesní legitimaci ani k napadení čl. I bodu 2 písm. b)
věta „zakazuje zákazníkovi využít uvedené služby, pokud vykazuje klinické příznaky onemocnění covid-19“
a čl. I bod 3 písm. b) věta „zakazuje zákazníkovi vstoupit do vnitřních a vnějších prostor provozovny, pokud
vykazuje klinické příznaky onemocnění covid-19“. Sám totiž tvrdí, že se kadeřnictví a stravovací služby
pokoušel navštívit v situaci, kdy byl zdráv a nevykazoval příznaky onemocnění covid-19; vykázán
z předmětných provozoven přitom byl pro neprokázání bezinfekčnosti dle čl. I bodu 17, nikoliv
pro vykazování klinických příznaků onemocnění covid-19. Danými částmi napadených
ustanovení tedy navrhovatel nebyl nikterak dotčen na svých právech.
[27] Soud proto naznal, že v části týkající se čl. I bodu 2 písm. a), písm. b) věta „zakazuje
zákazníkovi využít uvedené služby, pokud vykazuje klinické příznaky onemocnění covid-19“, čl. I bodu 3
písm. a), písm. b) věta „zakazuje zákazníkovi vstoupit do vnitřních a vnějších prostor provozovny, pokud
vykazuje klinické příznaky onemocnění covid-19“ (což ve spojení s odst. [18] představuje celý čl. I
bod 3) mimořádného opatření je namístě návrh odmítnout jako podaný osobou zjevně k tomu
neoprávněnou v souladu s §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
III. 3 Nepřezkoumatelnost mimořádného opatření
[28] Soud se následně zabýval namítanou nepřezkoumatelností mimořádného opatření. Pokud
totiž nesezná důvody, které odpůrce vedly k přijetí konkrétního mimořádného opatření,
je vyloučeno, aby se mohl věcně zabývat jeho zákonností a případně přiměřeností; takové
opatření obecné povahy by bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (k požadavku
na odůvodnění mimořádných opatření viz body [88] – [102] rozsudku NSS sp. zn. 8 Ao 1/2021).
Přezkoumatelností mimořádného opaření se přitom soud podrobněji zabývá jen u těch
napadených částí, u nichž tuto námitku navrhovatel uplatnil v konkrétnější podobě, anebo tam,
kde nepřezkoumatelnost mimořádného opatření brání jeho posouzení v rozsahu uplatněného
návrhového bodu (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2021, č. j. 8 Ao 7/2021 - 44, bod [33]).
[29] Navrhovatel opakovaně namítá, že napadené opatření neobsahuje ani zmínku o tom, zda
a proč je onemocnění covid-19 nebezpečné, z odůvodnění není možné zjistit jeho skutečný
výskyt; dovozuje proto, že se odpůrce vůbec nezbýval nezbytností vydání napadeného patření.
Této značně obecně formulované námitce nemůže Nejvyšší správní soud přisvědčit. Poukazuje
na kapitoly I. Zhodnocení aktuální epidemické situace a II. Hodnocení rizika napadeného opatření.
Odpůrce v nich popisuje aktuální vývoj epidemické situace nejprve v zemích Evropské unie,
následně konkrétně v České republice. Mimo jiné uvádí: „negativní vývoj pozorujeme zejména
v ukazateli celkového počtu nově pozitivních osob. Aktuální 7denní klouzavý průměr je vyšší než 12 400
případů (data k 16. 11. 2021) a 7denní incidence přesahuje hodnotu 800 na 100 tisíc obyvatel. Tyto současné
celopopulační hodnoty tak již významně, tj. dvojnásobně překračují hodnoty pozorované ve stejném období
loňského roku (…) populační zátěž ve věkové kategorii 65+ významně a rizikově roste a projevuje se v počtech
nově hospitalizovaných osob, zejména v celkových hospitalizacích a postupně i v počtech hospitalizací na JIP.
Pokud tento nepříznivý trend a vývoj bude i nadále pokračovat, projeví se tento stav i výrazněji v počtech pacientů
v těžkém stavu na celorepublikové úrovni a způsobují postupné a výraznější omezování elektivní péče. (…)
Dokladem pro masivní komunitní šíření onemocnění covid-19 na území ČR jsou nejen hodnoty 7denní incidence
na úrovni okresní, kdy 60 okresů přesahuje hodnotu 500 případů na 100 tisíc obyvatel, která je obecně
považována za již velmi vysokou hodnotu, ale zejména pak podíl relativní pozitivity testů, a to jak z diagnostické
indikace, tak i z indikace epidemiologické. U diagnostické indikace je celorepublikově překročena hranice 30 %,
což ukazuje na stav, kdy každý třetí test je pozitivní z této indikace, u epidemiologické indikace pak každý osmý.
Obě tyto hodnoty tak významně překračují doporučenou hodnotu, která je obecně přijímána jako „bezpečná“
(4 %) a ukazují na velmi vysokou virovou nálož v populaci a významný potenciál pro další šíření onemocnění,
včetně zásahu do zranitelné skupiny obyvatel, jelikož pravděpodobnost setkání s pozitivní osobou je výrazně vyšší,
a to zejména pak v místech s vyšší kumulací osob na jednom místě v jeden čas. (…) Výše uvedené tak řadí
současný vývoj a trend v ČR dle metodiky WHO pro kategorizaci míry přenosu do nejvyššího stupně,
a to do 4. stupně pro komunitní přenos nákazy, který je charakterizován velmi vysokou incidencí nových případů
za 14 dní, a které jsou rozprostřeny po celém území. Tento stupeň je z hlediska míry rizika charakterizován jako
velmi rizikový pro obecnou populaci.“ Opatření obsahuje též popis stavu vytíženosti nemocnic; dále
odkazy na denní přehled o počtu osob s nově prokázaným onemocněním covid-19, datové sady
pro hodnocení vývoje onemocnění covid-19 v časové ose, aktuální přehled očkování, či týdenní
reporty o trendech a vývoji, včetně proočkovanosti v EU.
[30] Nejvyšší správní soud nemá za to, že by se odpůrce v odůvodnění napadeného opatření
nezabýval toho času aktuálním výskytem onemocnění covid-19; na konkrétních datech popsal
situaci jeho šíření, stav přetíženosti nemocniční péče i kvalifikovaný výhled do budoucna.
Samotnou nebezpečnost nemoci covid-19 již dříve konstatoval NSS, když poukázal na 30 tisíc
zemřelých s touto nemocí (srov. rozsudek ze dne 20. 5. 2021, č. j. 10 Ao 1/2021 - 148).
Navrhovatel přitom nebrojí proti nedostatečnému vyargumentování nezbytnosti (přiměřenosti)
nějakého konkrétního pravidla (omezení, zákazu, příkazu) stanoveného v napadeném opatření,
nýbrž toliko obecně tvrdí nedostatečné zdůvodnění nebezpečnosti onemocnění covid-19;
v tomto ohledu považuje soud, vzhledem ke své dřívější judikatuře a všeobecně známým
skutečnostem, odůvodnění mimořádného opatření za naprosto dostatečné, a tedy
přezkoumatelné.
III. 4 Zákonnost čl. I bodu 2 písm. b) a c) mimořádného opatření
[31] Soud následně přistoupil k posouzení zákonnosti čl. I bodu 2 písm. b) věty „anebo,
s výjimkou dětí do dovršení 12 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/17“ a písm. c)
mimořádného opatření, jimiž bylo podle §2 odst. 2 písm. c) pandemického zákona zjednodušeně
řečeno zákazníkovi zakázáno využít provozu holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry, solárií,
kosmetických, masérských a obdobných regeneračních nebo rekondičních služeb a provozování
živnosti, při níž je porušována integrita kůže, pokud neprokáže svou bezinfekčnost (nesplní
podmínky čl. I bodu 17).
[32] Nejvyšší správní soud předně zdůrazňuje, že čl. I bod 2 mimořádného opatření byl vydán
pouze podle §2 odst. 2 písm. c) pandemického zákona, dle nějž platilo, že mimořádným opatřením
podle odstavce 1 (téhož zákona) je omezení provozování holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry nebo solária,
poskytování kosmetických, masérských, regeneračních nebo rekondičních služeb nebo provozování živnosti, při níž
je porušována integrita kůže, nebo stanovení podmínek jejich provozování nebo poskytování; není tedy pravdou,
co tvrdí navrhovatel, že by nebylo zřejmé, podle jakého zákona odpůrce danou regulaci stanovil.
Nejedná se tedy o obdobnou situaci, jaká nastala např. v případě stravovacích a ubytovacích
služeb (srov. čl. I body 3 a 6 napadeného opatření), kdy se je odpůrce snažil omezit na základě §2
odst. 2 písm. b) pandemického zákona (omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu
obchodního centra), §2 odst. 2 písm. i) téhož zákona (příkaz používat ochranné, mycí, čisticí
nebo dezinfekční prostředky a další protiepidemická opatření), §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví (zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními
fyzickými osobami), či §69 odst. 1 písm. i) téhož zákona (zákaz nebo nařízení další určité činnosti
k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku). Navrhovatelem odkazovaná judikatura týkající
se výkladu a aplikace těchto ustanovení není v tomto případě relevantní.
[33] Zdejší soud se regulací služeb prostřednictvím pandemického zákona zabýval již
v rozsudku ze dne 29. 3. 2011, č. j. 6 Ao 7/2010 – 73. Mimo jiné uvedl: „Nelze tedy dospět k závěru,
že obchod a výroba ve smyslu pandemického zákona zahrnuje i služby. (…) důvodová zpráva konstatuje možnost
omezení vybraných činností nebo služeb, relevantních zejména v případě mezilidsky přenosných infekčních
onemocnění, čímž nepochybně míří právě na ty „vybrané“ služby, jež jsou vyjmenovány v §2 odst. 2 písm. c),
tj. holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry nebo solária, poskytování kosmetických, masérských, regeneračních
nebo rekondičních služeb nebo provozování živnosti, při níž je porušována integrita kůže. Mezi nimi však zjevně
není poskytování stravovacích služeb (a ani „služeb“ heren a kasin). Na základě pandemického zákona tedy tyto
služby nelze vůbec omezit.“ Z výše uvedeného a contrario plyne, že služby explicitně uvedené v §2
odst. 2 písm. c) pandemického zákona mohl odpůrce regulovat mimořádnými opatřeními podle
daného zákona.
[34] Navrhovatel namítá, že odpůrce může dle §2 odst. 2 pandemického zákona omezit toliko
provozovatele služeb, což lze realizovat jedině přímo vůči nim; adresátem mimořádných opatření
mají být výhradně provozovatelé, nikoliv jejich zákazníci. Ustanovení §2 odst. 2 pandemického
zákona dle něj odpůrci neumožňuje regulovat využívání služeb ze strany zákazníků. Soud
se proto nejprve zabýval tím, zda pandemický zákon umožňuje stanovit také povinnosti, které
nedopadají na provozovatele služeb, nýbrž na jejich zákazníky.
[35] Podle §2 odst. 1 pandemického zákona může odpůrce za účelem likvidace epidemie
COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření, kterým přikáže určitou činnost
přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem
by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností
nebo poskytování takových služeb.
[36] Mimořádným opatřením mohou být určité služby vyjmenované v §2 odst. 2
pandemického zákona [např. právě dle písm. c) holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry
a solária, či dle písm. d) koupaliště a sauny] omezeny a mohou být stanoveny podmínky jejich
poskytování; současně mohou být přikázány určité činnosti. Pandemický zákon zpravidla
nerozlišuje, komu jsou omezení, zákazy, příkazy nebo podmínky poskytování služeb adresovány
[výjimku představuje §2 odst. 2 písm. g) a j) pandemického zákona]. Vychází tedy z toho,
že se pravidla stanovená mimořádným opatřením mají primárně vztahovat ke službě jako takové,
a to tak, aby jejich účelem byla likvidace epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího opětovného
vzniku. Povinnosti proto mohou být pandemickým zákonem uloženy jak provozovatelům služeb
(např. podmínky pro poskytnutí služby), tak i jejich zákazníkům (např. prokázání
tzv. bezinfekčnosti před využitím služby). Pouze tak totiž může být dosaženo zamýšleného
cíle v podobě bezpečného provozování a využívání regulované služby. Bylo-li by možné uložit
povinnosti pouze jejich provozovatelům, žádoucího efektu by nemuselo být dosaženo.
Byť by se provozovatel snažil stanovené povinnosti dodržovat, nemuselo by to být bez jejich
respektování ze strany zákazníků vůbec možné. Mohl by sice zákazníka vyzvat, aby dodržoval
určitý odstup od ostatních, ale ten by neměl žádnou povinnost takovou výzvu uposlechnout.
Zákazníci, kteří by nebyli ochotni se takovým pravidlům podřídit dobrovolně, by nebyli
postižitelní. To by bylo zjevně v rozporu s účelem, pro který mohou být mimořádná opatření
podle pandemického zákona nařízena (shodně srov. již rozsudky NSS ze dne 20. 4. 2022,
č. j. 2 Ao 22/2021 – 38, či ze dne 2. 2. 2022, č. j. 8 Ao 2/2022 – 53). Námitka navrhovatele
spočívající v překročení mezí zákonem stanovené působnosti odpůrce ukládat na základě §2
odst. 2 pandemického zákona povinnosti též zákazníkům služeb proto není důvodná.
[37] Navrhovatel dále poukazuje na to, že odpůrce je oprávněn vydat mimořádné opatření
podle pandemického zákona výhradně při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku. Zpochybňuje
přitom, že odpůrce dostatečně prokázal existenci epidemie onemocnění covid-19; nesouhlasí
totiž s kritérii, z nichž při posuzování situace vycházel. Již v rozsudku ze dne 20. 5. 2021,
č. j. 10 Ao 1/2021 - 148, NSS konstatoval nebezpečnost nemoci covid-19 a za notoriety označil
30 tisíc zemřelých s touto nemocí i hrozící kolaps zdravotnictví; odmítl přitom provádět
dokazování ohledně nebezpečnosti nemoci covid-19, kterou tehdejší navrhovatelka zlehčovala.
V rozsudku ze dne 30. 7. 2021, č. j. 5 Ao 25/2021 – 51, NSS konstatoval: „nebezpečí spojené s touto
nemocí je všeobecně známé, neboť v souvislosti s touto nemocí zemřelo pouze v ČR více než 30 tisíc osob
a v 1. čtvrtletí roku 2021 se české nemocnice přiblížily kolapsu. Přitom je rovněž obecně známo, že čísla udávající
tzv. nadúmrť, tedy o kolik osob zemřelo v době pandemie více, než by odpovídalo průměrným počtům zemřelých
za dané období, jsou ještě vyšší a ukazují rovněž na nepřímé, „ne-covidové“ oběti pandemie, tedy osoby, u nichž
v důsledku přetížení zdravotního systému „covidovými“ pacienty nedošlo ke včasnému odhalení či včasné nebo
dostačující léčbě závažného „ne-covidového“ onemocnění, rovněž s fatálními důsledky pro tyto pacienty. K tomu
by bylo možné hovořit o dalších osobách, které sice v důsledku onemocnění COVID-19 či v důsledku
zmiňovaného přetížení zdravotního systému nezemřely, nesou si však trvalé zdravotní následky, rovněž by bylo
možné zmínit obrovské ekonomické náklady pandemie atd.“ V rozsudku ze dne 6. 5. 2021,
č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, pak zdejší soud konstatoval, že „pandemie je závažný druh epidemie, obvykle
představuje závažnou celosvětovou událost. Dochází při ní k velmi rychlému rozšíření onemocnění do různých částí
světa. Pandemie je spojená s vysokou nemocností, nadměrnou úmrtností a narušením sociálního a ekonomického
systému (…). Nyní se právě v takové situaci nacházíme, neboť v případě onemocnění COVID-19 není pochyb,
že jde o celosvětovou pandemii, i když se situace postupně zlepšuje zejména poté, co mnozí podstupují očkování
proti zmíněnému onemocnění.“ V usnesení ze dne 4. 11. 2021, č. j. 2 Ao 9/2021 - 155, Nejvyšší
správní soud shrnul dosavadní judikaturu k problematice existence epidemie tak, že „postoj soudů
nejen k existenci epidemie, jejímu vývoji ve vlnách, ale i k její závažnosti dané následky na lidských životech
a zdraví, ale i na chodu celé společnosti v České republice i v celosvětovém měřítku, je zřejmý, setrvalý
a navrhovateli nepochybně známý. Že se liší průběh nákazy u jednotlivých skupin obyvatelstva, není sporné (…),
podobně jako to, že eskalace počtu případů, již kopíruje rostoucí zatížení zdravotnického systému, střídá
zpravidla klidnější období následující poté, co se projevily účinky komplexu přísnějších opatření ve spojení
se změnou ročního období ovlivňující chování lidí v běžných životních situacích.“ V rozsudku ze dne
20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, se Nejvyšší správní soud odmítl zabývat tvrzením,
že epidemie není, též s poukazem na to, že odpůrce může mimořádné opatření vydat i za účelem
eliminace nebezpečí jejího opětovného vzniku, jak předpokládá §2 odst. 1 pandemického
zákona.
[38] Navrhovatel odpůrci vytýká, že klade velký důraz na počty pozitivně testovaných osob
a zcela pomíjí ty, kteří skutečně vykazují klinické příznaky onemocnění; za hlavní příčinu přetížení
zdravotnických zařízení pak považuje paralýzu systému primární péče. Nejvyšší správní soud
se touto argumentací blíže nikterak nezabýval, neboť navrhovatel jí směřuje pouze
ke zpochybnění existence epidemie onemocnění covid-19; nedovozuje z těchto tvrzených
pochybení (nesprávných metodologických a statistických postupů) nezákonnost žádného
konkrétního ustanovení napadeného opatření. Jak shora uvedeno, existenci epidemie covid-19
dlouhodobě považuje zdejší soud za všeobecně známou skutečnost a vymezil se proti její
relativizaci; navíc upozornil, že mimořádné opatření lze dle pandemického zákona vydat
i za účelem eliminace nebezpečí jejího opětovného vzniku. Soud se proto neztotožňuje s tím,
že nebyly dány materiální podmínky (výskyt epidemie) nezbytné pro oprávnění odpůrce vydávat
mimořádná opatření podle pandemického zákona; i tato námitka je nedůvodná.
[39] Návrh na deklaraci nezákonnosti čl. I bodu 2 písm. b) věty „anebo, s výjimkou dětí do dovršení
12 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/17“ a písm. c) mimořádného opatření proto
Nejvyšší správní soud zamítl.
III. 4 Zjevná neopodstatněnost části návrhu
[40] Navrhovatel taktéž namítá, že napadené opatření diskriminuje tu skupinu obyvatel, která
nesplňuje podmínky čl. I bodu 17; rozdíl mezi nimi přitom spočívá pouze v absolvování
dobrovolného očkování proti onemocnění covid-19, přičemž neexistuje žádný objektivní důvod
tyto skupiny odlišovat. Očkované osoby dle něj také šíří onemocnění, jsou hospitalizovány
i na jednotkách intenzivní péče, mohou být nositeli stejné virové nálože jako osoby neočkované.
Dožaduje se zvážení rozsahu a důsledků zásahů do práv a svobod občanů způsobených
napadeným opatřením.
[41] Nejvyšší správní soud se předně zabýval otázkou, zda se v této části nyní projednávané
věci nejedná o návrh zjevně neopodstatněný podle §13 odst. 3 pandemického zákona,
dle kterého je-li návrh zjevně neopodstatněný, soud jej mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením
odmítne.
[42] Nejvyšší správní soud již dříve podrobně vyložil, že institut zjevné neopodstatněnosti má
své místo mimo jiné tam, kde se již ve své rozhodovací praxi obdobnou věcí zabýval, rozhodl
zamítavým rozsudkem a nemá důvod se od svého dříve vyjádřeného právního názoru odchýlit.
Jedná se o specifický režim soudního přezkumu podle pandemického zákona, jehož účelem
je zrychlené a zjednodušené rozhodnutí o návrhu (srov. např. usnesení NSS ze dne 18. 5. 2021,
č. j. 5 Ao 2/2021 - 52, č. 4211/2021 Sb. NSS, body [10] až [13], či ze dne 8. 7. 2021,
č. j. 7 Ao 19/2021 - 19). Postup zvolený v takových případech zdejším soudem aproboval
i Ústavní soud (viz např. usnesení ze dne 22. 6. 2021, sp. zn. III. ÚS 1482/21, ze dne 28. 7. 2021,
sp. zn. III. ÚS 1498/21, či ze dne 17. 8. 2021, sp. zn. II. ÚS 2129/21).
[43] Podstata navrhovatelovy argumentace se týká otázky, zda neočkované osoby neprodělavší
onemocnění covid-19 nebyly diskriminovány tím, že nemohly prokázat svoji tzv. bezinfekčnost
podle čl. I bodu 17 mimořádného opatření za účelem (v projednávané věci) využití kadeřnictví
a stravovacích služeb. Touto problematikou se již NSS zevrubně zabýval v rozsudcích ze dne
2. 2. 2022, č. j. 8 Ao 2/2022 – 53, a ze dne 21. 4. 2022, č. j. 8 Ao 9/2022 - 101. V nich jak
z hlediska namítané diskriminace neočkovaných osob, tak i tvrzené nepřiměřenosti posuzoval
zákonnost čl. I bodu 15 mimořádného opatření odpůrce ze dne 29. 12. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-34/MIN/KAN. Dané ustanovení stanovilo s účinností od 3. 1. 2022
jako podmínku pro vstup osob do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast
na hromadných akcích nebo na jiných činnostech prokázání tzv. bezinfekčnosti, jež byla
upravena shodně, jako je tomu v nyní napadeném opatření čl. I bodem 17.
[44] V části IV.4 rozsudku sp. zn. 8 Ao 2/2022 posuzoval NSS, zda neočkované osoby
bez prodělaného onemocnění nejsou diskriminovány tím, že nemohou prokázat pro účely
využívání služeb svoji tzv. bezinfekčnost negativním PCR testem. Dospěl však k závěru,
že neočkované osoby se nenacházejí ve srovnatelném postavení jako očkované osoby a osoby
s prodělaným onemocněním. Konstatoval: „navrhovatelka v zásadě nijak nezpochybňuje další důvod
tvrzený odpůrcem pro odlišné zacházení, a to, že neočkovaná osoba, která nemá imunitu získanou z prodělané
nemoci, není dostatečně chráněna před infekcí, vyskytuje-li se v okolí infekční osoby. Naopak, pokud se s infekční
osobou setká očkovaná osoba, pak je podle odpůrce riziko nákazy několikanásobně nižší než u neočkované osoby,
která nemoc neprodělala. Navíc, i kdyby se podle odpůrce očkovaná osoba nakazila, je mnohem nižší riziko
závažného průběhu onemocnění a případného úmrtí než u neočkované osoby. Na základě východisek odpůrce
uvedených v odůvodnění mimořádného opatření se tak neočkované osoby bez prodělaného onemocnění nenacházejí
ve srovnatelném postavení jako očkované osoby a osoby s prodělaným onemocněním. Tento rozdíl spočívá
v připravenosti imunitního systému na onemocnění covid-19 a v důsledku toho ve snížení možnosti dalšího šíření
viru v populaci a zejména zátěže zdravotního systému. (…) V odkazu navrhovatelky na čísla nakažených
očkovaných a neočkovaných osob pak nelze zpochybnění důvodů odpůrce spatřovat. Jak totiž vyplývá z návrhu,
navrhovatelka jimi pouze demonstruje to, že očkování nedokáže zabránit šíření nemoci. To však odpůrce
nesporuje. (…) Obecně tedy bylo možné uvažovat o srovnatelném postavení osob, které by se prokázaly PCR
testem. Neočkované osoby bez prodělaného onemocnění se však i v případě podrobení se PCR testu ve srovnatelném
postavení nenachází. Je tomu tak z důvodu zvýšené pravděpodobnosti nákazy při styku s infekční osobou,
možného závažnějšího průběhu onemocnění a zvýšené nakažlivosti pro své okolí. Z těchto důvodů jim není
umožněno provádět činnosti a využívat služby, které jsou mimořádným opatřením regulovány. S ohledem na cíl
mimořádného opatření totiž představují pro boj s epidemií a jejími následky zvýšené riziko, a to zejména
pro zdravotní systém.“ V odst. [109] rozsudku sp. zn. 8 Ao 9/2022 NSS zopakoval: „Navrhovateli
se nepodařilo vyvrátit tvrzení odpůrce, že se neočkované osoby snáze nakazí při styku s infekční osobou
a že mohou mít závažnější průběh onemocnění. Současně z odborných podkladů provedených soudem k důkazu
vyplývá, že rychlejší pokles virové nálože u očkovaných osob může mít vliv na další šíření infekce ve společnosti.
Neočkované osoby, které onemocnění neprodělaly, naopak mohou být při nákaze více nakažlivé pro své okolí
(zejména z hlediska doby, po kterou mohou vir šířit).“ Jestliže se neočkované osoby vůči očkovaným
nenacházejí ve srovnatelném postavení, nemohou být diskriminovány tím, že jim čl. I bodu 17
mimořádného opatření neumožňuje prokázat tzv. bezinfekčnost prostřednictvím negativního
výsledku PCR testu, a tedy provádět činnosti a využívat služby regulované mimořádným
opatřením.
[45] V části IV.5 rozsudku sp. zn. 8 Ao 2/2022 se pak NSS zabýval přiměřeností stanovených
podmínek tzv. bezinfekčnosti ve vztahu k neočkovaným osobám. Konstatoval:
„podle navrhovatelkou nezpochybněných východisek odpůrce očkování představuje účinný nástroj, jak se bránit
proti zejména vážnému průběhu tohoto onemocnění a jak sekundárně snížit zátěž zdravotního systému
na únosnou hodnotu. (…) Je proto logické, že odpůrce při zvažování toho, zda uzavřít provozovny nebo úplně
znemožnit poskytování služeb, nebo zda omezit z jejich využívání pouze rizikové osoby, přistoupil na variantu,
která má nižší ekonomické a společenské dopady a která je současně schopná ochránit systém zdravotní péče.
Zvolil tedy omezení pouze těch osob, které pro chybějící očkování nebo imunitu z prodělané nemoci představují
největší riziko, včetně toho, že vypustil nejméně ohroženou skupinu dětí do 12 let. (…) Soud proto považuje
s ohledem na tyto okolnosti za ještě přiměřené, že došlo oproti dřívějšímu stavu ke zpřísnění podmínek, za kterých
je možné využívat některé služby a účastnit se některých akcí. Jestliže totiž existuje podle odpůrce relativně účinná
ochrana proti těžkému průběhu onemocnění (byť není vyloučeno, že se jím člověk i přes očkování nakazí), není
důvod k úplnému zavření provozoven a služeb, tak jak tomu bylo např. na jaře 2021. Naopak je namístě
regulaci směřovat vůči těm osobám, které mohou být tímto onemocněním nejvíce ohroženy a mohou tak následně
ohrozit zdravotní systém. Jednak tím dochází k minimalizaci zásahu do práv a právem chráněných zájmů
provozovatelů podniků a služeb, jednak je tím dosaženo ochrany zdraví neočkovaných osob a fungování
zdravotního systému jako celku. Pokud jde o posouzení přiměřenosti zásahu do práv a právem chráněných zájmů
neočkovaných osob bez prodělané nemoci, je také důležitý charakter činností a služeb, ze kterých jsou mimořádným
opatřením vyloučeny. (…) Jde například o kadeřnictví, kosmetické služby, sportoviště, wellness, využívání
lyžařských vleků, skupinové prohlídky galerií nebo zoo nebo o návštěvu kulturních akcí. Nejvyšší správní soud
nevylučuje, že využívání zmíněných služeb může pro určité skupiny osob patřit k běžnému způsobu života
a trávení volného času. Nejedná se nicméně o nezbytné služby, bez kterých by nebylo možné na základní životní
úrovni fungovat (oproti např. jízdě ve veřejné hromadné dopravě nebo nákupu potravin). Vyloučení z využívání
těchto služeb sice může pro někoho představovat citelnou újmu, nepředstavuje však natolik intenzivní zásah
jako případný úplný „lock down“ neočkovaných osob. Dokonce i některé z takto regulovaných služeb mohou tyto
osoby nadále využívat, pokud jde o důležité důvody (…). Jsou omezeny toliko ve využívání zbytných služeb, které
jsou zpravidla spojeny s trávením volného času a které určitým způsobem přispívají k pohodlnějšímu životu. Tyto
služby jsou navíc rizikové z pohledu epidemie, neboť při jejich využívání zpravidla nelze používat ochranné
prostředky k zamezení šíření nákazy (např. respirátor), a současně jsou spojeny se setkáváním různých skupin
osob.“
[46] Protože jsou námitky navrhovatele vůči čl. I bodu 17 napadeného opatření obdobné těm,
jimiž se NSS již zabýval v rozsudku sp. zn. 8 Ao 2/2022, neshledal soud v nyní projednávané věci
důvod pro odchýlení se od svých dříve vyslovených závěrů. S ohledem na zásadu ekonomie
soudního procesu proto, krom výše uvedených ilustrativních citací, v dalším odkazuje
na odůvodnění předmětného rozsudku zdejšího soudu.
[47] Soud dodává, že navrhovatel ani v nyní projednávané věci, stejně jako tomu bylo ve věci
sp. zn. 8 Ao 2/2022, relevantně nezpochybnil důvody a odborné podklady, pro které odpůrce
přijal napadené mimořádné opatření a na jejichž základě omezil neočkované osoby z možnosti
využívat služby regulované mimořádným opatřením. Navrhovatelem poukazované vyjádření
MUDr. J. B. a otevřený dopis MUDr. P. Š. se týkají paralýzy nemocnic spočívající v údajně
nefungujícím systému primární péče; nejedná se tedy o podklady způsobilé zpochybnit odborná
východiska odpůrce pojednávající o odlišném postavení (reakci organismu) neočkovaných osob,
které nemají imunitu získanou z prodělané nemoci. Stejně tak odborné stanovisko MUDr. V. Č.,
které sice dospívá k závěru, že „se jeví jako zcela neopodstatněné považovat osoby očkované za osoby, které
mají imunitu natolik kvalitní, že ochrání očkovaného před nakažením a zároveň ochrání osoby v jeho okolí před
přenosem nákazy“ (což ostatně takto striktně ani není v odůvodnění napadeného opatření tvrzeno),
nezpochybňuje další odpůrcem deklarované a shora pojednané přínosy očkování. Rozhodné totiž
je, že očkované osoby jsou v případě nákazy s větší pravděpodobností chráněny před závažným
průběhem onemocnění; představují proto pro zdravotní systém z hlediska zahlcení menší
nebezpečí než osoby neočkované. V takové situaci se tedy plně uplatní závěry rozsudku
sp. zn. 8 Ao 2/2022 stran nediskriminace neočkovaných osob a přiměřenosti napadeného
mimořádného opatření.
[48] Pro úplnost soud podotýká, že se nemohl nad rámec uplatněných návrhových bodů
zabývat případnou nezákonností dalších částí napadeného mimořádného opatření, neboť
je vázán rozsahem a důvody podaného návrhu (§101d odst. 1 s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení
[49] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených skutečností návrh na zrušení
napadeného opatření v části týkající se čl. I bodu 2 písm. b), písm. c) zamítl; v části týkající se čl. I
bodu 2 písm. a), písm. b) věta „zakazuje zákazníkovi využít uvedené služby, pokud vykazuje klinické
příznaky onemocnění covid-19“ a čl. I bodu 3 odmítl; v části týkající se čl. I bodu 17 odmítl
pro zjevnou neopodstatněnost.
[50] O věci samé rozhodl soud bez jednání postupem podle §51 odst. 1 věty první s. ř. s.,
neboť navrhovatel i odpůrce s tímto postupem souhlasili. Jednání nebylo třeba nařizovat
ani za účelem provádění dokazování, neboť při meritorním přezkumu [v rozsahu čl. I bodu 2
písm. b), písm. c)] mimořádného opatření vycházel soud pouze ze správního spisu, který sestává
z napadeného opatření.
[51] Podle §60 odst. 1 s. ř. s. má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
[52] Podle §60 odst. 3 s. ř. s. žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení
zastaveno nebo žaloba odmítnuta.
[53] Ve vztahu k částem, v nichž byl návrh odmítnut (výroky I a III), nemá žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení. V rozsahu, v jakém soud posuzoval návrh meritorně (výrok II),
rozhodl NSS o náhradě nákladů řízení podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. Odpůrce měl ve věci
plný úspěch, neboť ten se posuzuje podle osudu napadeného opatření obecné povahy (jeho
části). Navrhovatel nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrci,
jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení svědčilo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
neboť mu v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly (ani žádné
nepožadoval).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. května 2022
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu