ECLI:CZ:NS:2016:30.CDO.4910.2015.1
sp. zn. 30 Cdo 4910/2015
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla Pavlíka a soudců JUDr. Pavla Vrchy a JUDr. Bohumila Dvořáka, Ph. D., LL.M., ve věci opatrovance J. R., t.č. Psychiatrická nemocnice Bohnice 8, Ústavní 91, zastoupeného procesním opatrovníkem Mgr. Janem Novotným, advokátem se sídlem v Praze 2, Anny Letenské 34/7, o omezení svéprávnosti , vedené u Obvodního soudu pro Prahu 8 pod sp. zn. 0 P 169/2015, o dovolání opatrovníka města Říčany, se sídlem v v Říčanech, Masarykovo náměstí 53, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. června 2015, č. j. 14 Co 181/2015-117, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. června 2015, č. j. 14 Co 181/2015-117, se zrušuje, a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
1. Obvodní soud pro Prahu 8 rozsudkem ze dne 6. ledna 2015, č. j. Nc 461/2014-68, výrokem I. omezil ve svéprávnosti posuzovaného J. R. tak, že není způsobilý nakládat s majetkem, jehož cena přesahuje částku 2000 Kč měsíčně, dále činit právní jednání související s ochranou svého zdravotního stavu, kromě udělení souhlasu s hospitalizací. Výroky II. a III. rozhodl o náhradě nákladů řízení státu a mezi účastníky. Výrokem IV. jmenoval posuzovanému podle §62 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „o.z.“) opatrovníkem pana J. M. a určil jeho práva a povinnosti. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že posuzovaný trpí schizoafektivní poruchou, která není jen přechodná, a která znemožňuje posuzovanému právně jednat ve finanční oblasti a v oblasti rozhodování o vlastní léčbě. V těchto oblastech mu přitom hrozí závažná újma. Soud prvního stupně mu ve smyslu ustanovení §62 o.z. jmenoval opatrovníka, kterého si zvolil posuzovaný sám.
2. K odvolání posuzovaného proti výroku IV. rozsudku soudu prvního stupně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 16. června 2015, č. j. 14 Co 181/2015-117, rozsudek soudu prvního stupně ve výroku V. (správně IV.) změnil tak, že soud jmenuje posuzovanému opatrovníkem obec (město) Říčany a určil práva a povinnosti tohoto opatrovníka. Dále rozhodl o náhradě nákladů řízení mezi účastníky před soudy obou stupňů a o náhradě nákladů řízení placených státem. Odvolací soud provedl další šetření a výslechy a dospěl k závěru, že je třeba posuzovanému jmenovat na místo pana M. veřejného opatrovníka, aby byla zajištěna posuzovanému kvalifikovaná pomoc při řešení jeho právních i sociálních otázek. Odvolací soud poukázal na to, že posuzovaný se nachází ve značné finanční tísni a vznikly důvodné pochybnosti, jakým způsobem by se p. M. o jeho nemovitosti i samotného posuzovaného staral. Obec Říčany může ve smyslu ustanovení §471 odst. 2, 3 o.z. zastat roli veřejného opatrovníka, neboť podle vyhlášky Ministerstva vnitra ČR č. 388/2002 Sb. („o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností), konkrétně podle §10, je tou obcí, která vykonává pro obec Kunice v přenesené působnosti tuto agendu (viz zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností“).
3. Proti rozsudku odvolacího soudu podal opatrovník – město Říčany (dále též „dovolatel“) dovolání, o němž se domnívá, že je přípustné ve smyslu ustanovení §237 o.s.ř. Má za to, že právní otázka, zda veřejným opatrovníkem člověka s omezenou svéprávností má být jmenována obec podle skutečného bydliště nesvéprávného nebo obec s rozšířenou působností, v jejímž obvodu se nachází obec, v níž má opatrovanec bydliště, nebyla v rozhodování dovolacího soudu dosud vyřešena. Dovolatel je přesvědčen, že podle jeho mínění rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci (§241a odst. 1 o.s.ř.), které spatřuje ve skutečnosti, že odvolací soud jmenoval opatrovníkem J. R. město Říčany, ačkoliv posuzovaný má bydliště v obci Kunice. Dále namítá, že ani v jednom, z odvolacím soudem uvedených ustanovení, není uvedeno, že obecní úřad s rozšířenou působností vykonává pro obce ve svém správním obvodu agendu opatrovnictví. Ustanovení §471 odst. 3 o.z. zmiňuje zvláštní zákon, který by měl vymezit podmínky veřejného opatrovnictví, zřejmě včetně typu obcí, které budou agendu opatrovnictví vykonávat. Tento zákon však dosud nebyl přijat. Dovolatel se tak domnívá, že z aktuální zákonné úpravy vyplývá, že není obcí, která měla být (v souzeném případě) jmenována veřejným opatrovníkem. Navrhuje proto, aby dovolací soud rozhodnutí odvolacího soudu buď změnil, nebo jej zrušil a věc vrátil uvedenému soudu k dalšímu řízení.
4. K dovolání nebylo podáno případné vyjádření.
5. Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a občanského soudního řádu – dále jen „ o.s.ř.“) přihlédl k čl. II bodu 2. zákona č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a vyšel tak ze znění tohoto procesního předpisu účinného od. 1. ledna 2014. Po té se nejprve zabýval otázkou přípustnosti tohoto dovolání.
6. Podle ustanovení §236 odst. 1 o.s.ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
7. Není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak (§237 o.s.ř.).
8. Podle ustanovení §241a o.s.ř. lze dovolání podat pouze z důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci (odst. 1). V dovolání musí být vedle obecných náležitostí (§42 odst. 4 o.s.ř.) uvedeno, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá, vymezení důvodu dovolání, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání (§237 až 238a o.s.ř.) a čeho se dovolatel domáhá, tj. dovolací návrh (odst. 2). Důvod dovolání se vymezí tak, že dovolatel uvede právní posouzení věci, které pokládá za nesprávné, a že vyloží, v čem spočívá nesprávnost tohoto právního posouzení (odst. 3). V dovolání nelze poukazovat na podání, která dovolatel učinil za řízení před soudem prvního stupně nebo v odvolacím řízení (odst. 4). V dovolání nelze uplatnit nové skutečnosti nebo důkazy (odst. 6).
9. Rozhodnutí odvolacího soudu lze přezkoumat jen z důvodu vymezeného v dovolání (§242 odst. 3 věta první o.s.ř.).
10. Dovolací soud konstatuje, že dovolání bylo podáno včas, k tomu oprávněným subjektem - účastníkem řízení, a že jsou splněny podmínky obsažené v ustanoveních §241 odst. 2 písm. b) a §241a o.s.ř. Dovolací soud pak dospěl (shodně s dovolatelem) k závěru, že toto dovolání je přípustné, neboť rozhodnutí odvolacího soudu závisí na v dovolání popsaném vyřešení otázky hmotného práva, která dosud nebyla dovolacím soudem vyřešena.
11. Právní úprava institutu dovolání obecně vychází ze zásady vázanosti dovolacího soudu podaným dovoláním. Dovolací soud je vázán nejen rozsahem dovolacího návrhu, ale i uplatněným dovolacím důvodem. V případech, je-li dovolání přípustné, je soud povinen přihlédnout i k vadám uvedeným v ustanovení §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3 o.s.ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, a to i tehdy, když nebyly uplatněny v dovolání. Je skutečnost, že ač soud druhého stupně rozhodoval o odvolání svěřujícímu proti usnesení o ustanovení opatrovníka pojatého do rozsudku soudu prvního stupně, sám rozhodl o tomto odvolání v rozporu s ustanovením §223 o.s.ř. rozsudkem (dovolacímu soudu proto nezbylo, než s ohledem na ustanovení §243f odst. 4 o.s.ř. zvolit pro svoje kasační rozhodnutí též formu rozsudku).
12. Dovolací soud po té napadené rozhodnutí ve věci samé přezkoumal ve smyslu ustanovení §242 o.s.ř. a uzavřel, že je důvodné.
13. Odvolací soud (stejně jako soud prvního stupně) se v daném případě zabýval aplikací §471 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „o.z“), podle kterého soud jmenuje opatrovníkem osobu, kterou navrhl opatrovanec. Není-li to možné, jmenuje soud opatrovníkem zpravidla příbuzného nebo jinou osobu opatrovanci blízkou, která osvědčí o opatrovance dlouhodobý a vážný zájem a schopnost projevovat jej i do budoucna. Není-li možné ani to, jmenuje soud opatrovníkem jinou osobu, která splňuje podmínky pro to, aby se stala opatrovníkem, nebo veřejného opatrovníka podle jiného zákona. Podle §471 odst. 3 o. z. způsobilost být veřejným opatrovníkem má obec, kde má opatrovanec bydliště , anebo právnická osoba zřízená touto obcí k plnění úkolů tohoto druhu; jmenování veřejného opatrovníka podle jiného zákona není vázáno na jeho souhlas.
14. Nejvyšší soud např. ve svém usnesení ze dne 30. listopadu 2016, sp. zn. 30 Cdo 1050/2016 připomněl, že ani za platnosti zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (dále jen „obč. zák.“) nebylo v judikatuře pochybností, že při aplikaci tehdejšího §27 odst. 3 obč. zák., o tom, že tzv. veřejným opatrovníkem je třeba ustanovit orgán místní správy, v jehož obvodu opatrovanec bydlí [k tomu srovnej např. usnesení Ústavního soudu České republiky ze dne 28. června 2006, sp. zn. IV. ÚS 744/05 (in http://nalus.usoud.cz ), usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 18. listopadu 1997, sp. zn. 25 Co 531/97, publikované v časopise Soudní rozhledy č. 4/1999, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. srpna 2012, sp. zn. 30 Cdo 3616/2010 (in http://www.nsoud.cz) ]. Je tomu tak již z toho důvodu, že ve smyslu obecního zřízení obec je základním územním samosprávným společenstvím občanů, o jejichž potřeby obec pečuje, přičemž občanem obce se stává zde bydlící fyzická osoba, jež je státním občanem České republiky. Nelze přitom pominout, že Nejvyšší soud např. v usnesení ze dne 2. června 2005, sp.zn. 30 Cdo 444/2004, vyložil, že „ obsah pojmu bydliště, jak ho užívá občanský soudní řád nebo (tehdy platný) zákon č. 97/1963 Sb. (o mezinárodním právu soukromém a procesním), není totožný s obsahem pojmu trvalý pobyt, kterého užívají předpisy správního práva upravující evidenci obyvatel. Zpravidla se sice tyto pojmy budou překrývat, ne vždy však zápis v identifikačním dokladu (např. v občanském průkazu nebo jiném dokladu totožnosti) či v evidenci obyvatelstva o trvalém pobytu fyzické osoby bude totožný se skutečným bydlištěm této osoby. Bydlištěm fyzické osoby se rozumí obec, resp. městský obvod, v němž tato osoba bydlí s úmyslem se zde trvale zdržovat. Bydlištěm je zejména místo, kde má fyzická osoba svůj byt, rodinu, popř. kde pracuje, jestliže tam také bydlí. Okolnosti dočasného charakteru, jako např. pobyt v nemocnici, výkon trestu odnětí svobody, studium, vojenská služba, nic nemění na bydlišti fyzické osoby, nejsou-li současně doprovázeny takovými okolnostmi, z nichž lze s jistotou usuzovat, že fyzická osoba se v místě původně dočasného pobytu zdržuje s úmyslem zde trvale bydlet“. Tyto závěry jsou podpořeny a umocněny aktuální právní úpravou, kterou přináší ustanovení §80 odst. 1 věta první o.z., podle něhož člověk má bydliště v místě, kde se zdržuje s úmyslem žít tam s výhradou změny okolností trvale; takový úmysl může vyplývat z jeho prohlášení nebo z okolností případu (z vyloženého zorného úhlu je pak třeba posuzovat i již zmíněná usnesení Nejvyššího soudu ze dne 5. března 2014, č.j. 30 Cdo 596/2014-55, resp. ze dne 2. května 2014, č.j. 30 Cdo 1817/2014-81, eventuálně ze dne 16. září 2015, č.j. 30 Cdo 1581/2015-781).
15. Na tomto místě lze odkázat např. na důvodovou zprávu k ustanovení §80 o.z., kde se praví, že osnova stanoví kritéria pro určení bydliště, přičemž vychází z tradičního pojetí, že rozhodují aspekty faktické, nikoliv administrativní. Jedná se o soukromoprávní pojem pro účely občanskoprávních plnění, nikoliv pro evidenční účely ve smyslu veřejného práva.
16. Je třeba se ztotožnit s tím, že pro určení bydliště člověka je stěžejní naplnění dvou složek: a) složka faktická a určující, tj. fakt., že se daná osoba v určitém místě zdržuje a že tam má své společenské a sociální vazby a b) složka volní, tj. že daný člověk zároveň má úmysl se na tomto místě zdržovat trvale, chce v daném místě bydlet a svázat svůj život s tímto místem. Bydliště je tak místo, které člověk považuje za svůj skutečný, pevný a stálý domov, do kterého se hodlá vracet a kde se nachází i centrum jeho zájmů. Změna pobytu dočasného charakteru (např. pobyt v nemocnici, výkon trestu odnětí svobody, studium, sezonní práce aj.) nemění nic na tom, kde má daný člověk své bydliště. To však neplatí, pokud by byla taková změna doprovázena okolnostmi, z nichž lze usuzovat, že se osoba na novém místě pobytu již zdržuje s úmyslem zde trvale bydlet (srovnej Švestka,J.; Dvořák,J.; Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek I Praha: Wolters Kluwer, a.s., 2014, s. 304).
17. Z vyloženého vyplývá, že při rozhodování o ustanovení veřejného opatrovníka ve smyslu ustanovení §471 odst. 3 o.z., je na soudu, aby při úvahách o bydlišti opatrovance učinil konkrétní skutková zjištění zacílená na ověření existence jednotlivých, již uvedených, hledisek charakterizujících bydliště člověka podle ustanovení §80 o.z.
18. Jak se naznačuje z obsahu spisu, bydlištěm opatrovance je obec Kunice.
19. Podle čl. 105 Ústavy výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. V této souvislosti je třeba poukázat na skutečnost, že výkon funkce veřejného opatrovníka je výkonem přenesené působnosti (kromě předchozích judikatorních výkladů to nyní vyplývá z ustanovení §149b odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích -dále též „obecní zřízení“). Výkon přenesené působnosti vykonávají ve smyslu §61 odst. 1 obecního zřízení obce tří kategorií: a) tzv. obce I, neboli obce s běžnými obecními úřady, b) obce II, neboli obce s pověřeným obecním úřadem a c) obce III, neboli obce s rozšířenou působností. Přitom podle zmíněného ustanovení obecního zřízení je přenesená působnost ve věcech, které stanoví zvláštní zákony,
a) v základním rozsahu svěřeném obci vykonávána orgány obce určenými tímto nebo jiným zákonem nebo na základě tohoto zákona; v tomto případě je území obce správním obvodem,
b) v rozsahu pověřeného obecního úřadu (§64) vykonávána tímto úřadem,
c) v rozsahu obecního úřadu obce s rozšířenou působností (§66) vykonávána tímto úřadem.
20. Bylo již naznačeno, že odvolací soud dospěl k závěru, že obec Říčany může ve smyslu ustanovení §471 odst. 2, 3 o.z. zastat roli veřejného opatrovníka, neboť podle §10 vyhlášky Ministerstva vnitra ČR č. 388/2002 Sb. („o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností), je obcí, která vykonává ve smyslu zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, pro obec Kunice v přenesené působnosti agendu veřejného opatrovníka. Ze zmíněného předpisu, resp. z jeho přílohy 1 a přílohy 2 sice vyplývá, že obec Říčany je podřazována jak do kategorie obce s pověřeným obecním úřadem nebo do skupiny obcí s rozšířenou působností, přičemž do jejího správního obvodu jako obce uvedených kategorie spadá podle ustanovení §10 a §23 vyhlášky č. 388/2002 Sb., mimo jiné i obec první kategorie Kunice s „běžným obecním úřadem“.
21. Městský soud v projednávané věci dospěl k závěru, že obec Říčany má být jmenována opatrovníkem pana J. R., protože je obcí, která ve smyslu výše uvedených ustanovení vykonává tuto agendu. Z žádné úvahy odvolacího soudu však konkrétně nevyplývá, proč by samotná prostá skutečnost, že do územního obvodu obce Říčany, podřaditelné do kategorie obce s pověřeným obecním úřadem nebo do skupiny obcí s rozšířenou působností, spadá mimo jiné i obec Kunice, která je bydlištěm opatrovance, měla být určující pro stanovení toho, která obec má být ustanovena opatrovníkem.
22. Nelze samozřejmě vyloučit případnou možnost, že by obec - město Říčany vykonávalo přenesenou působnost za obec Kunice. Obecní zřízení předvídá několik způsobů, jimiž lze přenesenou působnost určit: V první řadě je výkon státní správy převeden na obec s pověřeným obecním úřadem, případně obec s rozšířenou působností, tehdy, stanoví-li to zákon či jiný právní předpis, a to podle §64 a §66 obecního zřízení. Dále mají obce možnost uzavřít mezi sebou veřejnoprávní smlouvu dle §63 obecního zřízení. Podle §65 téhož zákona může být přenesená působnost nebo její část přenesena rozhodnutím krajského úřadu na pověřený obecní úřad v případě, že orgán obce neplní povinnost dle §7 odst. 2 obecního zřízení. Takový postup bude uplatněn z povahy věci zejména v situacích, kdy obec není objektivně po stránce organizační nebo materiální schopna zabezpečit výkon základní přenesené působnosti ve svém obvodě a současně se obci nepodaří zajistit jinou obec, se kterou by uzavřela veřejnoprávní smlouvu o zajišťování výkonu působnosti.
23. Žádná z předestřených alternativ však zcela zřetelně nebyla podkladem pro posouzení věci odvolacím soudem. Jeho zcela obecné konstatování, že město Říčany je obcí, která ve smyslu zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, vykonává v přenesené působnosti pro obec Kunice agendu veřejného opatrovníka, není nikterak objektivizováno a skutkově podloženo. Z napadeného rozhodnutí a spisu obvodního soudu se nepodává, že by takový vztah v projednávané věci byl skutečně založen – buď na základě právního předpisu, nebo jiné skutečnosti. Je přitom třeba opakovaně poukázat na to, že obec Kunice je (na rozdíl od města Říčany) nepochybně bydlištěm opatrovance a v řízení nebylo osvědčeno, že by tato obec nebyla nadána pravomocí v rámci přenesené působnosti vykonávat funkci veřejného opatrovníka.
24. K eventuálním možným námitkám, že menší obce nemusí mít jak vlastní personální, resp. případně ekonomické zdroje potřebné pro vykonávání funkce veřejného opatrovníka lze poznamenat, že Ústavní soud např. ve svém nálezu ze dne 17. srpna 2016, sp. zn. I.ÚS 2936/15, uvedl , že stát má zákonnou povinnost přispívat obcím na plnění úkolů v přenesené působnosti (§62 obecního zřízení). Je povinností státu poskytnout obci, která je rozhodnutím soudu ustanovena opatrovníkem, takové finanční zajištění, aby měla dostatečné materiální a personální kapacity opatrovnickou funkci řádně vykonávat [srovnej usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 995/07 ze dne 10. 7. 2007 (U 9/46 SbNU 519)]. Náklady, které stát obci jako veřejnému opatrovníkovi hradí, by měly odpovídat reálným nákladům obce, které se přímo váží na povinnosti opatrovníka vůči opatrovanci podle občanského zákoníku. Má-li obec více než jednoho opatrovance, náklady na výkon funkce se logicky násobí.
25. V souzeném případě je nutno uzavřít, že odvolací soud nedostál při jmenování veřejného opatrovníka úkolu vyplývajícímu z ustanovení §471 odst. 2 a 3 o.z. Ze stručného odůvodnění týkající se této otázky, které je obsaženo v napadeném rozhodnutí vyplývá, že nesprávně určujícím bylo pro soud druhého stupně ulpění na faktu, že obec – město Říčany, je obcí kategorizovanou v ustanovení §10 vyhlášky č. 388/2002 Sb., z čehož zřejmě dovodil, že proto je nadána pravomocí v přenesené působnosti vykonávat agendu veřejného opatrovníka i pro obec Kunice, která spadá do jejího správního obvodu.
26. Při rozhodování o jmenování veřejného opatrovníka je zásadním úkolem soudu ověření obce bydliště opatrovance a současně toho, zda tato obec je nadána oprávněním tuto funkci vykonávat v rámci přenesené působnosti.
27. Odvolací soud však v souzené věci ponechal stranou pozornosti, zda to není právě obec Kunice, která by byla sama povolána vykonávat funkci veřejného opatrovníka jako obec skutečného bydliště opatrovance, vykonávající přenesenou působnost ve smyslu ustanovení §61 odst. 1 písmeno a) obecního zřízení. Nikterak se též nevypořádal s tím, že opatrovanec zcela zřejmě nemá v obci Říčany bydliště.
28. Z uvedeného je zřejmé, že rozhodnutí odvolacího soudu není možno pokládat za správné. Nejvyšší soud je proto ve smyslu §243e odst. 1 o.s.ř. zrušil, a věc vrátil uvedenému soudu k dalšímu řízení (§243e odst. 2 věta první o.s.ř.).
29. K projednání věci nebylo nařízeno jednání (§243a odst. 1 o.s.ř.).
30. V dalším řízení je odvolací soud (soud prvního stupně) vázán právním názorem dovolacího soudu (§243g odst. 1, o.s.ř. ve spojení s §226 odst. 1 téhož zákona), přičemž rozhodne také o dosavadních nákladech řízení včetně řízení odvolacího a dovolacího.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 14. prosince 2016
JUDr. Pavel Pavlík
předseda senátu