ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.282.2021:28
sp. zn. 5 As 282/2021 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatele: JUDr. A. Č.,
Ph.D., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2,
v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
8. 9. 2021, č. j. 18 A 71/2021 – 100,
takto:
I. Kasační stížnost proti výroku II. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 9. 2021,
č. j. 18 A 71/2021 – 100, se odm ít á .
II. Výroky III. a IV. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 9. 2021,
č. j. 18 A 71/2021 – 100, se r uší .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem podaným k Městskému soudu v Praze domáhal zrušení
některých částí ochranného opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-
104/MIN/KAN, jímž odpůrce s účinností od 31. 7. 2021, 0:00 hodin dle §68 odst. 1 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů,
v relevantním znění (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), k ochraně před zavlečením
infekčního onemocnění COVID-19 ze zahraničí upravil zejména povinnosti osob vstupujících
od uvedeného okamžiku na území České republiky. Napadené ochranné opatření navázalo
na předchozí obdobnou úpravu vstupu na území České republiky v souvislosti s onemocněním
COVID-19. Navrhovatel následně navrhoval změnu svého návrhu v reakci na postup odpůrce,
který napadené ochranné opatření nahrazoval novými ochrannými opatřeními. Podáním ze dne
23. 8. 2021 navrhovatel navrhl změnu návrhu v tom směru, že se nově domáhal zrušení
vymezených částí ochranného opatření ze dne 17. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-
109/MIN/KAN, a dále rozhodnutí soudu, že odpůrce při vydání dříve napadených částí
předchozího ochranného opatření ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-104/MIN/KAN,
překročil meze své působnosti a pravomoci a vydal ho v rozporu se zákonem a se zákonem
stanoveným způsobem. Podáním ze dne 1. 9. 2021 pak navrhovatel navrhl změnu návrhu
v tom smyslu, že se nově domáhal zrušení vymezených částí ochranného opatření ze dne
30. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-114/MIN/KAN, a obdobné deklarace nezákonnosti
vymezených částí předchozích ochranných opatření ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-
104/MIN/KAN, a ze dne 17. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-109/MIN/KAN.
[2] Městský soud výrokem I. shora uvedeného usnesení ze dne 8. 9. 2021,
č. j. 18 A 71/2021 – 100, které je předmětem kasační stížnosti navrhovatele v nyní posuzované
věci, připustil změnu návrhu v tom smyslu, že se navrhovatel nově domáhal zrušení
specifikovaných částí ochranného opatření odpůrce ze dne 30. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-
114/MIN/KAN. Výrokem II. napadeného usnesení městský soud nepřipustil změnu návrhu,
„kterou se navrhovatel domáhal zrušení“ specifikovaných částí ochranného opatření odpůrce ze dne
17. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-109/MIN/KAN. Výrokem III. napadeného usnesení
městský soud odmítl návrh navrhovatele „na zrušení“ specifikovaných částí ochranného opatření
odpůrce ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-104/MIN/KAN. Výrokem IV. napadeného
usnesení městský soud rozhodl o nákladech řízení o návrhu navrhovatele „na zrušení“
specifikovaných částí ochranného opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-
104/MIN/KAN.
[3] V odůvodnění napadeného usnesení městský soud mj. uvedl, že dle ustálené judikatury
správních soudů je podmínkou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy existence
napadeného opatření obecné povahy, nedostatek této podmínky řízení přitom nelze odstranit.
Zrušit již zrušené opatření obecné povahy totiž pojmově nelze, ať již bylo zrušeno soudem
či příslušným správním orgánem. S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019,
sp. zn. III. ÚS 2634/18, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2020,
č. j. 6 As 88/2020 – 44, publ. pod č. 4060/2020 Sb. NSS (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná též na www.nssoud.cz), městský soud vyloučil rovněž
možnost vydání deklaratorního výroku o nezákonnosti dříve zrušeného ochranného opatření.
Městský soud však rovněž poukázal na judikaturu správních soudů (včetně již uvedeného
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 – 44) připouštějící
za určitých okolností změnu podaného návrhu na zrušení opatření obecné povahy; dospěl
přitom k závěru, že v posuzované věci byly tyto podmínky splněny, dle §95 odst. 1 o. s. ř.
ve spojení s §64 s. ř. s. tedy připustil změnu návrhu tak, že se navrhovatel domáhá zrušení
ochranného opatření odpůrce ze dne 30. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-114/MIN/KAN,
které bylo účinné ke dni vydání usnesení městského soudu. Dále městský soud konstatoval,
že nebylo možné připustit rozšíření návrhu o část, kterou se navrhovatel dle tvrzení městského
soudu domáhal zrušení části ochranného opatření ze dne 17. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-
109/MIN/KAN, neboť tento návrh nebylo možné věcně projednat z důvodu nedostatku
podmínek řízení, jelikož dané ochranné opatření bylo zrušeno a nahrazeno ochranným opatřením
odpůrce ze dne 30. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-114/MIN/KAN. Změnu tohoto návrhu
tedy městský soud dle §95 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. nepřipustil. Dále městský soud
odmítl dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. návrh navrhovatele v části, v níž údajně trval na zrušení
vymezených částí původně napadeného ochranného opatření ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR
20599/2020-104/MIN/KAN, neboť i toto opatření již bylo zrušeno a nahrazeno novým
ochranným opatřením odpůrce. Městský soud tedy uzavřel, že v řízení bude pokračovat toliko
ve vztahu k návrhu na zrušení části ochranného opatření ze dne 30. 8. 2021, č. j. MZDR
20599/2020-114/MIN/KAN.
[4] V dalším řízení před městským soudem navrhovatel navrhl obdobným způsobem
změnu svého návrhu v souvislosti s dalším nahrazením dosavadního ochranného opatření
odpůrce jeho novým opatřením, takže městský soud následně usnesením ze dne 17. 9. 2021,
č. j. 18 A 71/2021 – 118, připustil změnu návrhu v tom smyslu, že se navrhovatel nově domáhal
zrušení specifikovaných částí tehdy účinného ochranného opatření odpůrce ze dne 10. 9. 2021,
č. j. MZDR 20599/2020-116/MIN/KAN, a odmítl návrh na „zrušení“ specifikovaných částí
předchozího ochranného opatření odpůrce ze dne 30. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-
114/MIN/KAN. I toto usnesení městského soudu napadl navrhovatel kasační stížností, která
je vedena Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 7 As 294/2021. Následně městský soud
rozsudkem ze dne 20. 10. 2021, č. j. 18 A 71/2021 – 180, napadené části ochranného opatření
odpůrce ze dne 10. 9. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-116/MIN/KAN, ve znění jeho změn,
s účinností od 27. 10. 2021, 00:00 hod. zrušil.
II.
Kasační stížnost navrhovatele a vyjádření odpůrce
[5] Jak již bylo konstatováno, proti usnesení městského soudu ze dne 8. 9. 2021,
č. j. 18 A 71/2021 – 100, podal navrhovatel (stěžovatel) kasační stížnost, která je předmětem nyní
posuzované věci. V ní stěžovatel uvedl, že dané usnesení napadá v rozsahu výroků II. až IV.
[6] Stěžovatel předeslal, že má navzdory poučení obsaženému v napadeném usnesení za to,
že podání kasační stížnosti proti výroku II. usnesení je přípustné, neboť v důsledku tohoto
výroku došlo k odepření spravedlnosti, jelikož se soud odmítl zabývat jeho návrhem na výše
popsané vyslovení nezákonnosti částí ochranného opatření odpůrce ze dne 17. 8. 2021,
č. j. MZDR 20599/2020-109/MIN/KAN.
[7] Stěžovatel považuje napadené usnesení za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
a nedostatek důvodů, neboť městský soud nezohlednil, že poté, co odpůrce zrušil své ochranné
opatření ze dne 17. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-109/MIN/KAN, stěžovatel vedle zrušení
specifikovaných částí tehdy účinného ochranného opatření usiloval rovněž o to, aby městský
soud určil, že odpůrce při vydání dříve napadených částí předchozích ochranných opatření ze dne
30. 7. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-104/MIN/KAN, a ze dne 17. 8. 2021, č. j. MZDR
20599/2020-109/MIN/KAN, překročil meze své působnosti a pravomoci a vydal je v rozporu
se zákonem a se zákonem stanoveným způsobem, nedomáhal se však jejich zrušení. Stěžovatel
má za to, že je v posuzovaném případě na místě analogicky uplatnit §13 odst. 4 zákona
č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně
některých souvisejících zákonů, v relevantním znění (dále jen „pandemický zákon“). Mimořádná
opatření odpůrce, na jejichž soudní přezkum se vztahuje uvedené ustanovení pandemického
zákona, a ochranná opatření vydávaná dle §68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví sledují
obdobný účel a jsou způsobilá intenzivně zasáhnout do základních práv a svobod jednotlivců,
přičemž jinými prostředky se nelze domoci soudní ochrany. Městský soud tuto argumentaci
dle stěžovatele zcela ignoroval, navíc rozhodl o jiných návrzích, než které stěžovatel uplatnil,
tj. o návrzích na zrušení částí již zrušených ochranných opatření odpůrce, zatímco stěžovatel
se domáhal, aby soud výše popsaným způsobem vyslovil jejich nezákonnost. Tyto návrhy
městský soud v napadeném rozhodnutí vůbec nezmínil.
[8] Napadené usnesení je podle stěžovatele vnitřně rozporné, neboť městský soud na jedné
straně připuštěním změny návrhu ve výroku I. umožnil pokračování řízení ve vztahu k tehdy
účinnému ochrannému opatření, současně však výrokem III. konstatoval, že podmínky pro
pokračování v řízení absentují. Odůvodnění výroku III. neodpovídá obsahu navrhované změny
návrhu, stěžovateli není zřejmé, z čeho městský soud dovodil, že stěžovatel trval na zrušení
původně napadeného opatření.
[9] Obdobné námitky jako proti výroku III. napadeného usnesení uplatnil stěžovatel rovněž
proti jeho výroku II, tedy městský soud rozhodl o nepřipuštění jiné změny návrhu, než kterou
stěžovatel uplatnil, a jeho skutečným návrhem na vydání deklaratorního výroku se městský soud
vůbec nezabýval.
[10] Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí, přičemž se ztotožnil
s důvody, pro které městský soud odmítl vést řízení o dříve zrušených opatřeních. Uvedl,
že případný deklaratorní výrok rozsudku městského soudu by byl pouze akademický, jeho vydání
tedy nebylo na místě. Analogický postup dle §13 odst. 4 pandemického zákona není dle odpůrce
možný, neboť se jedná o speciální úpravu soudního přezkoumání mimořádných opatření,
přičemž zde není důvod pro její aplikaci na standardní řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a disponuje jako advokát
požadovaným právnickým vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti proti
výroku II. usnesení městského soudu, kterým nebyla připuštěna změna návrhu. K této otázce
se Nejvyšší správní soud jednoznačně vyjádřil například v rozsudku ze dne 17. 9. 2021,
č. j. 8 As 112/2021 – 35:
„V současné judikatuře správních soudů není sporu o tom, že navrhovatel (žalobce) může postupem
podle §95 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. za řízení se souhlasem soudu měnit návrh na zahájení řízení
(např. rozsudek NSS z 19. 11. 2020, čj. 8 As 34/2020-100, body 46 a násl.). O připuštění či nepřipuštění
změny návrhu rozhoduje soud usnesením (§95 odst. 2 o. s. ř.). Soud může připustit změnu návrhu i při jednání
(§95 odst. 1 věta druhá o. s. ř.), avšak stále tak musí učinit formálně usnesením, jež v takovém případě vyhlásí
(§55 odst. 1 s. ř. s., resp. §168 odst. 1 o. s. ř.). Kasační stížnost však proti usnesení o (ne)připuštění změny
návrhu přípustná není, neboť jde o usnesení, kterým se upravuje vedení řízení (rozsudek NSS z 30. 6. 2021,
čj. 3 As 2/2021-48, bod 72).
Usnesení o (ne)připuštění změny návrhu sice neupravuje záležitosti ryze procesního rázu. Toto rozhodnutí
totiž do značné míry určuje, jak bude vypadat konečné rozhodnutí, neboť se jím mění předmět řízení. Přesto však
žádného účastníka bezprostředně nezkracuje v jeho právech, neboť k tomuto zásahu může dojít až rozhodnutím,
kterým se řízení končí. Námitky proti (ne)připuštění změny návrhu jako jiné vadě řízení před soudem proto lze
uplatnit v kasační stížnosti proti konečnému rozhodnutí krajského soudu. Teprve v rámci posouzení zákonnosti
tohoto rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumá též průběh řízení, který tomuto rozhodnutí předcházel,
vč. případného (ne)připuštění změny návrhu. Shledá-li takovou vadu s vlivem na zákonnost, konečné rozhodnutí
i jen z tohoto důvodu zruší. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze 17. 1. 2008, čj. 1 Aps 3/2006-69,
č. 1590/2008 Sb. NSS, uvedl, že ,[k]rajský soud tím, že změnu žalobního petitu nepřipustil, zatížil řízení
vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí, a rozhodnutí krajského soudu by mohlo být již jen
z tohoto důvodu zrušeno.‘
Usnesení o (ne)připuštění změny návrhu není třeba v takovém případě formálně rušit či jinak
odstraňovat, neboť o změně návrhu soud může rozhodnout opětovně. Toto usnesení netvoří překážku věci
pravomocně rozhodnuté (rozsudek Nejvyššího soudu z 25. 4. 2012, sp. zn. 29 Cdo 3084/2011). Soud tedy
takovým usnesením není vázán, což je významný argument pro závěr, že jde o rozhodnutí, kterým se upravuje
vedení řízení; k tomu viz usnesení rozšířeného senátu NSS z 1. 6. 2010, čj. 7 Afs 1/2007-64, č. 2116/2010
Sb. NSS, bod 23, ze kterého plyne, že ,[v] případě usnesení, jímž se toliko upravuje vedení řízení, jde v zásadě
jen o rozhodnutí, u nichž zabránění možnosti podat proti nim kasační stížnost stěžovatele v jeho právech
účastníka řízení nikterak nezkracuje. Jde vesměs o rozhodnutí méně významná, která nezavazují ani soud,
protože je může změnit.‘ Tímto způsobem ostatně Nejvyšší správní soud v nedávné době již několikrát postupoval.
V rozsudku z 9. 4. 2020, čj. 7 As 440/2019-18, bodě 28, zavázal městský soud, aby v dalším řízení posoudil
návrh na změnu petitu optikou závazného právního názoru vysloveného v kasačním rozsudku. Nebo v rozsudku
z 9. 6. 2020, čj. 1 Afs 22/2020-34, č. 4040/2020 Sb. NSS, v bodě 43, Nejvyšší správní soud přímo
zavázal městský soud, aby připustil změnu žalobního typu.“
[13] Z citovaných závěrů je zřejmé, že proti výroku o nepřipuštění změny návrhu dle §95
odst. 2 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná [§104 odst. 3 písm. b)
s. ř. s.], neboť se jím toliko upravuje vedení řízení a sám o sobě tedy nezkracuje žádného
účastníka na jeho právech. Námitky proti nepřipuštění změny návrhu lze uplatnit v kasační
stížnosti proti konečnému rozhodnutí ve věci. Stěžovatel tedy nebyl ani v tomto případě zbaven
soudní ochrany a naopak měl možnost proti konečnému rozhodnutí městského soudu v tomto
řízení, tedy proti výše zmiňovanému rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 18 A 71/2021 – 180,
byť byl jinak pro stěžovatele příznivý, brojit kasační stížností a domáhat se jeho zrušení s tím,
že městský soud dle jeho názoru nerozhodl o celém předmětu řízení, neboť měl připustit
stěžovatelem navrhované změny původního návrhu. Přestože tedy z další argumentace
Nejvyššího správního soudu, jak je uvedena níže, nepochybně vyplývá, že městský soud rovněž
výrokem II. nyní posuzovaného usnesení skutečně rozhodl o jiné změně návrhu, než kterou
uplatnil stěžovatel, není Nejvyšší správní soud v nynější věci oprávněn tento výrok zrušit, což
ovšem, jak již bylo konstatováno, nijak nezasahuje do práv stěžovatele, který mohl zákonnost
postupu městského soudu ohledně (ne)připuštění všech navrhovaných změn původního návrhu
napadnout v rámci kasační stížnosti proti konečnému rozsudku městského soudu.
[14] Nejvyšší správní soud tedy kasační stížnost v rozsahu, v němž směřuje proti výroku II.
napadeného usnesení, dle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §104 odst. 3 písm. b) a §120 s. ř. s.
odmítl.
[15] V rozsahu, v němž stěžovatel brojí proti výroku III. napadeného usnesení, jímž byl
odmítnut návrh na zrušení některých částí ochranného opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021,
č. j. MZDR 20599/2020-104/MIN/KAN, a proti souvisejícímu nákladovému výroku IV. tohoto
usnesení, je kasační stížnost přípustná, Nejvyšší správní soud tedy v daném rozsahu přistoupil
k přezkoumání napadeného usnesení v mezích uplatněných kasačních námitek, přičemž zkoumal,
zda napadené výroky rozhodnutí městského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je v dále
uvedeném rozsahu důvodná.
[16] Nejprve je nutné připomenout, že je-li kasační stížností napadeno usnesení (resp. výrok)
o odmítnutí návrhu, může se Nejvyšší správní soud z povahy věci zabývat pouze kasačními
důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy tvrzenou nezákonností rozhodnutí (výroku)
o odmítnutí návrhu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS). Pod tento důvod spadá i případ,
kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí
o odmítnutí návrhu (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005,
č. j. 6 As 4/2004 - 53). Nejvyššímu správnímu soudu však v takové situaci nepřísluší se jakkoliv
vyslovovat k meritu věci, tedy v tomto případě k zákonnosti jmenovaných ochranných opatření.
[17] Stěžovateli nelze přesvědčit v tom, že by se městský soud s jeho návrhy na vydání
deklaratorního výroku ve vztahu k již zrušeným ochranným opatřením (ze dne 30. 7. 2021,
č. j. MZDR 20599/2020-104/MIN/KAN, a ze dne 17. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-
109/MIN/KAN) nevypořádal, městský soud tak učinil v odůvodnění napadeného usnesení,
nicméně stěžovateli lze přesvědčit v tom, že městský soud o těchto změnách návrhu napadeným
usnesením ani později nerozhodl.
[18] Byť tedy městský soud o (ne)připuštění uvedených změn návrhu formálně nerozhodl,
z bodu 3 odůvodnění napadeného usnesení je patrné, že si byl tohoto návrhu vědom, neboť jej
přímo zmiňuje v rekapitulaci podání stěžovatele jakožto návrh na „deklaraci nezákonnosti“.
Možnost vydání deklaratorního rozhodnutí ve vztahu k již zrušeným ochranným opatřením
městský soud následně v bodě 11 odůvodnění daného usnesení vyloučil s odkazem na již
zmiňovaný nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, a rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 – 44. Městský soud se tedy
k možnosti vyslovení nezákonnosti dříve zrušených ochranných opatření vyjádřil, přičemž svůj
závěr sice stručně, ale přezkoumatelně, odůvodnil. Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí
pro nedostatek důvodů nelze spatřovat ani v tom, že se soud výslovně nevypořádal s argumentací
stěžovatele, podle níž lze na danou věc analogicky uplatnit §13 odst. 4 pandemického zákona,
neboť není povinností soudu vyjádřit se ke každému dílčímu argumentu, nýbrž vypořádat
argumentaci navrhovatele jako celek. To městský soud učinil, neboť z odůvodnění usnesení
je zřejmé, jak na danou otázku nahlížel a z jakého důvodu tvrzením stěžovatele nepřisvědčil.
[19] Městský soud totiž vyšel, jak vyplývá z výše uvedeného, v odůvodnění napadeného
usnesení nejen z judikatury Nejvyššího správního soudu vztahující se obecně k řízení o přezkumu
opatření obecné povahy, ale i z recentní judikatury týkající se přezkumu opatření obecné povahy
vydávaných odpůrcem v souvislosti s pandemií onemocnění COVID-19. Dospěl přitom
v souladu s touto judikaturou k závěru, že nynější právní úprava neumožňuje přezkum
ochranných opatření odpůrce, která nejsou účinná v době, kdy soud o věci rozhoduje, za určitých
podmínek však umožňuje, aby navrhovatel změnil návrh tak, že řízení bude nadále pokračovat
ve vztahu k aktuálně účinnému ochrannému opatření, které v rychlém časovém sledu nahradilo
opatření původně napadené. S ohledem na uvedené tedy Nejvyšší správní soud neshledal
napadené usnesení nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, navíc se s názorem městského
soudu ztotožnil.
[20] Procesními důsledky zrušení napadeného ochranného opatření vydaného na základě §68
odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví se Nejvyšší správní soud zabýval například v rozsudku
ze dne 29. 7. 2021, č. j. 4 As 149/2021 – 53, v němž rozhodoval o jiné kasační stížnosti téhož
stěžovatele. V uvedeném rozsudku soud zopakoval, že dle ustálené judikatury správních soudů
je v případě zániku opatření obecné povahy v průběhu řízení před soudem v zásadě namístě
odmítnutí návrhu na jeho zrušení z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínky řízení.
Nejvyšší správní soud však rovněž upozornil na výjimku z tohoto obecného pravidla:
„V případech nahrazení jednoho opatření obecné povahy obsahově obdobným opatřením obecné povahy v časovém
intervalu, který reálně znemožnil soudní přezkum prvního opatření, však dospěla judikatura Nejvyššího
správního soudu k závěru o nutnosti připuštění změny původního návrhu na zrušení prvního opatření podle §95
odst. 2 občanského soudního řádu za přiměřeného použití §64 s. ř. s., neboť pokud by tak krajský soud neučinil
a návrh odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající v neexistenci napadeného prvního
opatření obecné povahy, porušil by tím právo na spravedlivý proces a na účinnou soudní ochranu ve smyslu čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod (srov. kupř. rozsudky ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 - 44,
a ze dne 18. 9. 2020, č. j. 5 As 191/2020 - 45).“ Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že touto
formou judikaturou poskytl účinnou soudní ochranu i ve vztahu k opatřením obecné povahy
s krátkou dobou účinnosti, která jsou v rychlém sledu nahrazována v pořadí dalšími opatřeními
s obdobným obsahem, a dodal: „Proto odmítnutím soudního přezkoumání již neplatných opatření
obecné povahy za současného projednání návrhu na zrušení na ně obsahově a časově navazujícího existujícího
opatření nemůže dojít k odepření spravedlnosti ani k porušení žádného principu zakotveného v ústavním pořádku
České republiky či mezinárodních smlouvách o ochraně lidských práv a základních svobod.“ (k obdobným
závěrům dospěl Nejvyšší správní sodu rovněž např. v rozsudku ze dne 16. 7. 2021, č. j. 3 As
29/2021 – 47). Zdejší soud se v citovaném rozsudku výslovně vyjádřil rovněž k možnosti vydání
deklaratorního výroku o nezákonnosti již zrušeného opatření obecné povahy:
„Současné projednání nového a původního návrhu na zrušení opatření obecné povahy pak ani při
obsahově a časově blízké návaznosti postupně vydaných opatření neumožňuje současná právní úprava. Podle
§101d odst. 2 věty první a druhé s. ř. s. totiž dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části
jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo
že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části
zruší dnem, který v rozsudku určí. Není-li návrh důvodný, soud jej zamítne. Soudní řád správní tedy neumožňuje
vydání deklaratorního výroku o nezákonnosti již zrušeného opatření obecné povahy, a proto nepřichází v úvahu
ani jeho soudní přezkoumání. Správní soudy si přitom nemohou takovou kompetenci přisvojit, neboť by tím
porušily příkaz zakotvený v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, podle něhož lze státní moc uplatňovat
jen v případech, v mezích a způsoby stanovenými zákonem, který platí pro všechny složky státní moci. Takový
extenzivní výklad soudních pravomocí by nepřispěl k ochraně hodnot právního státu, nýbrž k jejich postupné erozi,
a ostatně ani není namístě, neboť již neexistující opatření obecné povahy se nemůže dotknout právní sféry žádného
subjektu a zkrácení na právech namítané v původním návrhu může být posouzeno v rámci přezkumu
navazujícího aktuálně platného opatření obecné povahy. Ze znění §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ani z uvedené
judikatury se k němu vztahující nevyplývá, že podle tohoto ustanovení lze odmítnout návrh na zrušení opatření
obecné povahy jen za situace, kdy bylo zrušeno soudem, a nikoliv v případě jeho zrušení odpůrcem po zahájení
soudního řízení. Neodstranitelný nedostatek podmínek řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy totiž
z povahy věci nastává v případě neexistence jeho předmětu, a to bez ohledu na to, zda napadené opatření zrušil
odpůrce po zahájení soudního řízení či případně správní soud v jiné věci.“
[21] Z citovaných závěrů tedy vyplývá, že ani v případě, že soud s ohledem na okolnosti
konkrétního případu připustí změnu původního návrhu na zrušení ochranného opatření
odpůrce a bude pokračovat v řízení ve vztahu k novému ochrannému opatření, které původně
napadené opatření nahradilo, nemůže současně pokračovat v řízení ve vztahu ke zrušenému
opatření, a to ani v řízení o návrhu na deklaraci jeho nezákonnosti, resp. na určení, že odpůrce
při jeho vydání překročil meze své působnosti a pravomoci a vydal ho v rozporu se zákonem
a se zákonem stanoveným způsobem, jak navrhoval stěžovatel. Nepřezkoumáním zrušeného
opatření přitom navrhovateli není odepřena soudní ochrana, neboť ta je mu poskytnuta
prostřednictvím přezkumu právě účinného obsahově a časově navazujícího opatření. Jak tedy
vyplývá i z citované judikatury, v úvahu u zrušeného ochranného opatření nepřipadá ani
analogické uplatnění §13 odst. 4 pandemického zákona, neboť takový postup právě náraží
na esenciální zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, jak je vyjádřena v čl. 2 odst. 3
Ústavy ČR a v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Za pomoci analogie nelze v žádném
případě založit pravomoc orgánu veřejné moci, kterou mu zákon přímo nesvěřuje.
[22] Městský soud tedy dospěl v odůvodnění svého rozhodnutí ke správným závěrům,
nepromítl je však správně do výroků tohoto rozhodnutí. Jak již bylo konstatováno, a v tom
Nejvyšší správní soud musí dát stěžovateli plně za pravdu, městský soud o změně návrhu, jak
ji uplatnil stěžovatel, na vydání deklaratorního výroku ve vztahu k již v té době zrušeným
ochranným opatřením odpůrce vůbec nerozhodl, a namísto toho výrokem II. svého usnesení
nepřipustil změnu návrhu spočívající v tom, že by se stěžovatel domáhal zrušení vymezených
částí ochranného opatření odpůrce ze dne 17. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-114/MIN/KAN,
kterou však stěžovatel v té době již neuplatňoval, a dále výrokem III. napadeného usnesení
odmítl původní návrh stěžovatele na zrušení vymezených částí ochranného opatření odpůrce
ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-104/MIN/KAN, který však již v tu dobu byl
konzumován tím, že městský soud zároveň výrokem I. téhož usnesení připustil změnu tohoto
návrhu spočívající v tom, že se stěžovatel nadále domáhal zrušení vymezených částí tehdy
účinného ochranného opatření ze dne 30. 8. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-114/MIN/KAN.
Není pravdou, že by stěžovatel na svém návrhu v jeho původní podobě trval, jak mylně uvedl
městský soud.
IV.
Závěr a náklady řízení
[23] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost v rozsahu,
v němž směřuje proti výroku III. napadeného usnesení a na něm závislému výroku IV.,
důvodnou, a proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. tyto výroky napadeného usnesení zrušil. Byť
by za běžných okolností bylo na místě zároveň věc v uvedeném rozsahu vrátit městskému soudu
k dalšímu řízení, v tomto případě tak Nejvyšší správní soud nemohl učinit, neboť řízení před
městským soudem již bylo, jak již bylo konstatováno, pravomocně skončeno, a to rozsudkem
městského soudu ze dne 20. 10. 2021, č. j. 18 A 71/2021 – 180. Je pravdou, že se městský soud
dopustil vady řízení tím, že nerozhodl o (ne)připuštění změn návrhu uplatněných stěžovatelem
a spočívajících v tom, že by se stěžovatel domáhal ve vztahu k již zrušeným ochranným
opatřením odpůrce deklaratorního výroku soudu; ovšem otázku, zda měla tato vada vliv
na zákonnost rozhodnutí městského soudu o věci samé, by mohl Nejvyšší správní soud
posuzovat pouze v řízení o kasační stížnosti směřující proti tomuto meritornímu rozhodnutí
městského soudu, tedy proti jeho rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 18 A 71/2021 – 180.
[24] Vzhledem k tomu, že i přes zrušení výroků III. a IV. napadeného usnesení městského
soudu se řízení v této věci končí, musel Nejvyšší správní soud sám rozhodnout o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti. V souladu s §60 odst. 3 ve spojení s §120 s. ř. s. nemá žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti stěžovatele proti výroku II.
usnesení městského soudu, která byla odmítnuta. Pokud jde o kasační stížnost proti výrokům III.
a IV. napadeného usnesení, měl stěžovatel ve věci úspěch, dle §60 odst. 1 ve spojení s §120
s. ř. s. by mu tedy příslušelo právo na náhradu nákladů řízení vůči odpůrci, pokud by byl odpůrce
ve věci neúspěšný. To však v tomto řízení nebylo možné konstatovat, neboť jeho předmětem
nebyla ochranná opatření odpůrce, ale výlučně výrok usnesení městského soudu o odmítnutí
návrhu, jehož zrušení Nejvyšším správním soudem nelze připisovat odpůrci. Nejvyšší správní
soud tedy rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti jako celku tak, že na ni nemá
žádný z účastníků právo.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 19. listopadu 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu