ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.86.2020:46
sp. zn. 8 As 86/2020 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého
a soudců Jitky Zavřelové a Petra Mikeše v právní věci žalobce: J. V., zastoupený Mgr. Václavem
Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad
Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 7. 2018, čj. KUKHK-20794/DS/2018/Dr, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 6. 2020, čj. 31 A 9/2018-
73,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 6. 2020, čj. 31 A 9/2018-73,
se r uší .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 7. 2018, čj. KUKHK-20794/DS/2018/Dr,
a rozhodnutí Městského úřadu Dvůr Králové nad Labem ze dne 14. 5. 2018,
čj. MUDK-ODP/55868-2018/zav 25442-2016/zav, se ruší a věc se v ra cí
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
IV. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Dvůr Králové nad Labem (dále jen „správní orgán
I. stupně“) ze dne 14. 5. 2018, č. j. MUDK-ODP/55868-2018/zav 25442-2016/zav, byl žalobce
(dále „stěžovatel“) uznán vinným ze spáchání správního deliktu podle §125f odst. 1 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změně některých zákonů (zákon
o silničním provozu). Měl se jej dopustit tím, že porušil §10 zákona o silničním provozu, neboť
jako provozovatel motorového vozidla registrační značky X nezajistil, aby při užití tohoto vozidla
na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla silničního provozu na
pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem. Blíže neurčený řidič totiž dne 2. 6. 2016, v
21:43 hodin, na pozemní komunikaci II/300 v obci Třebihošť, Horní Dehtov, směr Hořice, v
úseku platnosti dopravní značky IZ 4a - „Obec” a IZ 4b - „Konec obce”, při řízení uvedeného
vozidla překročil nejvyšší dovolenou rychlost jízdy v obci stanovenou zvláštním právním
předpisem na 50 km/h, o méně než 20 km/h. Automatizovaným technickým prostředkem typu
SYDO Traffic Velocity, výrobní číslo GEMVEL0009, byla naměřena rychlost jízdy 70 km/h (67
km/h po odečtení tolerance měřícího zařízení +- 3 km/h). Tímto jednáním došlo k porušení
ustanovení §18 odst. 4 zákona o silničním provozu, přičemž takové porušení vykazuje znaky
přestupku dle §125c odst. 1 písm. f) bod 4 zákona o silničním provozu. Za tento správní delikt
byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 1 500 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000
Kč. Proti rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím
zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
[2] Následně podal stěžovatel u Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“)
žalobu proti rozhodnutí žalovaného.
[3] Krajský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem žalobu jako nedůvodnou zamítl. Podrobně
se vypořádal celkem s patnácti žalobními body stěžovatele, které shledal nedůvodnými. Šlo
o námitky, že stěžovatel byl omezen ve způsobu platby uložených částek, že byla rozdělena
pokuta a náhrada nákladů správního řízení do dvou částek, že měření rychlosti proběhlo
v rozporu s právními předpisy, jelikož nedošlo k řádnému uveřejnění informace o zřízení stálého
automatického technického systému, že skutek byl ve výroku správního rozhodnutí nedostatečně
vymezen, že nebyly naplněny podmínky pro zahájení řízení o správním deliktu provozovatele
vozidla, že ve výroku rozhodnutí chyběla forma zavinění, že správní delikt porušení povinnosti
provozovatele vozidla v době rozhodování správních orgánů neexistoval; že bylo třeba zkoumat
otázku zavinění, že nebyla uvedena ustanovení, dle nichž správní orgán rozhodl o vině a uložení
pokuty, že nebylo nepřihlédnuto k možnosti mimořádného snížení výměru pokuty, že nebylo
dostatečně vymezeno místo spáchání přestupku, že bylo nedostatečně zjišťováno zavinění řidiče
vozidla, že chybělo upozornění, že v předmětném úseku komunikace dochází k úsekovému
měření vozidel, že neexistuje skutková podstata překročení rychlosti zjištěného na základě
tzv. úsekového měření a že zanikla odpovědnost stěžovatele za správní delikt.
[4] K námitce zániku odpovědnosti stěžovatele za správní delikt (prekluzi) krajský soud
uvedl, že stěžovatel spáchal správní delikt (dnes přestupek) v době účinnosti úpravy,
která stanovovala zánik odpovědnosti fyzické osoby za správní delikt dle §125e odst. 3
ve spojení s odst. 5 zákona o silničním provozu. Správní řízení se stěžovatelem bylo zahájeno
i pravomocně skončeno v tam stanovených lhůtách, a proto k prekluzi odpovědnosti nedošlo.
Současně krajský soud odmítl námitku, že by na stěžovatele měla dopadat nová,
pro něj příznivější, právní úprava zániku odpovědnosti daná zákonem č. 250/2016 Sb.,
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“).
Dle názoru krajského soudu totiž doba, po kterou lze čin stíhat (promlčecí doba) nepatří mezi
aspekty, které jsou zkoumány při hodnocení příznivosti nové právní úpravy ve smyslu čl. 40
odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
[5] Krajský soud odmítl řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí Ústavního soudu ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 4/20, jejímž předmětem bylo posouzení ústavnosti §112 odst. 2 (původně) věty
druhé zákona o odpovědnosti za přestupky. Podle krajského soudu nemohlo být návrhu
na přerušení řízení vyhověno, protože §112 uvedeného zákona se na věc stěžovatele neužije.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, podle jejího obsahu
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“), neboť krajský soud nesprávně posoudil právní otázku zániku odpovědnosti
za spáchaný přestupek.
[7] Stěžovatel v kasační stížnosti předně namítá, že krajský soud měl napadené rozhodnutí
žalovaného zrušit, neboť odpovědnost za přestupek zanikla. Bylo totiž nutné aplikovat úpravu
o prekluzi dle nového zákona o odpovědnosti za přestupky. Mezi okamžikem zahájení řízení
a vydáním rozhodnutí v prvém stupni totiž uplynula doba delší jednoho roku, a proto
odpovědnost za přestupek zanikla.
[8] Stěžovatel poukazuje na nález Ústavního ze dne ze dne 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/20,
podle nějž je nutné aplikovat novou úpravu prekluze (promlčecí doby) obsaženou v zákoně
o odpovědnosti za přestupky i na ty přestupky, k jejichž spáchání došlo před účinností tohoto
zákona, ale o nichž bylo rozhodováno již za jeho účinnosti. To je i případ stěžovatele, jenž
se přestupku dopustil dne 2. 6. 2016, avšak správní orgány o něm rozhodovaly až v roce 2018.
Bylo tedy nutné aplikovat novou právní úpravu v zákoně o odpovědnosti za přestupky.
[9] Dále stěžovatel nesouhlasí s nevyhověním návrhu na přerušení řízení. Pokud původní
právní úprava v zákoně o silničním provozu stanovila promlčecí dobu čtyřletou a nová právní
úprava stanoví dobu jednoletou, přičemž až za nové právní úpravy rozhodnutí nabylo právní
moci, mohl být jediným legitimním argumentem správních orgánů pro aplikaci původní úpravy
prekluze odkaz na přechodné ustanovení v §112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky.
Uvedené ustanovení se tak na věc stěžovatele užilo, a proto nález Ústavního soudu mohl
(a nakonec také byl) pro věc relevantní. Pokud by soud vyhověl návrhu na přerušení řízení, mohla
být věc finálně rozhodnuta již krajským soudem.
[10] Jediným důvodem, proč dle stěžovatele krajský soud žalobě nevyhověl, tedy byl právní
názor, že se nová právní úprava zániku odpovědnosti za přestupky na danou věc neaplikuje,
neboť otázka prekluze není aspektem trestnosti přestupku. Tento právní názor se však ve světle
uvedeného nálezu Ústavního soudu ukázal nesprávným. Závěrem stěžovatel upozorňuje, že sám
krajský soud uznal, že pokud by na věc dopadla nová právní úprava prekluze, skutečně by došlo
k zániku odpovědnosti za stěžovatelem spáchaný správní delikt (dnes přestupek).
[11] Žalovaný se ztotožnil s napadeným rozsudkem a se ke kasační stížnosti dále blíže
nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že je důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud se zabýval otázkou zániku odpovědnosti provozovatele vozidla
za správní delikt v rozsudcích ze dne 2. 7. 2020, čj. 1 As 239/2018-45, ze dne 16. 7. 2020,
čj. 1 As 148/2018-49, ze dne 20. 8. 2020, čj. 7 As 450/2018-48, a ze dne 13. 10. 2020,
čj. 8 As 196/2018-47, ve kterých zohlednil závěry vyslovené Ústavním soudem v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 4/20. V nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud neshledal důvody
pro odchýlení se od výše uvedených rozhodnutí, a proto jejich závěry pro posuzovanou věc plně
přebírá.
[14] Stěžovatel se dle správního orgánu dopustil správního deliktu, neboť jako provozovatel
vozidla nezajistil, aby při užití vozidla byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu
na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu. V dosavadním správním
ani soudním řízení nebylo sporu o tom, že stěžovatel spáchal skutek 2. 6. 2016, v 21:43 hodin.
[15] Porušení pravidel silničního provozu spočívalo v překročení nejvyšší dovolené rychlosti
jízdy v obci stanovenou zvláštním právním předpisem na 50 km/h, o méně než 20 km/h.,
zjištěném dne 2. 6. 2016, v 21:43 hodin, úsekovým měřením. Oznámení o zahájení řízení
o správním deliktu nahrazené písemným příkazem podle §150 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř.“) bylo vydáno 28. 3. 2017 a stěžovateli
doručeno 29. 3. 2017.
[16] Dle §125e odst. 3 zákona o silničním provozu ve znění účinném do 30. 6. 2017 platilo,
že [o]dpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže o něm příslušný orgán nezahájil řízení do 2
let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 4 let ode dne, kdy byl spáchán.
[17] Dle odst. 5 téhož ustanovení se [n]a odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické
osoby nebo v přímé souvislosti s ním, vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby;
obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle §125f.
[18] Dne 1. 7. 2017 nabyl účinnosti zákon o odpovědnosti za přestupky, který sjednotil
prekluzivní (promlčecí) dobu pro všechny přestupky (správní delikty a přestupky dle předchozí
právní úpravy). Podle §30 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky platí, že [p]romlčecí doba
činí a) 1 rok, nebo b) 3 roky, jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice
je alespoň 100 000 Kč. Za přestupek spáchaný stěžovatelem je dle §125f odst. 4 zákona o silničním
provozu, ve znění účinném od 1. 7. 2017, možné uložit pokutu maximálně do výše 10 000 Kč.
[19] Dle §31 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky platí, že [p]romlčecí doba počíná běžet
dnem následujícím po dni spáchání přestupku.
[20] Dle §32 odst. 2 písm. a) a b) téhož zákona platí, že [p]romlčecí doba se přerušuje oznámením
o zahájení řízení o přestupku nebo vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným, přičemž přerušením
promlčecí doby počíná [běžet] promlčecí doba nová.
[21] Dle §112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky platí, že [n]a přestupky a dosavadní
jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona hledí jako na
přestupky podle tohoto zákona. Odpovědnost za přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou
disciplinárních deliktů, se posoudí podle dosavadních zákonů, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; podle tohoto zákona se posoudí jen tehdy, jestliže to je pro pachatele
příznivější.
[22] Při izolovaném posouzení se jeví úprava zániku odpovědnosti za uvedený správní delikt
(přestupek) příznivější dle zákona o odpovědnosti za přestupky. Uvedené ustanovení však není
možné chápat izolovaně, ale je nutné je chápat v kontextu celého zákona.
[23] Dle §112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky ve znění účinném do 25. 2. 2020
platilo, že [u]stanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu,
lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek
nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Odpovědnost za přestupek
a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud
k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Dle této právní
úpravy tak odpovědnost za správní delikt stěžovatele nemohla zaniknout dříve, než by zanikla
dle zákona o silničním provozu ve znění účinném do 30. 6. 2017. Úprava dle zákona
o odpovědnosti za přestupky tak pro stěžovatele v důsledku citovaných přechodných ustanovení
nemohla být příznivější právní úpravou.
[24] Ústavní soud nicméně nálezem ze dne 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19, zrušil větu první
§112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce
zákonů, k čemuž došlo dne 26. 2. 2020. V uvedeném nálezu konstatoval, že trestností činu
trestněprávní nauka a judikatura rozumí možnost, že pachatel určitého trestného činu bude uznán
vinným a bude mu uložen trest či vyvozena trestní odpovědnost. Pod takto vymezený pojem
trestnosti činu tedy spadají otázky jejího vzniku, trvání i zániku. Ve světle těchto závěrů
je dle Ústavního soudu nutno pod pojem trestnost zahrnout rovněž úpravu prekluzivních
(promlčecích) lhůt (dob) vedoucích k zániku odpovědnosti za delikt, který způsobuje jednou
provždy zánik práva státu na potrestání pachatele. Je proto nutné posoudit, zda je úprava zániku
odpovědnosti dle zákona o odpovědnosti za přestupky pro stěžovatele příznivější.
[25] Zrušení první věty §112 odst. 2 samo o sobě nemělo přímý dopad do práv stěžovatele,
neboť dle znění účinného od 26. 2. 2020 nadále platilo, že [o]dpovědnost za přestupek a dosavadní jiný
správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání
zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (jde o lhůty pro projednání
přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůty pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní
delikt a lhůty pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt, jak je vyjmenovávala
zrušená věta první; srov. bod 71 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/19).
[26] Nálezem ze dne 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/20, však Ústavní soud zrušil pro rozpor
s čl. 40 odst. 6 Listiny i citovanou zbývající část (původně větu druhou) §112 odst. 2 zákona
o odpovědnosti za přestupky, a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, k čemuž došlo dne
22. 7. 2020, s následujícím odůvodněním (body 21 - 24; zvýraznění provedl NSS):
„V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/19, kterým bylo zrušeno ustanovení §112 odst. 2 věta první zákona
o odpovědnosti za přestupky, se Ústavní soud zabýval výkladem pojmu „trestnost“ v čl. 40 odst. 6 větě první
Listiny. Dospěl zde k závěru, že v základu institutu promlčení trestní odpovědnosti
či odpovědnosti za přestupek leží myšlenka, že uplynutím ča su slábne, až docela zanikne
potřeba trestněprávní reakce na čin jak z hlediska generální prevence, tak z hlediska
individuální. Nová právní úprava, která může způsobit, že k promlčení dojde až po delším čase v porovnání
s úpravou předchozí, v sobě nutně nese náhled, že zákonodárce nově pojímá spáchaný čin závažněji, stanovil-li
úpravu, která umožní zánik trestnosti uplynutím delšího časového úseku v porovnání s předchozí úpravou.
Ústavní předpisy obecně nekladou překážku zpřísnění trestnosti, jde-li stále o úpravu trestu přiměřenou
spáchanému činu. Může se tak dít jen pro činy spáchané po účinnosti úpravy, jež přinesla zpřísnění trestnosti,
nikoli pro činy spáchané před její účinností. Ustanovení čl. 40 odst. 6 věta první Listiny dopadá
na každou úpravu, kt erá přináší prostřednictvím úpravy promlčení trestní odpovědnosti
či odpovědnosti za přestupek zpřísnění trestnosti. V uvedeném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/19 tak
byl vyjádřen právní názor, podle kterého §112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky přikazuje
užít úpravu promlčení odpovědnosti za přestupky podle zákona o odpovědnosti za přestupky i na činy spáchané
před účinností tohoto zákona, neboť úprava promlčení odpovědnosti za přestupek tvoří součást
vymezení trestnosti ve smyslu čl. 40 ods t. 6 Listiny, s nímž byla v tehdejší věci napadená zákonná
úprava v rozporu, jelikož vede k užití pozdější úpravy trestnosti, která je v neprospěch obviněného. Z tohoto
důvodu Ústavní soud §112 odst. 2 větu první zákona o odpovědnosti za přestupky zrušil pro jeho rozpor s čl. 40
odst. 6 větou první Listiny. S tímto zrušeným ustanovením úzce související nyní napadené ustanovení §112
odst. 2 věty druhé zákona o odpovědnosti za přestupky Ústavní soud posoudit z hlediska jeho ústavní konformity
nemohl, neboť byl vázán petitem tehdejšího návrhu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/19.
Již v minulosti Ústavní soud též dovodil [srov. např. nález ze dne 22. 1. 2001 sp. zn. IV. ÚS 158/2000
(N 12/21 SbNU 91)], že podle čl. 40 odst. 6 Listiny se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona
účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.
Rozhodujícím kritériem pro posouzení otázky, zda použití pozdějšího zákona by bylo
pro pachatele příznivější, je celkový v ýsledek z hlediska trestnosti, jehož by bylo při
aplikaci toho či onoho zákona dosaženo, s přihlédnutím ke všem právně rozhodným
okolnostem konkrétního případu. Použití nového právního předpisu je tedy pro pachatele příznivější
tehdy, jestliže jeho ustanovení posuzována jako celek skýtají výsledek příznivější než právo dřívější.
Je zřejmé, že v nyní posuzované věci, a v typově obdobných věcech, týkajících se (nejen) zániku odpovědnosti
za správní delikt podle zákona o silničním provozu ve vazbě na novou právní úpravu v zákoně o odpovědnosti
za přestupky, může nastat situace, že odpovědnost za správní delikt by podle nové právní úpravy
zanikla ještě před vydáním napadeného rozhodnutí, tedy že správní delikt by tak za užití
nové právní úpravy byl již promlčen. V uvedeném případě je tedy nová právní úprava
upravená v zákoně o odpovědnosti za přestupky posuzovaná jako celek, nesporně pro
žalobce příznivější než předchozí právní úprava upravená v zákoně o silničním provozu
(srov. též sub 5 až 7). Přechodné ustanovení §112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky ve znění nálezu
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/19 však výslovně ukládá, aby byla aplikována pro pachatele méně příznivá
právní úprava. Proto bude třeba vždy v každém konkrétním případě srovnat právní úpravu přestupkového práva
účinnou do 30. 6. 2017, a to nejen podle §29 a násl. zákona o odpovědnosti za přestupky, nýbrž i úpravy
speciálních promlčecích dob ve zvláštních zákonech (viz zejména tzv. změnový zákon č. 183/2017 Sb.) a podle
obecných pravidel §2 odst. 1 a §112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky určit, která úprava je pro
pachatele (nyní) přestupku spáchaného do 30. 6. 2017 příznivější.
Z výše uvedeného plyne, že dospěl-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/19 k právnímu názoru, podle
kterého je úprava zániku přestupkové odpovědnosti součástí ‘trestnosti‘ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny
(v podrobnostech srov. právní závěry uvedené v citovaném nálezu), nelze mít z důvodů výše uvedených pochyb
o tom, že aplikace §112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky (ve znění uvedeného nálezu) může vést
rovněž ke zhoršení postavení pachatele. Jinak řečeno, k porušení čl. 40 odst. 6 věty druhé Listiny
dojde i tehdy, když by pachatel byl potrestán za spáchání přestupku přesto, že by
odpovědnost za přestupek podle nové právní úpravy zanikla ještě před vydáním
rozhodnutí o přestupku, tedy že přestupek by tak za užití nové právní úpravy byl již
promlčen. Ústavní soud proto uzavírá, že §112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky je v rozporu
s čl. 40 odst. 6 větou druhou Listiny. Nutno podotknout, že za této situace není v incidenčním případě (viz sub 3
až 7) možný ústavně konformní výklad §112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky a lze vystačit s oporou
jeho §2 odst. 1 a §112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky.“
[27] Závěry nálezu Ústavního soudu plně dopadají i na nyní posuzovanou věc. Krajský soud
tedy učinil nesprávný právní závěr, pokud měl za to, že doba, po kterou lze čin stíhat (promlčecí
doba) nepatří mezi aspekty, které jsou zkoumány při hodnocení příznivosti nové právní úpravy ve
smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny. I když lze částečně přihlédnout k tomu, že krajský soud rozhodl
pouhé tři dny po vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/20, nelze přejít, že k závěru o tom, že úprava
promlčení odpovědnosti za přestupek tvoří součást vymezení trestnosti ve smyslu čl. 40 odst. 6
Listiny, dospěl Ústavní soud již v prvním nálezu ze dne 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19, jímž
zrušil větu první §112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky (viz výše citovaný bod 21.
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/20).
[28] Uplynutí prekluzivní doby je vadou, pro kterou soud zruší rozhodnutí správních orgánů
z moci úřední (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005,
čj. 3 As 57/2004-39, č. 845/2006 Sb. NSS).
[29] Za této situace je pro stěžovatele úprava zániku odpovědnosti za správní delikt dle zákona
o odpovědnosti za přestupky příznivější právní úpravou. Podle §125e odst. 3 a 5 zákona
o silničním provozu by odpovědnost stěžovatele za správní delikt zanikla, jestliže by o něm
správní orgán nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 4 let
ode dne, kdy byl spáchán. Stěžovatel se protiprávního jednání dopustil dne 2. 6. 2016. Správní
orgán I. stupně se o správním deliktu dozvěděl dne 6. 7. 2016 z oznámení o přestupku v dopravě
vyhotoveného Městskou policií Dvůr Králové nad Labem. Správní řízení se stěžovatelem jako
provozovatelem vozidla bylo zahájeno dne 29. 3. 2017 doručením oznámení o zahájení řízení,
resp. vydáním s ním spojeného příkazu, tedy v rámci dvouleté subjektivní i čtyřleté objektivní
lhůty ve smyslu §125e odst. 3 zákona o silničním provozu. K výkladu uvedené čtyřleté objektivní
lhůty se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 12. 4. 2017, čj. 1 As 337/2016-45,
dospěl při tom k závěru, že uplynutím této lhůty odpovědnost za správní delikt zaniká. Jinými
slovy v dané objektivní lhůtě musí být řízení nejen zahájeno, ale též pravomocně skončeno.
[30] Při aplikaci této právní úpravy by k zániku odpovědnosti stěžovatele za správní delikt
(dnes přestupek) nedošlo, neboť o něm bylo pravomocně rozhodnuto před uplynutím čtyřleté
objektivní lhůty, k němuž došlo až dne 2. 6. 2020.
[31] Dle §30 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky činí promlčecí doba za správní
delikt stěžovatele 1 rok a podle §31 odst. 1 téhož zákona počne běžet dnem následujícím po dni
spáchání přestupku, tj. 3. 6. 2016. Podle §32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti
za přestupky se promlčecí doba přerušuje oznámením o zahájení řízení o přestupku,
resp. dle písm. b) téhož ustanovení vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným.
Přerušením promlčecí doby počíná běžet promlčecí doba nová. V případě stěžovatele se běh
promlčecí doby přerušil dne 29. 3. 2017, kdy mu bylo doručeno oznámení o zahájení řízení
o přestupku, resp. kdy byl vydán příkaz, jímž byl obviněný uznán vinným. Následující den,
30. 3. 2017, počala běžet nová jednoletá promlčecí doba.
[32] V průběhu této nové promlčecí doby ale nenastala žádná další skutečnost či událost
předpokládaná §32 zákona o odpovědnosti za přestupky, jež by měla za následek stavění,
či opětovné přerušení promlčecí doby a počátek běhu nové. K zániku odpovědnosti stěžovatele
za spáchaný správní delikt tak podle novější právní úpravy, tj. zákona o odpovědnosti
za přestupky, došlo již dne 30. 3. 2018 (marným uplynutím dne 29. 3. 2018). Po podání odporu
proti příkazu totiž správní orgán I. stupně vydal správní rozhodnutí, jímž shledal stěžovatele
opětovně vinným, až dne 14. 5. 2018, kdy je podle §71 odst. 2 písm. a) s. ř. doručoval
elektronicky prostřednictvím datové schránky. K vydání dalšího rozhodnutí ve smyslu §32
odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky, majícího za následek přerušení běhu
promlčecí doby a počátek běhu doby nové, tak došlo až po uplynutí jednoleté promlčecí doby,
jež počala běžet dne 30. 3. 2017.
[33] K zániku odpovědnosti tedy došlo o více než dva roky dříve než podle předchozí právní
úpravy v §125e odst. 3 ve spojení s odst. 5 zákona o silničním provozu ve znění účinném do
30. 6. 2017.
[34] Je tak třeba na posuzovaný případ použít pro stěžovatele příznivější právní úpravu
obsaženou v zákoně o odpovědnosti za přestupky. Ustanovení §112 odst. 2 zákona
o odpovědnosti za přestupky nemůže na uvedeném závěru ničeho změnit, neboť již není
s ohledem na zásah Ústavního soudu součástí právního řádu. V daném případě došlo k marnému
uplynutí jednoleté promlčecí doby (od 30. 3. 2017 do 29. 3. 2018).
[35] K uplynutí promlčecí (prekluzivní) doby je soud povinen přihlížet dle §109 odst. 4 s. ř. s.
z moci úřední (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2009, sp. zn. II. ÚS 1416/07, ze dne
26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, ze dne 11. 1. 2010, sp. zn. IV. ÚS 946/09, či rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2010, čj. 7 As 61/2010-89). Shledal-li tedy Nejvyšší
správní soud, že k prekluzi odpovědnosti za spáchaný správní delikt (dnes přestupek) došlo,
nezbývá mu, než rozsudek krajského soudu a rozhodnutí správních orgánů zrušit.
[36] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že si je vědom závěru rozsudku ze dne
15. 5. 2020, čj. 9 As 142/2018-52, podle nějž uplyne-li lhůta pro zánik odpovědnosti za správní
delikt „… ještě před účinností nové právní úpravy, která délku takové lhůty mění, nelze z povahy věci do již
uplynulé lhůty jakkoli zpětně zasahovat. Snaha „přenést“ novou (pro pachatele deliktu příznivější) lhůtu z nové
úpravy zpět v čase a navázat ji na okamžik, kde počala běžet lhůta původní, již daleko překračuje rámec zásady
užití příznivější úpravy, neboť - jak vyloženo výše - tato úprava se týká změny společenského náhledu
na hodnocení trestnosti určitého jednání. Nemůže však vést k tomu, že rozhodnutí vydané v dané době zcela
v rámci zákonné prekluzivní lhůty bude zpětně a po uplynutí téže lhůty jinak hodnoceno. V takové situaci by
těžko bylo možné zpětně dovozovat „nezákonnost“ správního rozhodnutí. … Právě (a pouze) v případech,
kdy při zavedení nových prekluzivních lhůt pro projednání přestupků dosud nedoběhly lhůty dříve stanovené
(přičemž správní řízení o těchto skutcích nebylo dosud skončeno, případně ani zahájeno), může být nastolena
otázka, jaká lhůta má být na daný případ aplikována z pohledu její příznivosti pro obviněného.“
[37] Předně Nejvyšší správní soud uvádí, že případ stěžovatele spadá do posledně nastíněné
kategorie, podle níž při zavedení nových prekluzivních lhůt pro projednání daného přestupku
dosud nedoběhly lhůty dříve stanovené, a zároveň správní řízení o spáchaném skutku nebylo
dosud skončeno. Proto byla nastolena a též zodpovězena otázka příznivější právní úpravy a její
aplikace na danou věc. Správní orgány tak rozhodovaly již za účinnosti nové právní úpravy
a nebylo-li by neústavního ustanovení §112 odst. 2 (původně) věty druhé, mohly aplikovat
novou, pro pachatele příznivější, právní úpravu zániku odpovědnosti za přestupek.
[38] K odlišnostem v judikatuře pak Nejvyšší správní soud uvádí, že jsou způsobeny rozdílnou
právní úpravou, která byla účinná v době vydání jednotlivých rozhodnutí. Zatímco v době vydání
rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 142/2018-52 nebylo zrušeno ustanovení §112
odst. 2 (původně věta druhá) zákona o odpovědnosti za přestupky, v době vydání rozsudků
čj. 1 As 239/2018-45, čj. 1 As 148/2018-49, čj. 7 As 450/2018-48 a čj. 8 As 196/2018-47 již toto
ustanovení nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/20 zrušeno bylo. Jak navíc konstatoval
Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 1 As 148/2018-49 závěry vyjádřené v rozsudku
čj. 9 As 142/2018-52 lze s ohledem na právní názory vyjádřené v nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 4/20 považovat za překonané.
IV. Závěr a náklady řízení
[39] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k názoru, že kasační stížnost je
důvodná, a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek krajského soudu zrušil. Zruší-li
Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem
byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám
podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s.]. Vzhledem k tomu, že v dané věci by krajský soud v souladu s vysloveným závazným
právním názorem neměl jinou možnost, než zrušit napadené rozhodnutí žalovaného, a případně
i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 2
písm. a) ve spojení s §78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. tak, že sám rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí
správního orgánu I. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm budou správní
orgány postupovat podle právního názoru vysloveného v tomto rozsudku.
[40] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Při rozhodování o náhradě nákladů řízení vychází soudní
řád správní z celkového úspěchu ve věci (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Jsou-li pro
to důvody hodné zvláštního zřetele, může soud výjimečně rozhodnout, že se účastníku náhrada
nákladů nepřiznává (§60 odst. 7 s. ř. s.).
[41] Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Stěžovatel
byl v řízení o kasační stížnosti, potažmo žalobě úspěšný, proto by za běžných okolností měl
právo na náhradu nákladů řízení. Nejvyšší správní soud v projednávané věci však dospěl
k závěru, že jsou dány důvody zvláštního zřetele hodné ve smyslu §60 odst. 7 s. ř. s., pro které
stěžovateli právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal. Stěžovatel dostal možnost se k tomuto
závěru soudu ještě před rozhodnutím věci vyjádřit. Této možnosti ve stanovené lhůtě nevyužil.
Tento postup soudu nicméně pro stěžovatele nemůže být překvapivý také proto, že v obdobných
situacích Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení rovněž s odkazem na §60 odst. 7 s. ř. s.
úspěšnému účastníku řízení nepřiznal (viz judikatura zmiňovaná níže, zejména rozsudek
ze 4. 12. 2019, čj. 10 As 241/2019-36, či také rozsudek z 6. 10. 2020, čj. 10 As 259/2020-27).
[42] Stěžovatel použil ve správním řízení obstrukční taktiky, a to hned několika ohledech.
Nejprve uvedl jako řidiče W. H., bytem M. 3, R., N., s doručovací adresou V. 1808/1, P., osobu
opakovaně udávanou jako řidiče subjekty spojenými s tzv. Motoristickou vzájemnou pojišťovnou
(viz například rozsudky Krajského soudu v Hradci Králové z 14. 10. 2019, čj. 31 A 13/2017-71, a
z 18. 4. 2019, čj. 32 A 6/2017-77, a dále rozsudky Krajského soudu v Brně z 28. 2. 2018, čj. 73 A
53/2017-36, čj. 73 A 54/2017-37 a čj. 73 A 55/2017-36; přičemž z rozsudku čj. 73 A 53/2017-36
plyne, že tato osoba byla různými provozovateli označena ve 20 jiných případech). K této osobě
správní orgán I. stupně zjistil, že ač reaguje na výzvy vhazované do označené schránky na adrese
V. 1808/1, P., na této adrese tuto osobu nikdo z nájemníků nezná a vlastník nemovitosti
Středisko společných činností AV ČR vyloučil, že by s touto osobou kdy uzavřel jakýkoli nájemní
vztah. Ačkoli v době označení uvedené osoby stěžovatel ještě zastoupen nebyl, po podání
odvolání již stěžovatele zastupovala společnost ODVOZ VOZU s.r.o., taktéž s tzv.
Motoristickou vzájemnou pojišťovnou spojená. Šlo tedy zjevně o součást taktiky těchto subjektů,
byť ty do správního řízení oficiálně vstoupily až později.
[43] Společnost ODVOZ VOZU s.r.o. následně za stěžovatele podala námitku podjatosti
proti všem zaměstnancům správního orgánu I. stupně z důvodu, že ti jsou motivování plnit
rozpočtový ukazatel v podobě plánovaného příjmu obecního rozpočtu ze sankcí, a rozsáhlé
vyjádření k podkladům rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Po vydání tohoto rozhodnutí
již společnost ODVOZ VOZU s.r.o. podala v zastoupení stěžovatele jen blanketní odvolání
a na výzvu na jeho doplnění nijak nereagovala. Stěžovatelka následně podala obsáhlou žalobu,
aniž tedy důsledně využila možnost přezkumu rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze strany
žalovaného. Nejvyšší správní soud samozřejmě nezpochybňuje obecné právo snést v řízení před
soudem ve věcech správního trestání i takové námitky skutkové či právní, které přestupce
neuváděl v řízení před správními orgány (usnesení rozšířeného senátu z 2. 5. 2017,
čj. 10 As 24/2015-71, č. 3577/2017 Sb. NSS). Již v rozsudku čj. 10 As 241/2019-36 však bylo
s odkazem na další předchozí judikaturu (rozsudek z 15. 8. 2019, čj. 10 As 36/2019-33, bod 18)
vyloženo, že obstrukcí hraničící až se zneužitím práva může být i opakované podávání
neodůvodněných odvolání osobami spojenými s výše uvedenou „pojišťovnou“, která jsou
následována podáním komplexní žaloby, což se stalo i v souzené věci.
[44] Ačkoli důvod, pro který Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu
i rozhodnutí žalovaného a správního orgánu I. stupně (prekluze přestupku), nebyl
bezprostředním důsledkem procesních kroků stěžovatelky, je Nejvyšší správní soud toho názoru,
že konkrétní okolnosti nynější věci uvedené shora odůvodňují aplikaci §60 odst. 7 s. ř. s.
Procesní postup stěžovatele ve správním řízení ve spojení s postupem v řízení před správními
soudy (nejprve uvádění zjevně nekontaktní osoby jako řidiče, poté podání námitky podjatosti
a rozsáhlého vyjádření k podkladům, následované podáním blanketního odvolání, na které
nicméně navazovalo podání obsáhlé žaloby) totiž zjevně cílil na prodlužování řízení, a tedy
dosažení zániku odpovědnosti za přestupek bez jeho věcného projednání. Tato obstrukční
činnost subjektů spojených s tzv. Motoristickou vzájemnou pojišťovnou je systémová, na což
správní soudy poukazují již dlouhodobě (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu z 18. 12. 2018,
čj. 4 As 113/2018-39, č. 3836/2019 Sb. NSS, bod 37, respektive nedávno rozsudek z 22. 9. 2020,
čj. 10 As 94/2020-36, bod 8, s odkazy na další judikaturu).
[45] Procesní strategii stěžovatele a její zneužívající povahu proto Nejvyšší správní soud
hodnotí jako okolnost zvláštního zřetele hodnou, která odůvodňuje nepřiznání náhrady nákladů
řízení podle §60 odst. 7 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. října 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu