ECLI:CZ:NS:2023:30.CDO.3711.2023.2
sp. zn. 30 Cdo 3711/2023-92
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Davida Vláčila a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Hany Poláškové Wincorové, v právní věci žalobkyně Z. Š. , zastoupené Mgr. Romanem Madejou, advokátem, se sídlem v Ostravě, Křížkovského 617/10, proti žalované České republice - Ministerstvu pro místní rozvoj , se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 932/6, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 65 C 157/2021, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 6. 2023, č. j. 16 Co 143/2023-69, takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 6. 2023, č. j. 16 Co 143/2023-69, se mění tak že se rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 24. 1. 2023, č. j. 65 C 157/2021-43, se ve výrocích o věci samé (výroky I a II) mění takto:
a) Soud konstatuje , že v řízeních vedených městským úřadem Frýdlant nad Ostravicí odborem regionálního rozvoje a stavebním úřadem na základě žádosti o vydání územního souhlasu a oznámení záměru ohlášení stavby vedených pod sp. zn. MUFO-S 1902/2018 a MUFO-S 1930/2018 došlo k porušení práva žalobkyně, aby s ní bylo jednáno jako s účastníkem řízení ve smyslu §85 odst. 2 písmeno b/ zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) a aby mohla realizovat práva účastníka řízení, zejména uplatňovat své námitky podle §89 odst. 1, 2, 3, 5 a 6 stavebního zákona.
b) Žaloba, aby žalovaná byla povinna zaplatit žalobkyni částku 400 000 Kč se zamítá.
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni na náhradu nákladů řízení před soudem prvního stupně, odvolacím soudem a dovolacím soudem částku 25 128 Kč, a to do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám Mgr. Romana Madejy, advokáta.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala toho, aby jí žalovaná poskytla zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve výši 2x 200 000 Kč, a to z titulu nezákonných rozhodnutí, když tvrdila, že Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí odbor regionálního rozvoje a stavební úřad (dále jen „stavební úřad“) na základě žádosti třetích osob (stavebníků) o územní souhlas a oznámení záměru ohlášení stavby podle ustanovení §96 a §104 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ze dne 9. 1. 2018 vydal společný souhlas se stavebním záměrem „Novostavba RD na pozemku parc. č. XY k. ú. XY“ dne 6. 4. 2018 pod sp. zn. MUFO-S 1902/2018 a společný souhlas se stavebním záměrem „Novostavba RD na pozemku parc. č. XY k. ú. XY“ dne 10. 4. 2018 pod sp. zn. MUFO-S 1930/2018 (dále jen „společné souhlasy“), aniž by s ní jednal jako s účastníkem řízení a umožnil jí realizovat její procesní práva. Tyto společné souhlasy na základě žaloby žalobkyně Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 5. 5. 2020, č.j. 25 A 128/2019-44, zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k dalšímu řízení, neboť stavebníci měli povinnost předložit souhlas žalobkyně s ohlašovanými stavebními záměry; pokud jej nepředložili, bylo v projednávané věci povinností žalovaného stavebního úřadu ve smyslu §96a odst. 5 stavebního zákona rozhodnout usnesením o provedení společného územního stavebního řízení, v rámci kterého by bylo možné, za plného respektování procesních práv žalobkyně, věcně vypořádat její námitky.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 24. 1. 2023, č. j. 65 C 157/2021-43, zamítl žalobu, podle které by soud uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni za utrpěnou nemajetkovou újmu z titulu nezákonného rozhodnutí zadostiučinění v penězích ve výši 200 000 Kč za společný souhlas pod sp. zn. MUFO-S 1902/2018 (výrok I) a povinnost zaplatit žalobkyni za utrpěnou nemajetkovou újmu z titulu nezákonného rozhodnutí zadostiučinění v penězích ve výši 200 000 Kč za společný souhlas pod sp. zn. MUFO- 1930/2018 (výrok II). Žalobkyni byla uložena povinnost nahradit žalované náklady řízení ve výši 900 Kč (výrok III).
3. Na základě před ním provedeného dokazování učinil soud prvního stupně skutková zjištění, která vycházela ze žalobních tvrzení, tedy že v obou výše popsaných správních řízeních vydal správní orgán (stavební úřad) společný souhlas se stavebním záměrem „Novostavba RD na pozemku parc. č. XY k. ú. XY“ dne 6. 4. 2018 pod sp. zn. MUFO-S 1902/2018 a společný souhlas se stavebním záměrem „Novostavba RD na pozemku parc. č. XY k. ú. XY“ dne 10. 4. 2018 pod sp. zn. MUFO-S 1930/2018, aniž by žalobkyni umožnil účast ve stavebním řízení, jež mělo obligatorně probíhat za situace, kdy stavebníci nedisponovali před vydáním společného souhlasu se stavebním záměrem kladným stanoviskem žalobkyně, která byla vlastníkem pozemků sousedících s pozemky, na nichž měla být stavba provedena a jejím provedením jí mohla být způsobena újma. V rovině právního posouzení soud prvního stupně shledal existenci odpovědnostního titulu v podobě dvou výše označených nezákonných rozhodnutí ve smyslu §7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů [dále jen „OdpŠk] neboť na základě správní žaloby podané žalobkyní došlo k jejich zrušení rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 5. 2020 č.j. 25 A 128/2019-44 . Soud prvního stupně současně zdůraznil, že v případě odpovědnosti založené na nezákonném rozhodnutí je na žalobkyni, aby tvrdila a v případě procesní potřeby prokazovala, že jí v důsledku nezákonného rozhodnutí újma určitého rozsahu vznikla (kdy, mimo jiné, odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2865/2015, dle kterého vznik nemajetkové újmy způsobené výkonem veřejné moci zpravidla nelze dokazovat, jelikož jde o stav mysli poškozené osoby. V řízení se tak obvykle zjišťuje, zda jsou dány objektivní důvody, aby se dotčená osoba mohla cítit poškozenou, tedy zda vzhledem ke konkrétním okolnostem případu by se i jiná osoba v obdobném postavení mohla cítit dotčenou ve složkách tvořících ve svém souhrnu nemajetkovou sféru jednotlivce). Žalobkyně se však nedostavila k nařízenému jednání a podle soudu prvního stupně hloubku vzniklé nemajetkové újmy přes písemně poskytnuté poučení vedle obecných proklamací netvrdila, tím méně prokázala. Za takové situace podle soudu prvního stupně postačilo konstatování porušení práva, k němuž došlo v poměrech projednávané věci nejen tím, že správní soud obě nezákonná rozhodnutí zrušil, ale i tím, že žalovaná v rámci předběžného projednání nároku porušení práva konstatovala, čímž se žalobkyni dostalo odpovídajícího zadostiučinění. Žalobu proto soud prvního stupně zcela zamítl a podle výsledku řízení rozhodl o náhradě nákladů řízení.
4. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) na základě podaného odvolání v záhlaví označeným rozhodnutím rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu). Odvolací soud vycházel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, která považoval za správná a úplná a přisvědčil i jeho výslednému hmotněprávnímu posouzení. Doplnil současně, že za situace, kdy se žalobkyně k jednání před soudem prvního stupně nedostavila, bylo další její korespondenční poučování nadbytečné a jdoucí nad rámec plynoucí z §118a odst. 1 a 3 o. s. ř.
II. Dovolání a vyjádření k němu
5. Rozsudek odvolacího soudu žalobkyně [dále též „dovolatelka“] napadla v rozsahu výroku I o věci samé (a to i v rozsahu, jímž tento výrok dopadal na rozhodnutí soudu prvního stupně o nákladech řízení) dovoláním. Dovolání nejprve sepsala žalobkyně sama, aby jej ve stanovené lhůtě doplnila prostřednictvím jí zvoleného advokáta. Měla jej za přípustné, neboť podle ní se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe, a to při řešení otázek 1/ zda musí být soudní rozhodnutí dostatečně přesvědčivé a vnitřně nerozporné, když na jednu stranu konstatuje, že dovolatelka neprokázala vznik nemajetkové újmy, na druhou stranu je však v rozsudcích uvedeno, že jako zadostiučinění postačuje konstatování porušení práva ze strany správních orgánů. Přitom před přiznáním jakékoliv formy zadostiučinění, tedy náhrady nemajetkové újmy, musí předcházet vlastní vznik nemajetkové újmy. Dále připomínala, že 2/ „v souladu s ustálenou soudní judikaturou jak Nejvyššího soudu, tak Ústavního soudu“ (blíže ovšem neoznačenou – poznámka Nejvyššího soudu), jsou soudy mimo jiné v odůvodnění rozhodnutí povinny uvést, které skutečnosti mají za prokázané a které nikoliv. Současně měla dovolatelka za to, že 3/ již ze samotné podstaty věci má nárok na náhradu nemajetkové újmy, neboť by jakékoliv osobě v jejím postavení vznikla minimálně stejná újma jako jí. Žalobkyně měla za to, že by každé osobě vznikla ta samá újma a v takové minimální výši, kterou žalobkyně žalobou uplatnila. Brojí dále proti tomu, že 4/ v bodu 14 odůvodnění bylo nesprávně uvedeno, že žalobkyni újma měla vzniknout tím, že nemohla uplatnit své námitky jako účastník společného územního a stavebního řízení", kdežto v bodu 15 odvolací soud shrnul, že žalobkyně neunesla břemeno tvrzení a tím i břemeno důkazní ohledně vzniku nemajetkové újmy v takovém rozsahu, který by odůvodňoval přiznání finančního zadostiučinění. K tomu dovolatelka akcentovala, že je třeba rozlišovat rozhodnutí o zrušení vydaných společných souhlasů od rozhodnutí vydaných ve společném územním a stavebním řízení, kdy se odkazovala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18.09.2012, č.j. 2 As 86/2010-76. Tím, že odvolací soud posuzoval újmu vzniklou nezahájenými společnými územními a stavebními řízeními, nikoliv újmu vzniklou zrušenými společnými souhlasy, svědčí o tom, že je nesprávný názor stavící na účastenství žalobkyně v dalších řízeních a navíc je také v rozporu např. s nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2015, sp. zn. III. ÚS 1071/14, kde je uvedeno: „V řízení o náhradě škody podle zákona č. 82/1998 Sb. obecné soudy nepřezkoumávají správnost dříve vydaných rozhodnutí (a jsou odkázány právě na jejich zrušení), nemohou - z této povahy věci – uplatnit vlastní úvahu ohledně důvodu nezákonnosti, pro který bylo dané rozhodnutí zrušeno. Jestliže v dané věci orgán, který rozhodnutí zrušil, odůvodnil svůj výrok tím, že rozhodnutí "je v rozporu s právními předpisy" nelze při rozhodování o náhradě škody tento závěr obejít jinou výkladovou konstrukcí takových důvodů, která jej má v důsledku potlačit nebo dokonce popřít; nikoli každý důvod zrušení rozhodnutí sice musí nutně být důvodem potřebné "nezákonnosti", kupříkladu rozhodnutí může být zrušeno pro zpětvzetí návrhu, leč o takovou či obdobnou situaci v dané věci zjevně nešlo." Za těchto okolností neobstojí podle dovolatelky názor odvolacího soudu, že neunesla břemeno tvrzení a tím i břemeno důkazní ohledně vzniku nemajetkové újmy v takovém rozsahu, který by odůvodňoval přiznání finančního zadostiučinění, když spolu s podáním ze dne 20. 5. 2022 předložila soudu prvního stupně listiny (sdělení MÚ Frýdlant nad Ostravicí - odboru regionálního rozvoje a stavebního úřadu značka MUFO 32597/2017 sp. zn. MUFO S 4625/2017 ze dne 19.10.2017), z nichž vyplývalo, že na základě uděleného souhlasu měla být na sousedním pozemku vybudována čistička odpadních vod s navazující kanalizací, což je samo o sobě okolností umocňující na její straně vzniklou nemajetkovou újmu; s těmito listinami se odvolací soud nijak nevyrovnal. Konečně též dovolatelka upozornila, že 5/ podle odvolacího soudu žalovaná poskytla žalobkyni odškodnění nemajetkové újmy formou konstatování porušení práva dle §31a odst. 2 OdpŠk, a to dopisem ze dne 17.5.2021, avšak stalo se tak bez uvedení toho, o jaké konkrétní porušené právo se jedná. Neuvedením konstatování porušení práva ve výroku se odvolací soud odchýlil od judikatury dovolacího soudu, např. rozsudku ze dne 20.01.2016, č.j. 30 Cdo 2865/2015, neboť nebylo uvedeno, o jaké konkrétní právo se jedná. Žalobkyně závěrem navrhovala, aby Nejvyšší soud dovoláním napadený rozsudek odvolacího soudu a spolu s ním i rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil prvostupňovému soudu k dalšímu řízení.
6. K podanému dovolání se podrobněji vyjádřila žalovaná. Měla za to, že svým dopisem ze dne 17.5.2021 nárok žalobkyně dostatečně uspokojila tím, že zkonstatovala porušení práva. Nebylo pochybností o existenci samotného odpovědnostního titulu, konstatování porušení práva žalobkyně je podle žalované adekvátní, neboť došlo k nápravě postupu správního orgánu, kdy po rozsudku (správního) soudu vede stavební úřad opakovaná stavební řízení v obou případech, a v obou těchto řízeních žalobkyni náleží statut účastníka řízení. Vytýká-li potom žalobkyně rozsudkům soudů obou stupňů, že v nich ve výroku není uvedeno zkonstatování porušení práva, tak tomuto žalovaná uvedla, že by se jednalo o duplicitní zkonstatování porušení práva. Nejprve porušení práva zkonstatoval samotný Krajský soud v Ostravě, když svým rozsudkem ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. 25 A 128/2019, zrušil společné souhlasy a žalobkyně má nyní možnost být účastnicí společného stavebního řízení a řádně vznášet námitky. Podruhé zkonstatovala porušení práva samotná žalovaná ve svém sdělení ze dne 17. 5. 2021. Doplnila dále, že vznik nemajetkové újmy není třeba dokazovat pouze v situacích, kdy je zjevné, že by stejnou újmu utrpěla jakákoli osoba, která by byla danou skutečností postižena, a šlo by tedy o notorietu, kterou dokazovat netřeba. Žalobkyně tvrdila, že újma jí vznikla z důvodu, že nemohla uplatnit námitky jako účastník společného územního a stavebního řízení, nicméně zde nejde o případ, kdy újma žalobkyně je takového charakteru, že její vznik je zřejmý již po zrušení nezákonného rozhodnutí, resp. společných souhlasů. Žalobkyně navíc netvrdila žádné konkrétní dopady nezákonných rozhodnutí do své osobní sféry. Ne každé rozhodnutí, které je nezákonné, automaticky zakládá vznik nemajetkové újmy a nárok na její odškodnění, když navíc v daném případě žalobkyně neprokázala vznik nemajetkové újmy v příčinné souvislosti s nezákonnými rozhodnutími v takovém rozsahu, aby bylo třeba ji reparovat peněžní satisfakcí. Žalovaná proto navrhovala, aby dovolací soud napadený rozsudek odvolacího soudu „potvrdil a dovolání žalobkyně zamítl jako nedůvodné“.
III. Přípustnost dovolání
7. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
8. Dovolání bylo podáno včas (§240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou – účastníkem řízení, za splnění podmínky §241 o. s. ř.
9. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
10. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
11. Dovolání sepsala žalobkyně nejprve bez splnění podmínky povinného zastoupení. Podle §241 odst. 4 o. s. ř. však dovolání musí být sepsáno advokátem a ve smyslu §241a odst. 5 o. s. ř. nelze přihlížet k tomu, co o náležitostech dovolání (co do určení rozsahu napadeného rozhodnutí a vymezení dovolacího důvodu) uvedl sám řádně nezastoupený dovolatel.
12. Posuzované dovolání, po jeho doplnění advokátem, zčásti neobsahuje obligatorní obsahové náležitosti vyžadované ustanovením §241a odst. 2 o. s. ř., neboť v dovolání sice bylo vymezeno, v čem je spatřováno splnění předpokladů přípustnosti dovolání, nicméně zvolený důvod přípustnosti již nebyl náležitě konkretizován.
13. Nejvyšší soud přitom ve svých rozhodnutích opakovaně uvedl, že k projednání dovolání nepostačuje pouhá citace textu ustanovení §237 o. s. ř., aniž by bylo z dovolání zřejmé, od jaké (konkrétní) ustálené rozhodovací praxe se v rozhodnutí odvolací soud odchýlil, která konkrétní otázka hmotného či procesního práva má být dovolacím soudem vyřešena nebo je rozhodována rozdílně, případně od kterého (svého dříve přijatého) řešení se dovolací soud má odchýlit (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 7. 2013, sp. zn. 25 Cdo 1559/2013, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 8. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2488/2013, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2014, sp. zn. I. ÚS 3524/13).
14. Pokud se snad žalobkyně domnívala, že odvolací soud se odchýlil od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu, bylo zapotřebí pro splnění požadavku ustanovení §241a odst. 2 o. s. ř. uvést, od jaké konkrétní judikatury dovolacího soudu nebo Ústavního soudu se odvolací soud odchýlil (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 7. 2013, sp. zn. 25 Cdo 1559/2013).
15. Nejvyššímu soudu přitom nepřísluší, aby na úkor procesních práv ostatních účastníků řízení vlastním aktivismem nepřípustně extrahoval z obecného textu neúplného, a proto i neprojednatelného dovolání chybějící důvody přípustnosti dovolání k právním otázkám, jež by měly být předmětem jeho posouzení, neboť dovolací řízení nemá být bezbřehým přezkumem, v němž nedostatečnou procesní aktivitu stran nahrazuje soud (srovnej např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2402/2007, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 2015, sp. zn. 22 Cdo 1936/2015).
16. K ústavní konformitě požadavku na vymezení důvodů přípustnosti dovolání se Ústavní soud souhrnně vyjádřil ve stanovisku svého pléna ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16, přičemž i v další své nálezové judikatuře netoleruje Nejvyššímu soudu, pokud ten projedná dovolání, aniž by bylo vybaveno předepsanými obsahovými náležitostmi (srov. kupř. nález ze dne 11. 2.2020, sp. zn. III. ÚS 2478/18).
17. Vztaženo do poměrů projednávané věci konkrétní rozhodnutí Nejvyššího soudu (případně Ústavního soudu), od nějž se měl odvolací soud v otázkách pod body 1/ až 3/ odchýlit není v dovolání označeno. Přestože otázky pod body 1/ a 2/ nejsou kvalifikovaně formulovány, představují současně námitku vad řízení. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání již jinak (ve smyslu §237 nebo §238a o. s. ř.) přípustné, dovolací soud z úřední povinnosti přihlédne též k tzv. zmatečnostním vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací však soud v této věci (kde je dovolání z dále rozebraných důvodů přípustné ve vztahu k otázce pod bodem 5/) existenci zmatečnostních vad nebo jiných vad řízení, jež by mohly mít vliv na věcnou správnost napadeného rozsudku neshledal.
18. Předeslat na téma namítané nepřezkoumatelnosti rozhodnutí možno, že soudy obou stupňů svá rozhodnutí odůvodnily zcela přezkoumatelným způsobem, předepsaným v ustanovení §157 odst. 2 o. s. ř., z odůvodnění rozhodnutí je patrno, jakým způsobem soudy dospěly k závěru o skutkovém stavu a jak věc posoudily po stránce právní. Odůvodnění jejich rozhodnutí jsou konzistentní a logická a dovolatelka odvolacímu soudu neprávem vytýká vnitřní rozpornost jeho úvah. Odvolací soud hodnotil vydaná rozhodnutí stavebního úřadu jako nezákonná a dospěl (v plné shodě se soudem prvního stupně) k jednoznačnému závěru, že v důsledku jejich vydání vznikla žalobkyni nemajetková újma, přitom plně respektoval pravomocný rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. 25 A 128/2019. Jeho navazující úvaha, že žalobkyně v důsledku své procesní pasivity v tvrzení rozhodných skutečností a označování důkazů o nich neprokázala takovou míru zásahu do svých práv, že by jí zadostiučinění nemajetkové újmy mělo být poskytnuto v relutární formě, nijak nezpochybňuje současně učiněný závěr o nezákonnosti rozhodnutí a zcela obstojí vedle něho. Řečeno jinak: žalobkyně neklade potřebnou distinkci mezi závěr odvolacího soudu o tom, že jí nemajetková újma vznikla, na straně jedné, a až navazující úvahu, jaký byl rozsah této újmy, na straně druhé (s čímž se ruku v ruce pojila úvaha o vhodné formě poskytnutého zadostiučinění).
19. Nejvyšší soud se zřetelem k výše řečenému nemohl podané dovolání podle §243c odst. 1 o. s. ř. ve výše uvedeném rozsahu věcně projednat, neboť vady, jímž bylo zatíženo, a které brání jeho meritornímu přezkoumání, nebyly v zákonné lhůtě odstraněny (§241b odst. 3 o. s. ř.). uvedené samozřejmě platí i tehdy, pokud napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, která se vztahuje k ochraně základních práv a svobod (zde zejména žalovanou obecně deklarovaného porušení práva na spravedlivý proces), neboť i v tomto případě není přehnaným formalismem požadavek na to, aby dovolatel vymezil přípustnost dovolání uvedením toho, od které konkrétní judikatury Nejvyššího soudu nebo Ústavního soudu se měl odvolací soud podle přesvědčení dovolatele odchýlit (srov. již výše zmiňované stanovisko pléna Ústavního soudu nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo 2545/2018).
20. Dovolání však není přípustné ani pro otázku pod bodem 4/ dovolání, v němž je odkazováno na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2015, sp. zn. III. ÚS 1071/14. Napadený rozsudek odvolacího soudu je ovšem s tímto nálezem plně v souladu. Ústavní soud v něm řešil otázku závaznosti soudu rozhodujícího v kompenzačním řízení výrokem příslušného orgánu o zrušení rozhodnutí pro nezákonnost. Cituje-li dovolatelka z uvedeného nálezu pasáž, podle níž „jestliže orgán, který rozhodnutí zrušil, odůvodnil svůj výrok tím, že rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nelze při rozhodování o náhradě škody tento závěr obejít jinou výkladovou konstrukcí takových důvodů, která jej má v důsledku potlačit nebo dokonce popřít“, pak k ničemu takovému se odvolací soud (ani soud prvního stupně) v nyní řešené věci neuchýlily a zrušovací rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě plně respektovaly. Posledně uvedené rozhodnutí správního soudu se z logiky věci zabývalo jen zákonností jím přezkoumávaných rozhodnutí, nikoliv existencí, tím méně rozsahem nemajetkové újmy, jež měla jejich vydáním žalobkyni vzniknout. Lze proto k otázce pod bodem 4/ shrnout, že v nyní posuzovaném případě dovoláním kritizovaný právní závěr odvolací soud podle odůvodnění napadeného rozhodnutí neučinil. Dále je namístě uvést, že ani odkaz žalobkyně na judikaturu Nejvyššího správního soudu není sám o sobě způsobilý založit přípustnost dovolání, neboť řádné vymezení předpokladu přípustnosti dovolání podle §237 o. s. ř. předpokládá, že se dovolatel způsobem tam uvedeným vymezí vůči rozhodovací praxi Nejvyššího soudu (příp. Ústavního soudu, jde-li o otázky hmotného nebo procesního práva vztahující se k ochraně základních práv a svobod srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16), nikoli vůči rozhodnutím Nejvyššího správního soudu.
21. V další části dovolání vážící se rovněž k otázce pod bodem 4/, kde žalobkyně poukazuje na své podání ze dne 20. 5. 2022 [správně 25. 5. 2022], v němž předložila listiny (sdělení MÚ Frýdlant nad Ostravicí - odboru regionálního rozvoje a stavebního úřadu značka MUFO 32597/2017 sp. zn. MUFO S 4625/2017 ze dne 19.10.2017) a vytýká soudům, že z nich neučinily odpovídající skutková zjištění, žalobkyně opět neoznačuje žádné konkrétní rozhodnutí Nejvyššího soudu či Ústavního soudu, od nějž se měl odvolací soud odchýlit; nadto ani v nich uvedené skutečnosti dostatečně nekonkretizovaly rozsah újmy, zvláště když je žalobkyně spojovala především s tím, že šlo o okolnosti známé stavebnímu úřadu předtím, než přikročil k vydání nezákonných rozhodnutí. Uvedená námitka pod bodem 4/ tak zčásti není spojena s náležitou konkretizací důvodu přípustnosti dovolání a zčásti se pak míjí s právním posouzením věci odvolacím soudem (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod č. 27/2001 ve Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), což jí bez dalšího diskvalifikuje ze závěru o přípustnosti dovolání založeném na ustanovení §237 o. s. ř.
22. Podle §238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. dovolání podle §237 o. s. ř. není přípustné proti rozhodnutím v části týkající se výroku o nákladech řízení, podané dovolání tak není přípustné v rozsahu, v němž směřuje proti výroku I odvolacího soudu, pokud jím bylo rozhodnuto – mimo jiné – i v otázce náhrady nákladů řízení před soudem prvního stupně.
23. V projednávané věci záviselo rozhodnutí odvolacího soudu – mimo jiné – též na vyřešení právní otázky, zda konstatování porušení práva ze strany žalované bylo, co do jeho obsahu, způsobilým zadostiučiněním za vniklou nemajetkovou újmu. Dovolání shledal Nejvyšší soud ve smyslu ustanovení §237 o. s. ř. v uvedeném rozsahu přípustným, neboť při řešení dané otázky se odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu.
IV. Důvodnost dovolání
24. Po přezkoumání rozsudku odvolacího soudu ve smyslu ustanovení §242 o. s. ř., které Nejvyšší soud provedl bez jednání (§243a odst. 1 věta první o. s. ř.), striktně vázán důvody v dovolání vymezenými, dospěl k závěru, že dovolání je nejen přípustné, ale též opodstatněné.
25. O nesprávné právní posouzení věci (naplňující dovolací důvod podle §241a odst. 1, část věty před středníkem, o. s. ř.) jde tehdy, posoudil-li odvolací soud věc podle právní normy, jež na zjištěný skutkový stav nedopadá, nebo právní normu, sice správně vybranou, nesprávně vyložil, případně ji na daný skutkový stav nesprávně aplikoval.
26. Podle §31a OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (odst. 1). Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo (odst. 2).
27. K otázce pod bodem 5) Nejvyšší soud připomíná své závěry, podle nichž dospěje-li soud k úvaze, že je namístě konstatování porušení práva, toto porušení vysloví ve výroku rozsudku ve věci samé (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 3. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2742/2009). Shledá-li soud, že není na místě nahrazení zjištěné nemajetkové újmy podle §31a odst. 2 OdpŠk přiznáním zadostiučinění v penězích, a nemajetkovou újmu nebylo možno odškodnit jinak, konstatuje porušení práva poškozeného ve výroku rozhodnutí, i když to žalobce in eventum nepožaduje (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 10. 2011, sp. zn. 30 Cdo 401/2010).
28. Ohledně obsahu morálního zadostiučinění z rozhodovací činnosti dovolacího soudu vyplývá, že ve výroku rozsudku, kterým soud poskytuje poškozenému zadostiučinění za způsobenou nemajetkovou újmu proti státu ve formě konstatování porušení práva poškozeného, musí být výslovně uvedeno, k porušení kterého práva nebo práv poškozeného došlo (srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4411/2010, ze dne 18. 3. 2012, sp. zn. 30 Cdo 269/2012, ze dne 17. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2174/2012).
29. Citovaná judikatura Nejvyššího soudu na straně druhé ale nepožaduje, aby výrok rozsudku obsahoval přesnou právní kvalifikaci či dokonce úplný výčet všech zákonných ustanovení, z nichž dotčené právo poškozeného vyplývá. Pouze soud rozhoduje, jak bude formulován výrok jeho rozhodnutí (případným návrhem žalobce na znění výroku rozhodnutí není vázán), a není porušením občanského soudního řádu ani jiného právního předpisu, pokud za použití jiných slov soud vyjádří ve výroku rozhodnutí stejná práva a povinnosti, kterých se žalobce domáhal (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 11. 2013, sp. zn. 30 Cdo 157/2013, a ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4427/2011).
30. Výše nastíněné judikatorní závěry, co do požadavků na obsah konstatování porušení práva, přiměřeně dopadají i na situaci, kdy takové porušení konstatoval ústřední orgán v rámci předběžného uplatnění nároku. Z dokazování dopisem žalované ze dne 17. 5. 2021 vyplynulo, že v jeho závěru bylo na adresu žalobkyně uvedeno: „Ministerstvo pro místní rozvoj uspokojuje Vámi uplatněný nárok tak, že se konstatuje porušení práva stavebním úřadem při vydání společného souhlasu ze dne 6. 4. 2018 a při vydání společného souhlasu ze dne 10. 4. 2018“. Uvedené konstatování tak nemůže být kvalifikovanou a dostatečnou satisfakcí, jestliže se mu nedostává podstatné náležitosti v podobě nezbytného označení konkrétního práva, které bylo v důsledku vydání nezákonných rozhodnutí porušeno.
31. Přestože byl tedy odvolací soud veden obecně správnou úvahou, že soud, dospěje-li k závěru, že je konstatování porušení práva dostatečnou formou kompenzace vzniklé (prokázané) újmy na straně poškozeného, žalobu zamítne, jestliže se poškozenému takové kompenzace dostalo od ústředního orgánu v rámci předběžného projednání nároku, popř. alespoň v průběhu řízení před soudem, pak se měl ještě zabývat tím, zda se poškozenému mimosoudně vskutku dostalo konstatování porušení konkrétně specifikovaného práva. Pokud se tak – jako v přítomné věci – nestalo [žádné porušené právo žalovaná nespecifikovala], nebylo možno žalobu zamítnout zcela, jestliže nižší soudy současně učinily (dovoláním kvalifikovaně nezpochybněný) závěr, že určitou nemajetkovou újmu žalobkyni nezákonná rozhodnutí přesto přivodila. Soudům obou stupňů lze přisvědčit v tom, že jistou míru satisfakce může poškozenému poskytnout i rozhodnutí, kterým byla v předepsaném řízení nezákonná rozhodnutí zrušena; tato tzv. zrušovací rozhodnutí však zpravidla nemohou odčinit veškerou vzniklou nemajetkovou újmu, neboť jsou sama o sobě především zákonným předpokladem jejího vzniku a zpravidla ve svém odůvodnění ani neobsahují explicitní konstatování porušení práva (srov. §8 odst. 1 a 2 OdpŠk a přiměřeně např. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1891/2012, nebo ze dne 13. 4. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4264/2015).
32. Vzhledem k výše uvedenému lze uzavřít, že právní posouzení odvolacího soudu je (pouze a jen) ve vztahu k výše uvedené dílčí otázce označené pod bodem 5/ dovolání nesprávné. Nejvyšší soud, s přihlédnutím k zásadě rychlosti řízení (§6 o. s. ř.), postupoval podle §243d odst. 1 písm. b) o. s. ř. a rozsudek odvolacího soudu změnil, neboť dosavadní výsledky řízení umožňují Nejvyššímu soudu o věci meritorně rozhodnout. Vázán důvody podaného dovolání podle §242 odst. 3 o. s. ř., kdy žalobkyni se jeho prostřednictvím nepodařilo kvalifikovaně zpochybnit závěr odvolacího soudu o nepeněžité formě zadostiučinění, změnou rozsudku soudu prvního stupně jí poskytl konstatování porušení konkrétně označeného (procesního) práva, když současně z výše uvedených důvodů zamítl žalobu o zaplacení částky 400 000 Kč.
33. Nejvyšší tak změnil rozsudek odvolacího soudu, a to formou změny rozsudku soudu prvního stupně (§220 o. s. ř.), když v té souvislosti připomíná, že šlo o případ, kdy způsob vypořádání vztahu mezi účastníky vyplýval z právního předpisu, jak to má na mysli §153 odst. 2 o. s. ř., pročež podle §242 odst. 2 písm. c) o. s. ř. dovolací soud není vázán rozsahem, ve kterém se dovolatel domáhá přezkoumání vydaného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího soudu dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 37/2015, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne ze dne 23. 4. 2015, sp. zn. III. ÚS 373/15).
34. Tento rozsudek Nejvyššího soudu tak zcela nahrazuje rozsudky soudů nižších stupňů (čímž vzaly zcela za své i nákladové výroky rozhodnutí soudu prvního stupně i soudu odvolacího, k tomu srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 1. 2019, sp. zn. 28 Cdo 4504/2018).
35. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto dle §243c odst. 3, §224 odst. 2 a §142 odst. 3 o. s. ř. a žalobkyni byla přiznána plná náhrada nákladů řízení v celkové výši 25 128 Kč za řízení před soudy všech tří stupňů. Na úhradu soudního poplatku spojeného s podáním žaloby a dovolání žalobkyně vynaložila částku 2 000 Kč a 14 000 Kč. Protože žalobkyně nebyla v řízení před soudem prvního stupně a před odvolacím soudem zastoupena, náleží jí paušální náhrada ve výši 300 Kč za sepis žaloby včetně jejího doplnění, za odpověď k vyjádření žalované (č. l. 19 a násl. spisu) a za odvolání včetně jeho doplnění (č. l. 47, 50 a 64 a násl. spisu), tato náhrada ji náleží podle vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle §151 odst. 3 občanského soudního řádu a podle §89a exekučního řádu. V dovolacím řízení byla již žalobkyně zastoupena advokátem, který učinil dva úkony právní služby spojený s převzetím zastoupení a sepisem dovolání, který je honorován částkou 3 100 Kč [podle §9 odst. 4 ve spojení s §7 odst. 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif)], spolu s režijním paušálem 300 Kč (podle §13 odst. 1 a 3 téže vyhlášky), kterážto částka je dále navýšena o 21 % DPH, jíž je zástupce žalobkyně plátcem. Náklady řízení jsou splatné v mírně prodloužené pariční lhůtě (§160 o. s. ř.) a na zákonné místo platební (§149 odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 13. 12. 2023
JUDr. David Vláčil
předseda senátu