ECLI:CZ:NSS:2013:KONF.27.2012:27
sp. zn. Konf 27/2012 - 27
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, složený z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Romana
Fialy, JUDr. Pavla Pavlíka, JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Pavla Vrchy a JUDr. Marie Žiškové,
rozhodl o návrhu Ministerstva pro místní rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 16,
na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi ním a Městským soudem v Praze, a dalších
účastníků sporu vedeného u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 7 A 41/2011, ve věci žaloby
proti certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 17. 12. 2010, čj. 711052: žalobců a) JUDr. M.
Ch. a b) Mgr. D. Ch., zastoupeni JUDr. Monikou Bayerovou, bytem v Hrusicích 187,
a žalovaného Ing. arch. M. T., za účasti osoby zúčastněné na řízení: Fuertes Development,
s.r.o., se sídlem Kuřim, Tleskačova 1660,
takto:
I. Žádná ze stran kompetenčního sporu není příslušná vydat rozhodnutí ve věci žaloby
proti certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 17. 12. 2010, čj. 711052.
II. Druhá věta výroku I. rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 7. 3. 2011,
čj. 7 A 41/2011 -16, se zrušuje .
Odůvodnění:
Návrhem doručeným dne 12. 4. 2012 se Ministerstvo pro místní rozvoj
(dále jen „navrhovatel“) domáhá, aby zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon o některých kompetenčních
sporech“), rozhodl kompetenční spor vzniklý podle §1 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona mezi
ním a Městským soudem v Praze týkající se certifikátu autorizovaného inspektora.
Z předloženého spisu vyplynuly následující skutečnosti:
Žalovaný autorizovaný inspektor vydal dne 17. 12. 2010 certifikát čj. 711052 podle §117
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“),
pro stavbu „CENTRUM TIŠNOV, ul. Mlýnská, Tišnov“ v katastrálním území Tišnov.
Žalobci proti certifikátu žalovaného podali žalobu k Městskému soudu v Praze,
který ji usnesením ze dne 7. 3. 2011, čj. 7 A 41/2011 – 16, odmítl a věc postoupil navrhovateli.
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že proti certifikátu vydanému autorizovaným inspektorem
je přípustné podat odvolání, o kterém rozhoduje navrhovatel. Vycházel při tom z toho, že postup
autorizovaného inspektora při vydávání certifikátu je „správním řízením podle §9 spr. ř.“,
neboť se jedná o postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité
věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti. V této souvislosti odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010 - 111. Soud tedy pohlížel
na certifikát autorizovaného inspektora jako na rozhodnutí ve smyslu §67 spr. ř. Následně
se městský soud zabýval otázkou, zda a jaké prostředky obrany proti certifikátu autorizovaného
inspektora právní řád připouští, a dospěl k závěru, že je proti němu přípustné odvolání.
V opačném případě by dle městského soudu byla účastníkům odňata jedna právní instance.
Výklad, podle nějž by jediným možným opravným prostředkem proti certifikátu byla žaloba
ke správnímu soudu, považoval městský soud za „nezákonný pro rozpor s §81 odst. 1 spr. ř.
a zásadou subsidiarity soudního přezkumu správních rozhodnutí“. Dále se městský soud zabýval
tím, kdo je příslušný rozhodovat o odvolání proti certifikátu autorizovaného inspektora.
Podle §89 odst. 1 spr. ř. je odvolacím orgánem nejblíže nadřízený orgán a podle §178 odst. 1
spr. ř. je nadřízeným orgánem ten správní orgán, který podle zákona vykonává dozor. Z §143
odst. 4, §144 a 151 odst. 1 stavebního zákona městský soud pak dovodil, že orgánem dozoru
nad autorizovanými inspektory je navrhovatel, který má také rozhodnout o odvolání proti
certifikátu autorizovaného inspektora. Usnesení městského soudu nabylo právní moci dne
12. 3. 2011.
Proti usnesení Městského soudu v Praze podali žalobci návrh na obnovu řízení,
který Městský soud v Praze usnesením ze dne 10. 5. 2012, čj. 7 A 41/2011 – 30, odmítl, protože
dospěl k závěru, že návrh na obnovu řízení není v projednávané věci přípustný podle ustanovení
§114 odst. 1 s. ř. s.
Dne 30. 5. 2012 žalobci podali kasační stížnost, jíž se domáhají zrušení usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 10. 5. 2012, čj. 7 A 41/2011 – 30, a vrácení věci Městskému
soudu v Praze k dalšímu řízení. Věc je vedena u Nejvyššího správního soudu
pod sp. zn. 1 As 99/2012 a v době rozhodování zvláštního senátu o ní nebylo rozhodnuto.
Ministerstvo pro místní rozvoj (navrhovatel) následně podal zvláštnímu senátu návrh
k rozhodnutí negativního kompetenčního sporu. Uvedl, že má za to, že proti certifikátu
autorizovaného inspektora není přípustné odvolání; o žalobách proti certifikátu má rozhodovat
krajský soud jako soud ve správním soudnictví. Při tom odkázal na argumentaci obsaženou
v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2011, čj. 2 As 37/2011 - 81, ze dne
30. 5. 2011, čj. 2 As 36/2011 - 81, ze dne 28. 7. 2011, čj. 7 As 86/2011 - 102 a ze dne 24. 8. 2011,
čj. 1 As 92/2011 - 182. Navrhovatel vychází z argumentace Nejvyššího správního soudu
o tom, že „odvolání je vyloučeno vzhledem k povaze certifikátu“, neboť ten je vydáván
ve zkráceném stavebním řízení „atypickým postupem“, když zde chybí „jasná zákonná úprava
odvolání proti němu“. Zákonná úprava nepředpokládá přezkum certifikátu autorizovaného
inspektora v rámci odvolacího řízení, a to s ohledem na specifické postavení autorizovaného
inspektora (jedná se o soukromou osobu vykonávající veřejnou správu pouze ve velmi
omezeném rozsahu a vlastním jménem), nezařaditelnost autorizovaného inspektora
do hierarchického systému veřejné správy, zvláštní charakter certifikátu, který způsobuje právní
následky nezávisle na vůli autorizovaného inspektora, a smysl zkráceného stavebního řízení.
Proto je podle navrhovatele ve věci příslušný vydat rozhodnutí správní soud.
Žalobci ve vyjádření k návrhu uvedli, že ponechávají na uvážení zvláštního senátu, jakým
způsobem ve věci rozhodne; přitom poukázali na svá dřívější vyjádření ve věci.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním úřadem a obecným soudem
se zvláštní senát řídil následující úvahou:
S účinností od 1. 1. 2003 se postupuje při kladných nebo záporných kompetenčních
sporech o pravomoc nebo věcnou příslušnost vydat rozhodnutí podle zákona č. 131/2002 Sb.
Stranami takového sporu jsou podle §1 odst. 1 tohoto zákona
a) soudy a orgány moci výkonné, územní, zájmové nebo profesní samosprávy,
b) soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví.
Kladným (pozitivním) kompetenčním sporem je dle §1 odst. 2 zákona spor,
ve kterém si jedna strana osobuje pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně
určených účastníků, o níž bylo druhou stranou vydáno pravomocné rozhodnutí; záporným
(negativním) sporem je podle téhož ustanovení spor, ve kterém jeho strany popírají
svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků.
Městský soud v Praze v předcházejícím soudním řízení popřel svou pravomoc
rozhodnout věc a navrhovatel popírá svou pravomoc rozhodnout po postoupení věci. Ve věci
se jedná o negativní (záporný) kompetenční spor, k jehož projednání a rozhodnutí je povolán
zvláštní senát zákonem o některých kompetenčních sporech.
Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu
ke dni svého rozhodnutí (srov. č. 485/2005 Sb. NSS).
Činnost autorizovaného inspektora, jež je předmětem tohoto sporu, je upravena v §117
stavebního zákona. Uzavře-li stavebník s autorizovaným inspektorem smlouvu o provedení
kontroly projektové dokumentace pro stavbu, kterou hodlá provést, může takovou stavbu pouze
oznámit stavebnímu úřadu, jestliže byla opatřena souhlasná závazná stanoviska dotčených orgánů
a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení (§109), a nejde o stavbu,
která je zvláštním právním předpisem, územně plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu
územního plánování přímo označena jako nezpůsobilá pro zkrácené stavební řízení (viz §117
odst. 1 stavebního zákona). Stavebník k oznámení stavby připojí projektovou dokumentaci
stanovenou prováděcím právním předpisem a certifikát vydaný autorizovaným inspektorem.
Dokumentace se předkládá ve dvojím vyhotovení; není-li obecní úřad stavebním úřadem,
nebo stavebník není vlastníkem stavby, předkládá se trojmo (viz §117 odst. 2 stavebního
zákona). Autorizovaný inspektor certifikátem stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci
a připojené podklady z hledisek uvedených v §111 odst. 1 a 2 a že navrhovaná stavba může být
provedena. Na projektové dokumentaci tuto skutečnost vyznačí, uvede své jméno a příjmení,
datum vydání certifikátu a opatří ji svým podpisem a razítkem se státním znakem České
republiky. K certifikátu připojí návrh plánu kontrolních prohlídek stavby, závazná stanoviska
dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení /§109/ (viz §117
odst. 3 stavebního zákona). Pokud ve vyjádřeních podle odstavce 1 byly uplatněny námitky
proti provádění stavby, autorizovaný inspektor je posoudí a projedná s osobami, které je
uplatnily. Způsob vypořádání námitek a závěry, popřípadě podklady, z nichž vycházel, připojí
autorizovaný inspektor k certifikátu podle odstavce 3. Nepodaří-li se při vypořádání námitek
odstranit rozpory mezi osobami, které by jinak byly účastníky řízení, předloží jejich vyjádření
spolu s projektovou dokumentací a závaznými stanovisky dotčených orgánů stavebnímu úřadu,
který zajistí vypořádání námitek podle §114 nebo usnesením rozhodne o námitkách
ve své působnosti anebo usnesením rozhodne o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení
(viz §117 odst. 4 stavebního zákona). Certifikát, ověřenou dokumentaci s vyznačenými údaji
a přílohy podle odstavce 3 příslušný stavební úřad eviduje a využívá pro kontrolní prohlídky
stavby (viz §117 odst. 5 stavebního zákona). Náležitosti oznámení podle odstavce 1,
jakož i obsah a strukturu certifikátu stanoví prováděcí právní předpis (viz §117 odst. 6
stavebního zákona).
Prováděcím předpisem, na který odkazuje ustanovení §117 odst. 6 stavebního zákona,
je vyhláška č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech
stavebního řádu. Podle ustanovení §9 této vyhlášky platí, že oznámení stavebnímu úřadu,
že navrhovaná stavba byla posouzena autorizovaným inspektorem a je způsobilá k realizaci,
podává stavebník na formuláři, jehož obsahové náležitosti jsou stanoveny v příloze č. 3
k této vyhlášce. K oznámení se připojí přílohy uvedené v části B přílohy č. 3 k této vyhlášce.
Obsah a strukturu certifikátu upravuje ustanovení §10 vyhlášky, které stanoví,
že autorizovaný inspektor v certifikátu, kterým stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci
a připojené podklady a že navrhovaná stavba může být provedena, uvede a) identifikační údaje
stavebníka podle §5 písm. a/, b) druh, účel a dobu trvání stavby, c) identifikační údaje
o projektové dokumentaci stavby podle údajů na rozpisce dokumentace, d) průběh posuzování
navrhované stavby, včetně závěrů jednání s osobami, které uplatnily námitky proti provedení
stavby, e) jak projektová dokumentace respektuje požadavky dotčených orgánů a vlastníků
dopravní a technické infrastruktury, popřípadě specifikaci dokladů o jednání s nimi, f) své jméno
a příjmení, podpis, otisk razítka a datum vydání certifikátu (viz §10 odst. 1 vyhlášky).
Autorizovaný inspektor k certifikátu připojí a) návrh plánu kontrolních prohlídek stavby, b)
souhlasná závazná stanoviska dotčených orgánů vyžadovaná zvláštními právními předpisy, c)
vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení; pokud uplatnily námitky, připojí též
protokol o výsledku projednání a vypořádání jejich námitek (viz §10 odst. 2 vyhlášky).
V posuzovaném případě bylo pro rozhodnutí ve věci významné vyřešení právní otázky,
zda je možné podat proti certifikátu autorizovaného inspektora odvolání, případně k jakému
orgánu, či zda je obrana proti certifikátu možná pouze cestou správního soudnictví.
Při tom však zvláštní senát musí jako předběžnou otázku posoudit, zda je autorizovaný inspektor
vůbec v postavení správního orgánu ve smyslu §1 odst. 1 spr. ř., a zda lze certifikát považovat
za „rozhodnutí“ dle §65 s. ř. s.
O těchto otázkách již rozhodovaly soudy a existuje k nim tedy postupně se vytvářející
a doplňující judikatura. Soudy zpočátku správní žaloby proti certifikátu autorizovaného
inspektora odmítaly s odůvodněním, že se nejedná o rozhodnutí správního orgánu
(např. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. 3. 2010, čj. 5 A 42/2010 - 43).
Nejvyšší správní soud však následně dospěl k odchylnému závěru. V rozsudku ze dne
4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010 - 111, vyslovil, že „postup [autorizovaného inspektora] ve zkráceném
stavebním řízení lze označit za veřejnoprávní a výsledkem jeho činnosti je, za podmínky
oznámení certifikátu stavebnímu úřadu dle §117 odst. 1 stavebního zákona,
akt, který je způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti“. Na podporu tohoto
tvrzení Nejvyšší správní soud uvedl, že proces zkráceného stavebního řízení je rychlejší
a efektivnější než řízení o vydání stavebního povolení a jeho podstata spočívá v přenesení
zásadních činností v řízení o vydání stavebního povolení na osobu autorizovaného inspektora.
Inspektor je soukromá osoba, která je po určitou dobu oprávněna ve stavebním řízení činit úkony
vymezené stavebním zákonem, přičemž v důsledku některých z nich vznikají osobám
ve stavebním řízení práva a povinnosti bez další intervence stavebního úřadu. Vydání certifikátu
autorizovaným inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úřadu má stejné účinky jako vydání
stavebního povolení stavebním úřadem. Nejvyšší správní soud se dále zabýval rozlišením veřejné
a soukromé správy a dospěl k závěru, že přestože hranice mezi soukromou a veřejnou správou
nelze jednoznačně vymezit, je možné vycházet z cíle, prostředků a závaznosti posuzované
činnosti a postavení jejího vykonavatele. Nepovažoval za rozhodující skutečnost, že účast
ve zkráceném stavebním řízení je založena soukromoprávní smlouvou, naopak vycházel z toho,
že autorizovaný inspektor je jmenován ministrem pro místní rozvoj a tímto aktem se stává
nepřímým vykonavatelem státní správy. Byť je jeho postup ve zkráceném stavebním řízení
iniciován uzavřením smlouvy se stavebníkem, jednotlivé činnosti vykonává dle stavebního zákona
a stavební zákon vytyčuje meze, jež musí autorizovaný inspektor dodržet. Nejvyšší správní soud
v citovaném rozhodnutí dále uvedl, že samotný certifikát sám o sobě nemá bezprostřední právní
závaznost ani přímé právní účinky, ty však nabývá ze zákona v okamžiku jeho oznámení
stavebnímu úřadu, které provede stavebník. Na základě oznámení stavebnímu úřadu nabude
certifikát srovnatelné právní účinky, jaké má stavební povolení, a proto nelze certifikát přirovnat
k odbornému stanovisku či znaleckému posudku, jež jsou pouze podkladem dalšího aktu
zakládajícího práva a povinnosti. Přestože nelze bez dalšího konstatovat, že autorizovaný
inspektor je při vydávání certifikátu ve vrchnostenském postavení, jeho postavení se však změní
po oznámení certifikátu stavebnímu úřadu. Po oznámení je stavebník povinen obsah certifikátu
respektovat a nemá možnost jeho korekce, čímž se povaha certifikátu vymyká běžnému plnění
ze soukromoprávní smlouvy a postavení autorizovaného inspektora vůči stavebníkovi se odlišuje
od vztahu mezi účastníky soukromoprávního vztahu. Navíc se oznámený certifikát, na rozdíl
např. od hodnocení technického stavu silničního motorového vozidla, týká též potencionálních
účastníků stavebního řízení. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „je nutno
na certifikát oznámený stavebnímu úřadu dle §117 odst. 1 stavebního zákona hledět
jako na výsledek činnosti správního orgánu, přestože o něm nelze bez dalšího konstatovat,
že je vydáván ve správním řízení. I když zůstává sporným, zda postup autorizovaného inspektora
předcházející oznámení certifikátu stavebnímu úřadu lze označit za správní řízení, vzhledem
ke skutečnosti, že jak samotný postup autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení,
tak i jeho výsledek, má veřejnoprávní charakter, je autorizovaný inspektor při této činnosti vázán
základními zásadami činnosti správního orgánu a certifikát po oznámení stavebnímu úřadu
má povahu přezkoumatelného správního aktu, který má právo napadnout stavebník i osoby,
které by jinak měly právo být účastníky stavebního řízení.“ Otázku, zda je jediným obranným
mechanismem proti certifikátu pouze žaloba ve správním soudnictví, ponechal Nejvyšší správní
soud na dalším posouzení městskému soudu.
Obdobně rozhodl Nejvyšší správní soud i rozsudky čj. 1 As 72/2010 - 110,
9 As 99/2010 - 71 a 7 As 34/2011 - 53, aniž by uvedenou argumentaci dále doplňoval.
Nad rámec výše uvedeného zmínil pouze, že „nezbytnost ustavení kontrolního mechanismu
činnosti autorizovaného inspektora ve zkráceném řízení je dána nesporným veřejným zájmem
na provádění staveb v souladu se zákonem stanovenými předpoklady pro výstavbu“.
Na základě shora uvedeného rozsudku ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010 – 111, vydal
Městský soud v Praze několik rozhodnutí, v nichž žalobu proti certifikátu odmítl a věc postoupil
k rozhodnutí o odvolání navrhovateli.
Jiný senát Městského soudu v Praze naznačil možnost obrany proti certifikátu
prostřednictvím analogické aplikace §117 odst. 4 stavebního zákona i po vydání certifikátu.
Krajský soud v Brně v rozhodnutí ze dne 21. 6. 2010, čj. 30 Ca 152/2009 - 218, žalobu proti
certifikátu věcně projednal. Krajský soud v Ostravě v rozhodnutí ze dne 8. 12. 2010,
čj. 22 A 183/2010 - 27, žalobu proti certifikátu odmítl pro nevyčerpání opravných prostředků.
Poté Nejvyšší správní soud však v rozsudku ze dne 25. 5. 2011, čj. 2 As 37/2011 - 81,
rozhodl, že „certifikát autorizovaného inspektora vydaný ve zkráceném stavebním řízení (§117
stavebního zákona z roku 2006) není přezkoumatelný v odvolacím řízení podle správního řádu;
lze proti němu přímo podat žalobu ke správnímu soudu“. V tomto rozsudku nejprve odkázal
na své předchozí rozhodnutí ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010 – 111, a doplnil, že ačkoliv
se v uvedeném rozhodnutí neuvádí, o jaký veřejnoprávní správní akt se v případě certifikátu
autorizovaného inspektora jedná, nelze dospět k jinému závěru, než že spadá pod legislativní
zkratku „rozhodnutí“ dle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť se nepochybně jedná o úkon,
jímž se po oznámení stavebnímu úřadu zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
nebo povinnosti žalobce. Na certifikát se totiž nemůže vztahovat zákonná úprava řízení
o tzv. nečinnostní žalobě (napadeno je vydání certifikátu, nikoliv nečinnost autorizovaného
inspektora) a ani o tzv. zásahové žalobě (§82 a násl. s. ř. s.), neboť certifikát představuje
formalizovaný písemný úkon, nikoliv faktický zásah. Logicky proto připadá do úvahy toliko
žaloba brojící proti rozhodnutí správního orgánu. Nejvyšší správní soud tedy v tomto rozhodnutí
dospěl k tomu, že certifikát je rozhodnutím, na základě vylučovací metody. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu je autorizovaný inspektor nepochybně soukromou osobou,
ale je po určitou dobu oprávněn činit úkony podle stavebního zákona a v tomto rozsahu
vystupuje jako správní úřad. Tato jeho činnost totiž představuje případ zákonné delegace veřejné
správy na soukromou osobu, kterou však vykonává vlastním jménem a na vlastní odpovědnost.
Za situace, kdy zákonná úprava předpokládá stejné právní a faktické účinky v případě stavebního
povolení vydávaného stavebním úřadem a certifikátu autorizovaného inspektora oznámeného
stavebnímu úřadu, který jej toliko eviduje a není oprávněn na něj aktivně reagovat
jako u ohlášených staveb (§105 a 106 stavebního zákona), Nejvyšší správní soud uzavřel,
že autorizovaný inspektor vystupuje jako správní úřad, byť jen v tomto omezeném rozsahu.
Nejvyšší správní soud poté dospěl k závěru, že proti certifikátu není přípustné odvolání: předně
podle ustálené judikatury mezi základní zásady rozhodování o právech a povinnostech fyzických
či právnických osob správními orgány nepatří rozhodování ve dvou stupních (např. rozsudek
Nejvyššího správního č. 1409/2007 Sb. NSS). S ohledem na znění §81 odst. 1
spr. ř. by však musela nemožnost podat odvolání buď plynout přímo ze zákona, nebo by mohla
být tato výluka dána pouze implicitně povahou dané věci, což je právě případ certifikátu
vydaného autorizovaným inspektorem. K tomuto závěru dospěl soud na základě
dvou souběžných argumentů: (1.) smysl zkráceného stavebního řízení a (2.) chybějící jasná
zákonná úprava odvolání v tomto velmi atypickém postupu. Smyslem zkráceného stavebního
řízení je dle Nejvyššího správního soudu rychlost, nižší míra formálnosti a odlehčení činnosti
stavebních úřadů. Zavedení odvolacího řízení by tak odporovalo povaze zkráceného stavebního
řízení a neodpovídalo by ani postavení stavebního úřadu v něm. Pokud totiž platí, že právo
k provedení stavební činnosti vzniká již oznámením stavebnímu úřadu, přičemž součástí tohoto
oznámení musí být předmětný certifikát a stavební úřad všechny tyto obdržené dokumenty toliko
„eviduje“, nemá logiku, aby v této zákonné koncepci do již pravomocného rozhodnutí mohl
vstoupit odvolací orgán. Toto odvolací řízení by vedlo k přesně protichůdnému výsledku,
než který je citovanou zákonnou úpravou sledován. Druhý argument proti přípustnosti odvolání
Nejvyšší správní soud spatřoval v tom, že kompetence každého orgánu veřejné moci musí být
stanovena jednoznačně a srozumitelně a nelze ji dovozovat pouze výkladem, byť třeba
i velmi extenzivním. K tomu Nejvyšší správní soud uvedl, že „do okamžiku předložení certifikátu
stavebnímu úřadu existuje pouze soukromoprávní vztah mezi inspektorem a stavebníkem
a vrchnostenským aktem se stává teprve okamžikem předložení stavebnímu úřadu,
k čemuž však samozřejmě nemusí vůbec dojít. Jestliže však odvolací řízení je založeno
na instanční nadřízenosti a podřízenosti správních orgánů (§89 správního řádu), není možno
stanovit, který správní orgán by bylo možno v daném případě označit jako orgán nadřízený
autorizovanému inspektorovi. Za této situace proto nelze stanovit ani jasnou kompetenci
k rozhodování v odvolacím řízení. Souhrnně řečeno, v tomto případě je zcela jasné, že zákonná
úprava přezkum certifikátu autorizovaného inspektora v rámci odvolacího řízení implicitně
nepředpokládá, a to s ohledem na specifičnost jeho postavení (soukromá osoba, vykonávající
veřejnou správu pouze ve velmi omezeném rozsahu, a to vlastním jménem); jeho nezařaditelnost
do hierarchicky koncipovaného systému veřejné správy; zvláštní charakter certifikátu (mající
právní důsledky nezávisle na vůli autorizovaného inspektora) a zejména s ohledem na smysl
zkráceného stavebního řízení.“
Nejvyšší správní soud shodné argumenty posléze zopakoval např. i v rozhodnutích
čj. 7 As 86/2011 - 102, kde navíc označil postup autorizovaného inspektora za mediaci,
1 As 92/2011 - 182 a 9 As 92/2011 - 186, zde s odkazem na účelnou ochranu práv opomenutých
účastníků.
Dle výše popsaných rozsudků Nejvyššího správního soudu postupoval např. Krajský
soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 4. 8. 2011, čj. 30 A 13/2011 - 46, jímž žalobu
proti certifikátu stejně jako Krajský soud v Brně věcně projednal a certifikát zrušil. Mimo jiné
však krajský soud sám upozornil na to, že mu zákon neumožňuje jiný výrok, než že se „certifikát
zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení“, ačkoliv žalovaný autorizovaný inspektor
nemá k žádnému dalšímu řízení pravomoc a věc musí dále projednávat příslušný stavební úřad.
Ústavní soud pak na základě již ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
opakovaně vyslovil, že vzhledem k postavení Nejvyššího správního soudu v oblasti správního
soudnictví a výkladu správního práva bude i Ústavní soud považovat autorizovaného inspektora
za správní orgán. Proto ústavní stížnosti autorizovaného inspektora odmítl (srov. např. usnesení
ze dne 13. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 558/12).
Autorizovaný inspektor by tedy na základě výše popsané judikatury měl být považován
za správní orgán a certifikát za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., proti němuž není přípustné
odvolání. Certifikát by tak měl být přímo přezkoumáván ve správním soudnictví.
S tímto názorem se však zvláštní senát neztotožňuje.
Zvláštní senát si je vědom toho, že ke změnám v ustálené judikatuře by mělo docházet
pouze výjimečně, a to jen tehdy, když k tomu vedou závažné důvody (např. nález Ústavního
soudu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05). Je však přesvědčen, že právě takové důvody
ke změně právního názoru shledal. Právním názorem opírajícím se o minimum pevných právních
argumentů, z nichž některé svědčí dokonce pro právní názor opačný, je možno otřást
argumentací jinou a nelze jej vnímat jako nezměnitelný. To platí tím spíše za situace, kdy právní
řád dotčeným osobám po celou dobu existence sporného ustanovení poskytuje jinou možnost
ochrany, podle mínění zvláštního senátu snazší a rychlejší, kterou se soudy zatím nezabývaly.
Všechny soudy i důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu (digitální repozitář PSP ČR, IV.
volební období, tisk č. 998/0, dostupné na http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=55107)
se shodují na tom, že autorizovaný inspektor je soukromou osobou. Soudy se však doposud
neshodly, zda je na něj přenesen výkon veřejné moci v takové míře, aby nabyl postavení
správního orgánu (§1 odst. 1 spr. ř.), či nikoliv. Ne každý vykonavatel veřejné správy
je při uskutečňování správní činnosti správním orgánem. Zmínit lze například zkušebnictví
dle zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky, nebo hodnocení technické
způsobilosti silničního motorového vozidla k provozu dle zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách
provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění
odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů
ve znění pozdějších předpisů (viz STAŠA, J. Jaká je a jaká má být právní povaha autorizovaného
inspektora a jeho činnosti. Stavební právo: Bulletin. Praha: ČSSP, 2009, č. 3, str. 56; rovněž
VEDRAL, J. Některé případy používání soukromoprávních institutů ve veřejném právu. Správní
právo. Praha: Ministerstvo vnitra, 2011, č. 1-2, str. 27).
Certifikát tedy inspektor vydává jako soukromá osoba na základě soukromoprávní
smlouvy se stavebníkem (§117 odst. 1 stavebního zákona). Tuto činnost vykonává jménem
svým, nikoliv jménem státu, za úplatu a ve svém podnikatelském zájmu. Dle §144 odst. 4
stavebního zákona není tato činnost živností a může být vykonávána jako svobodné povolání.
Z tohoto hlediska autorizovaný inspektor správním orgánem není. Za škodu, kterou stavebníkovi
způsobí, odpovídá soukromoprávně; podle §146 stavebního zákona odpovídá za škodu
způsobenou výkonem své činnosti a musí mít, obdobně jako např. advokáti, uzavřeno pojištění
z odpovědnosti za škodu. Přitom však podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
odpovídá stát (a nikoli soukromá osoba) za škodu, kterou způsobily státní orgány, územní
samosprávné celky v přenesené působnosti a právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy,
která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona. I to svědčí tomu, že zákonodárce zjevně
nepovažoval činnost autorizovaného inspektora za činnost veřejnoprávní v té míře, aby vedla
k jeho postavení jako správního orgánu, za jehož činnost jak uvedeno odpovídá stát.
Kromě toho stavebník s autorizovaným inspektorem neuzavírá veřejnoprávní smlouvu dle části
páté správního řádu. Kdyby tomu tak bylo, platilo by, že mimo autorizovaného inspektora
by byly k uzavření subordinační veřejnoprávní smlouvy podle §161 spr. ř. potřeba souhlasy
ostatních osob, které by byly účastníky řízení. Tyto osoby však stavební zákon ke smlouvě
podle §117 nepřizval a jejich souhlas se nevyžaduje.
Aby autorizovaný inspektor byl správním orgánem dle §1 odst. 1 spr. ř. či §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s., musela by mu dále být náležitým způsobem, totiž zákonem, svěřena pravomoc
k výkonu působnosti v oblasti veřejné správy, v daném případě k vydávání certifikátů s právními
účinky rozhodnutí. To však žádný zákon neučinil. Právním podkladem činnosti inspektorů
je, jak plyne z výše uvedeného, soukromoprávní smlouva, kterou se inspektor zaváže,
že pro stavebníka (a nikoli pro stát či stavební úřad) ověří projektovou dokumentaci a vydá
na danou stavbu certifikát, jímž stvrdí, že dokumentaci ověřil (§117 odst. 3 stav. zákona).
Inspektor dokonce nemá ani žádnou pravomoc autoritativně rozhodovat o námitkách osob,
které by byly účastníky řízení. Tato vyjádření mají být souhlasná nebo je autorizovaný inspektor
neformálním způsobem vypořádá, jinak v případě trvajících rozporů musí věc předložit
stavebnímu úřadu. K tomu Krajský soud v Hradci Králové uvedl, že „autorizovaný inspektor
není oprávněn rozhodovat o tom, zda tu kterou námitku vypořádal, a odstranil tak rozpory
mezi osobami, které by jinak byly účastníky řízení, či zda je to vůbec námitka vhodná (přiléhavá)
k vypořádání. Vypořádáním námitek v kontextu §117 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006
je třeba rozumět takový výstup, na jehož základě všechny námitky (i absurdní) zcela odpadnou
a po jejich vypořádání nastane naprosto bezkonfliktní stav.“ (srov. rozsudek ze dne 4. 8. 2011,
čj. 30 A 13/2011 - 46).
Zákon neupravuje žádný procesní postup, který by vydání certifikátu jako rozhodnutí
předcházel. Vzhledem k subsidiaritě správního řádu (§192 stavebního zákona) by se uplatnila
jeho ustanovení. Autorizovaný inspektor však nemá povinnost certifikát někomu doručovat,
není vázán žádnými lhůtami a - pokud by se přijal názor, že jde o správní orgán, nemohlo
by se na něj uplatnit ani ustanovení správního řádu o podjatosti, které by vedlo k důsledkům zcela
absurdním: s ohledem na svůj poměr k věci by se autorizovaný inspektor musel vylučovat
ze svého „rozhodování“ vždy, neboť svou činnost vykonává za úplatu stavebníka,
ve svém podnikatelském zájmu, a tak nepochybně má zájem na jednom konkrétním výsledku
své „rozhodovací činnosti“. Zmíněná ustanovení přitom prostupují správním řádem při vydávání
všemožných jiných správních aktů, vyjádření, osvědčení či sdělení, i těch, které nejsou upraveny
vůbec, v prvé řadě ovšem u rozhodnutí. I v těchto případech by se tedy autorizovaný inspektor,
pokud by byl správním orgánem, musel řídit příslušnými ustanoveními správního řádu,
mj. by se musel ze své činnosti vylučovat. Tento závěr lze použít jako argumentum reductionis
ad absurdum, který svědčí pro to, že autorizovaný inspektor správním orgánem není a certifikát
není ani rozhodnutím ani jiným úkonem správního orgánu dle správního řádu.
Rovněž v komentáři ke stavebnímu zákonu (HEGENBART, M., SAKAŘ, B. a kol. Stavební
zákon: komentář. Praha: C. H. Beck, 2008.) autoři uvádějí, že: „zkráceným stavebním řízením
se zmíněným ustanovením rozumí posouzení projektové dokumentace mimo stavební řízení
(…), [a]utorizovaný inspektor v rámci posuzování projektové dokumentace nevede žádné řízení
ani nemůže dotčenému orgánu určovat lhůtu k vyjádření (…). Certifikát vydaný autorizovaným
inspektorem není rozhodnutím o povolení stavby, ale je pro stavební úřad i stavebníka dokladem
o tom, že stavba může být právem provedena.“.
Jak správně uvedl Městský soud v Praze v rozhodnutí ze dne 15. 3. 2010,
čj. 5 A 42/2010 - 43, „činnost, která se odehrává mezi dvěma soukromými osobami na základě
smlouvy uzavřené podle pravidel soukromého práva, se tak z povahy věci vzpírá zařazení
do oblasti „veřejné správy“, a tedy i přezkoumání před správním soudem: nejsou tu totiž
předepsány žádné postupy, jejichž dodržení by bylo možno kontrolovat a vyžadovat.
Autorizovaný inspektor proto není správním orgánem podle definice §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
nýbrž odborně způsobilou osobou, která z titulu své funkce (srov. §143 a násl. stavebního
zákona) poskytuje odborné činnosti ve výstavbě.“
Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku čj. 2 As 37/2011 - 81, že proti certifikátu
autorizovaného inspektora není možné podat odvolání. Tento závěr zdůvodnil především
smyslem zkráceného stavebního řízení a chybějící právní úpravou odvolání při tomto postupu.
Vyslovil, že „kompetence každého orgánu veřejné moci musí být stanovena jednoznačně
a srozumitelně a nelze ji dovozovat pouze výkladem, byť třeba i velmi extenzivním. Základním
atributem právního státu je totiž požadavek, podle něhož veřejná moc může činit pouze
to, co zákon výslovně dovoluje. V této logice musí platit, že kompetence odvolacího orgánu
plyne přímo z konkrétního zákonného ustanovení, anebo přinejmenším je dovoditelná
z obecných zákonných ustanovení, zasazených do konceptu celkového fungování veřejné
správy.“ To však - ba ještě více - platí i z hlediska dovozování kompetence k vydávání rozhodnutí
samotného (v I. stupni řízení). A logicky, pokud zákon vydávání rozhodnutí neupravuje,
neupravuje pak ani možnost či nemožnost odvolání. Svým výrokem proto druhý senát
ve skutečnosti nabídl argument pro závěr, že certifikát rozhodnutím není.
K argumentu „smyslem úpravy zkráceného stavebního řízení“ lze pouze dodat, že jejím
účelem bylo, aby bezrozporné žádosti o stavební povolení nemusel řešit stavební úřad, ale mohly
být vyřešeny jednodušším způsobem. Z ničeho ale nelze dovodit, že by nová úprava měla vést
k tomu, aby složitější věci, které nezákonně posoudil autorizovaný inspektor ve zkráceném řízení,
řešil namísto stavebního úřadu soud v rámci přezkumu certifikátu a sám zjišťoval skutkové
otázky. Takový úkol, jak uvedl městský soud v právě posuzované věci, správním soudům
nepřísluší.
Považovat autorizovaného inspektora za správní orgán nelze ani pouze na základě
toho, že je jmenován ministrem pro místní rozvoj, skládá zkoušku, na kterou dozírá navrhovatel,
nebo používá razítko se státním znakem. Stejně tak jen proto nejsou za správní orgán považováni
advokáti, a to ani při ověřování pravosti podpisu, daňoví poradci, auditoři, lékaři, soudní znalci,
autorizovaní inženýři, autorizovaní architekti, autorizovaní technici atd. Není možné uznat
ani argument Nejvyššího správního soudu, podle nějž plyne veřejnoprávní postavení
autorizovaných inspektorů i z toho, že jsou při své činnosti vázáni veřejnoprávním předpisem
(srov. rozsudek čj. 9 As 63/2010 – 111). Těžko lze totiž v právním státě nalézt jednotlivce, který
by při výkonu svého povolání veřejnoprávními předpisy vázán nebyl.
Žádnou váhu nemá pro posuzování činnosti autorizovaného inspektora konečně
ani to, že §117 stavebního zákona je uvozen nadpisem „Zkrácené stavební řízení“.
Toto ustanovení žádné řízení neupravuje. Nadpis je pozůstatkem z varianty návrhu zákona,
který počítal s tím, že certifikát autorizovaného inspektora bude podkladem pro následné vydání
stavebního povolení stavebním úřadem (Kolektiv autorů: Analýza ustanovení o zkráceném
stavebním řízení. Stavební právo: Bulletin. Praha: ARCH, 2008, č. 2 - 3/2008, str. 13). Nadto platí
obecná právní zásada rubrica legis non est lex (viz např. Filip, J.: Poznámky pod čarou jako problém
legislativy a judikatury. Právní zpravodaj: časopis pro právo a podnikání. Praha: C. H. Beck, 1999,
č. 0, s. 7).
Zvláštní senát proto dospěl po posouzení charakteru činnosti autorizovaného inspektora
k závěru, že se nejedná o činnost správního orgánu, ale o činnost soukromé osoby na základě
soukromoprávní smlouvy. Výsledkem této činnosti je tedy v prvé řadě plnění ze smlouvy.
Certifikát autorizovaného inspektora nelze v důsledku výše uvedeného závěru považovat
za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. již proto, že certifikát není úkonem správního orgánu.
Nadto certifikát sám o sobě nezakládá žádná práva a povinnosti, vyjma snad práva
autorizovaného inspektora na úplatu podle smlouvy se stavebníkem (§146 odst. 1).
I zde se všechny soudy shodly na tom (byť samy toto rozlišování nerespektovaly vždy důsledně,
srov. rozhodnutí NSS ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 109/2010 - 340), že právní účinky nastupují
až okamžikem oznámení certifikátu stavebnímu úřadu (§117 stavebního zákona). Toto oznámení
ale činí dle §117 stavebního zákona samotný stavebník, ledaže se nechá zastoupit na základě plné
moci. Do okamžiku oznámení certifikátu stavebnímu úřadu je certifikát pouhým plněním
ze soukromoprávní smlouvy a stavebník jej nemusí nikdy použít nebo může požádat
autorizovaného inspektora o jeho změnu, o vyhotovení nového certifikátu nebo může požádat
jiného autorizovaného inspektora o vyhotovení jiného certifikátu. „Až v tomto okamžiku
(oznámením podaným stavebnímu úřadu) vzniká stavebníkovi ze zákona (veřejné subjektivní)
právo provést stavbu podle projektové dokumentace, ovšem jen za podmínky, že byly splněny
všechny zákonem stanovené podmínky, tzn. opatřena souhlasná závazná stanoviska dotčených
orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení, a nejde o stavbu,
která je zvláštním právním předpisem, územně plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu
územního plánování přímo označena jako nezpůsobilá pro zkrácené stavební řízení. Pokud tyto
podmínky (nebo jen některá z nich) splněny nejsou, tzn. např. nebyla opatřena vyjádření (všech)
dotčených osob, které by jinak (pokud by probíhalo) byly účastníky stavebního řízení (nutno
samozřejmě vycházet tak jako ve stavebním řízení, resp. jakémkoliv jiném správním řízení,
z materiálního pojetí účastenství, tzn. že účastníkem je ten, kdo splňuje zákonné podmínky
účastenství, bez ohledu na to, jestli byl nebo nebyl opomenut), právo provést stavbu ze zákona
vzniknout nemůže, neboť nebude naplněna hypotéza z §117 odst. 1 stavebního zákona.“
(VEDRAL, J.: K právnímu postavení autorizovaných inspektorů a k právní povaze jejich
certifikátů. Stavební právo: Bulletin. Praha: ČSSP, 2010, č. 4.)
Úvaha, že se v okamžiku oznámení certifikátu stavebnímu úřadu dostane autorizovaný
inspektor do vrchnostenského postavení vůči „účastníkům řízení“ (srov. rozsudek NSS
čj. 9 As 63/2010 - 111), je mylná, a není pro ni zákonný podklad, a to i v těch případech,
kdy autorizovaný inspektor podle plné moci udělené stavebníkem předkládá oznámení
stavebnímu úřadu sám; spíš tu lze připodobnit postavení autorizovaného inspektora k postavení
daňového poradce, který v prodloužené lhůtě za svého klienta předkládá daňové tvrzení. Stavební
zákon v §117 zmiňuje autorizovaného inspektora pouze ve vztahu k ověření dokumentace
certifikátem. Oznámení stavby již činí stavebník (lhostejno, zda tak činí osobně, nebo oznámení
překládá osoba stavebníkem zmocněná, autorizovaný inspektor nebo osoba třetí), a zákon
tak inspektora s oznamováním nijak nespojuje, natož aby k tomuto okamžiku měnil
jeho postavení na vrchnostenské. Navíc je tato úvaha nesprávná, protože je vnitřně rozporná:
fyzická osoba nemůže vydat vrchnostenské „rozhodnutí“ (certifikát), a teprve později nabýt
vrchnostenského postavení, a navíc pak již by v tomto postavení správního orgánu nečinila žádné
úkony.
Protože oznámení dle §117 stavebního zákona činí stavebník, váže zákon vznik
oprávnění stavbu provést na úkon stavebníka, nikoli na úkon autorizovaného inspektora. Nástup
právních účinků tedy nezpůsobuje ani autorizovaný inspektor ani samotný certifikát, ale dochází
k němu až oznámením certifikátu stavebnímu úřadu, a to ze zákona. Tím se tato úprava zásadně
liší např. od úpravy ohlašování jednoduchých staveb v §105 a §106 stavebního zákona.
V případě ohlášení totiž stavební úřad buď vydává usnesení o odložení podání, které nemá
náležitosti ohlášení, nebo stavebníkovi doručí písemný souhlas s ohlášením (nebo oprávnění
rovněž vznikne z moci zákona, ex lege).
Ani samotné znění stavebního zákona nenasvědčuje tomu, že by bylo možné považovat
certifikát za rozhodnutí. Podle §117 stavebního zákona autorizovaný inspektor „certifikátem
stvrzuje, že ověřil…“, dle §149 odst. 1 písm. a) osvědčuje skutkovou okolnost (že dokumentace
byla ověřena a stavba může být provedena), tedy nerozhoduje, tím méně o právu provést stavbu.
Nelze přehlédnout ani to, že zákon dále označuje certifikát autorizovaného inspektora,
který je podkladem pro vydání kolaudačního souhlasu, jako odborný posudek [§122 odst. 5
a §149 odst. 1 písm. b)]. Nic jiného neplyne ani z běžného chápání výrazu certifikát. Slovník
spisovného jazyka českého spravovaný Ústavem pro jazyk český uvádí pod heslem certifikát
jako synonyma slova osvědčení, průkaz a potvrzení (dostupné na http://ssjc.ujc.cas.cz/).
Etymologický slovník uvádí, že slovo certifikovat pochází z latinského certus facere, tj. učinit
jistým, jinak také dosvědčit pravdu něčeho (http://www.etymonline.com/index.php?term=certify).
Pokud by takové osvědčení mělo mít charakter (deklaratorního) rozhodnutí, neexistuje vzhledem
k předpokladu racionality zákonodárce důvod, proč by to v zákoně neuvedl. Dle čl. 40
Legislativních pravidel (http://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/legislativn__pravidla_vl_dy.pdf)
platí, že (1) Právní předpis musí být terminologicky jednotný. Zároveň je třeba dbát souladu
s terminologií použitou v navazujících a souvisejících právních předpisech různé právní síly.
Je-li nutné uvést nový právní termín, je třeba jej v právním předpise blíže vymezit. (2) Při tvorbě
právního předpisu je nutno respektovat všeobecně uznaný význam slov. (…). Zákonodárce užil
ve stavebním zákoně pojem certifikát, který má určitý všeobecně uznaný význam (užitý v desítkách
jiných zákonů a stovkách jiných právních předpisů). Je proto třeba dovodit, že zákonodárce
neměl na mysli rozhodnutí ve smyslu §67 a násl. správního řádu. Správní řád se při aplikaci
stavebního zákona použije dle §192 stavebního zákona subsidiárně. Kdyby (nic ve stavebním
zákoně ani v důvodové zprávě k němu pro to nesvědčí) zákonodárce pojmem „certifikát“ chtěl
ve skutečnosti říci „rozhodnutí“, porušil by zásadu právní jistoty.
Na nedostatky současné právní úpravy, které nedokázala napravit ani dosavadní
judikatura správních soudů, poukazuje i to, že Parlament České republiky v současnosti schválil
novelu stavebního zákona, která se významně dotýká i ustanovení o vydávání certifikátů
autorizovanými inspektory a zcela je přepracovává. Důvodová zpráva v obecné části uvádí:
„Předkládaný návrh novely na úseku územního rozhodování především upřesňuje postupy, zejména u nových
institutů, které zavedl stavební zákon v návaznosti na správní řád, které jsou v současné právní úpravě upraveny
pouze rámcově. Návrh novely řeší problémy, které se nepodařilo beze zbytku vyřešit ve výkladové praxi
a metodickým řízením stavebních úřadů. (…) Stavební zákon přinesl zcela nový institut autorizovaného
inspektora, nabídl stavebníkovi možnost nežádat stavební úřad o vydání stavebního povolení, ale uzavřít smlouvu
s autorizovaným inspektorem, který přezkoumá dokumentaci a další podklady potřebné pro povolení stavby
ze stejných hledisek jako stavební úřad, a může vydat certifikát, kterým potvrdí, že lze stavbu provést.
Autorizovaní inspektoři se již ujali své funkce a v praxi se projevily nedostatky rámcové úpravy zkráceného
stavebního řízení. Posouzení stavby autorizovaným inspektorem se proto navrhuje upravit
podrobněji.“ (digitální repozitář PSP ČR, VI. volební období, tisk č. 573/0, dostupné
na http://psp.cz/ff/9c/ae/6a/08.htm). Ve zvláštní části se pak k novelizaci příslušných
ustanovení mj. uvádí, že „z dosavadní aplikační praxe vyplývá, že stávající úprava vykazuje
některé závažné nedostatky, které by mohly přispívat ke zneužití zkráceného stavebního řízení
za účelem obejití zákona, k porušování veřejných i soukromých zájmů a k nežádoucí profanaci
jinak účelného institutu. (…) Navrhovaná úprava by měla odstranit systémové nedostatky,
které se vyskytly v dosavadní aplikaci zkráceného stavebního řízení, posílit právní jistotu
stavebníka a ostatních osob, které by byly účastníky stavebního řízení. To by mělo také zvýšit
důvěru adresátů veřejného stavebního práva ve využívání zkráceného stavebního řízení. (…)
Nebude-li ustanovení upravující zkrácené stavební řízení upraveno a doplněno, je tady riziko
nejednotné aplikace tohoto institutu. Nebude-li platná úprava doplněna o procesní mechanizmy,
které by zajistily symetrické řešení vypořádání námitek osob, které by jinak byly účastníky
stavebního řízení, budou zde trvat pochybnosti o její ústavnosti z hlediska zajištění práv
na spravedlivý proces.“
Novelizace úpravu certifikátů sice zásadně mění, nicméně ani ona z autorizovaného
inspektora nečiní správní orgán, a z certifikátu nečiní rozhodnutí. Autorizovaný inspektor
má být v prvé řadě povinen bezodkladně oznámit stavebnímu úřadu uzavření smlouvy
se stavebníkem o kontrole projektové dokumentace stavby. Certifikátem však autorizovaný
inspektor i nadále jen osvědčuje, že posoudil projektovou dokumentaci stavby. Oznámení
stavebního záměru stavebnímu úřadu doplněné přílohami bude činit sám autorizovaný inspektor.
Stavební úřad pak oznámení vyvěsí na úřední desce po dobu nejméně 30 dnů.
Proti takto vyvěšenému stavebnímu záměru bude možné podávat námitky a výhrady.
Ty pak budou mít odkladný účinek a právo provést stavbu nevznikne. O námitkách a výhradách
následně rozhodne správní orgán, který by byl jinak příslušný k odvolání proti stavebnímu
povolení. Teprve pokud lhůta k podání námitek a uplatnění výhrad marně uplyne, stavebníkovi
vznikne právo oznámený stavební záměr provést.
Důvodová zpráva se rovněž výslovně vyjadřuje k právnímu postavení autorizovaného
inspektora: „Autorizovaný inspektor není orgánem veřejné moci a není zmocněn k vydávání povolení, nelze proto
hovořit o zkráceném stavebním řízení, neboť o žádné řízení podle správního řádu nejde. Z tohoto důvodu se nadpis
zkrácené stavební řízení nahrazuje slovy ‘posouzení autorizovaným inspektorem‘.“ I tento dokument
lze tedy použít na podporu názoru, že autorizovaný inspektor není správním orgánem a nemůže
proto vydávat žádná rozhodnutí.
Ze všech výše uvedených důvodů tak zvláštní senát uzavírá, že autorizovaný inspektor
není správním orgánem a jím vydaný certifikát není rozhodnutím správního orgánu (§67 spr. ř.,
§65 s. ř. s.), ale plněním ze soukromoprávní smlouvy.
Výše uvedený závěr však ani v nejmenším neznamená, že by proti vzniku práva stavby,
opírajícímu se o certifikát vydaný bez splnění zákonných podmínek, neexistovala žádná možnost
obrany. Nic na tom nemění, že stavební zákon tuto otázku přímo neřeší. Obrana (vesměs
ze strany osob, které by jinak byly účastníky stavebního řízení), kterou shledával Nejvyšší správní
soud v možnosti podat správní žalobu, není touto formou možná, nehledě k tomu, že soudní
řízení bývá delší a pro účastníka nákladnější i odborně náročnější, takže přímo protiřečí záměru
zákonodárce na „zkrácené“ řízení (na okraj možno poznamenat, že tu zjevně - v rozporu
s názvem institutu stavebního zákona - o žádné „řízení“ ani nejde). Kromě toho otvírá i další
neřešené otázky, například počátek a konec běhu lhůty pro podání žaloby, kterou zjevně nelze
vázat na doručení certifikátu už jen z toho důvodu, že certifikát se ostatním osobám nedoručuje.
Pokud s certifikátem nesouhlasí stavebník, zcela prostě oznámení stavebnímu úřadu
nepodá a domáhá se soukromoprávními prostředky, nebo i pořadem práva svých civilních
nároků vůči inspektorovi, který mu odpovídá za škodu, kterou způsobí výkonem své činnosti,
na základě §146 stavebního zákona. Úprava této odpovědnosti se bude řídit obecnými předpisy
o náhradě škody, zejména §420 a násl. občanského zákoníku, případně v §373
a násl. obchodního zákoníku. O porušení práv a povinností ze smlouvy a o náhradě škody
rozhodne soud v občanském soudním řízení. Všechny další osoby (ve věcech dosud
projednávaných šlo zpravidla o opomenuté sousedy coby osoby, které by byly účastníky,
kdyby se vedlo stavební řízení), které by mohly být dotčeny vznikem práva stavby na základě
oznámení doprovázeného certifikátem, mohou využít postupu podle §142 spr. ř.
Toto ustanovení upravuje zvláštní řízení o určení právního vztahu.
Možností použití §142 spr. ř. se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku,
čj. 1 As 92/2011 - 182, ale - v mezích liché úvahy o opravných prostředcích proti certifikátu -
však odmítl je proto, že se nejedná o opravný prostředek, ale o zvláštní řízení, které nemůže
napravovat vady či nezákonnosti v předcházejících řízeních. Zvláštní senát v předcházejícím textu
ale vyložil, že certifikát nelze považovat za rozhodnutí a postup vedoucí k vydání certifikátu není
řízením dle správního řádu. Proto uvedený argument neobstojí. Již ze systematiky správního řádu
vyplývá, že se opravné prostředky vztahují ke správnímu řízení ukončenému rozhodnutím.
V dané situaci je tedy samostatné řízení podle §142 spr. ř. nejvhodnějším (ostatně
pro opomenuté účastníky v zásadě nenáročným a rychlejším než řízení soudní) možným
prostředkem pro nápravu vad způsobených nezákonně vydaným a posléze oznámeným
certifikátem.
Podle ustanovení §142 spr. ř. rozhodne správní orgán na žádost každého,
kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl
a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Věcně a místně příslušným
orgánem k rozhodnutí bude dle §11 spr. ř. stavební úřad určený místem stavby,
o kterou bude spor veden. Navrhovatel se v takovém řízení bude nejspíše domáhat toho,
aby stavební úřad určil, že stavebníkovi právo provést stavbu nevzniklo.
Připomenout je třeba i to, že pro použití §142 spr. ř. není rozhodné, zda stavební zákon
má nebo nemá upravenu pravomoc stavebního úřadu k vydávání deklaratorních rozhodnutí
řešících spory. Zmíněné ustanovení správního řádu je kompetenčního charakteru; v tomto
je „samonosné“ a umožňuje správním orgánům v jednotlivých oborech veřejné správy
rozhodovat podle něj bez ohledu na to, zda předpis práva hmotného s takovýmto rozhodnutím
počítá; určující je tu jen to, zda podmínky §142 spr. ř. jsou splněny (viz k tomu též VEDRAL,
J.: Komentář. II. vydání, BOVA POLYGON, Praha 2012, s. 1099 a násl.). Není-li tu tedy žádný
případ nesplnění podmínek §142 odst. 2 spr. ř. (možnost vydání osvědčení, nebo řešení sporné
otázky v rámci jiného správního řízení), neodepře stavební úřad rozhodnout o žádosti za vydání
určovacího rozhodnutí o právním vztahu.
Podání návrhu na zahájení takového řízení o určení právního vztahu není omezeno
žádnou lhůtou. Výsledkem řízení je pravomocné rozhodnutí, které musí stavební úřad vydat
ve lhůtách dle §71 spr. ř., tj. bez zbytečného odkladu, jinak zpravidla do 30 dnů. Proti tomuto
rozhodnutí stavebního úřadu je pak dále možné se odvolat běžným způsobem, případně
proti rozhodnutí o odvolání podat žalobu ke správnímu soudu dle §65 s. ř. s. V případě
nečinnosti stavebního úřadu lze využít žalobu proti nečinnosti správního orgánu dle ustanovení
§79 s. ř. s. Naproti tomu není však možné uvažovat o žalobě proti nezákonnému zásahu
správního orgánu ve vztahu k evidenčnímu úkonu stavebního úřadu při oznámení certifikátu,
neboť v tomto případě není zásah stavebního úřadu nezákonný. Stavební zákon totiž nesvěřil
stavebním úřadům žádnou možnost věcného přezkumu certifikátu nebo oznámení během
jeho zaevidování.
V případě, že stavební úřad během řízení dle §142 spr. ř. shledá, že certifikát byl vydán
bez splnění zákonných předpokladů, zejména neoprávněnou osobou, na základě nezákonného
postupu, v rozporu s územně plánovací dokumentací, bez souhlasných závazných stanovisek
všech dotčených orgánů nebo bez souhlasných vyjádření všech osob, které by byly účastníky
stavebního řízení, nevypořádal řádně námitky potenciálních účastníků stavebního řízení,
resp. nepředložil nevypořádané rozpory stavebnímu úřadu atd., vydá stavební úřad deklaratorní
rozhodnutí o tom, že stavebníkovi právo provést stavbu nevzniklo. Následně by stavební úřady
jako orgány státního dozoru ve věcech územního plánování a stavebního řádu mohly postupovat
dle §171 stavebního zákona a vyzvat stavebníka ke zjednání nápravy nebo rozhodnutím uložit
povinnost zjednat nápravu v přiměřené lhůtě. Není dále vyloučeno ani nařízení odstranění stavby
dle §129 či kontrolní prohlídka stavby dle §134 stavebního zákona a v jejím důsledku postup
dle odst. 4 tohoto ustanovení. Nedostatky v činnosti autorizovaného inspektora může vyřešit
navrhovatel rovněž jako orgán dozoru dle §171, a to rozhodnutím o odvolání autorizovaného
inspektora podle §144 odst. 2 stavebního zákona.
Konečně pak v těch případech, které nesnesou odkladu, může ten, kdo navrhuje postup
podle §142 spr. ř. požádat současně s návrhem, aby správní orgán rozhodl o předběžném
opatření (§61 spr. ř.), zejména tedy o to, aby stavebníkovi bylo nařízeno okamžitě zastavit
provádění stavby. O takové žádosti musí správní orgán rozhodnout do 10 dnů; může samozřejmě
rozhodnout i bez návrhu, z úřední povinnosti.
Bez ohledu na to, že řízení dle §142 spr. ř. zřejmě dosud nebylo v obecné praxi správních
orgánů příliš využíváno, upravuje toto ustanovení rychlý a účinný prostředek nápravy nezákonně
vydaného certifikátu. Navíc přesně dopadá na situaci, která přijetím §117 stavebního zákona
nastala, neboť je určeno pro řízení o věcech, které není možné vyřešit v rámci jiných správních
řízení.
Protože zvláštní senát dospěl k závěru, že certifikát autorizovaného inspektora není
rozhodnutím (srov. též usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012 – 9),
není navrhovatel příslušný rozhodnout o odvolání proti němu a současně není ani soud
ve správním soudnictví příslušný rozhodnout o žalobě dle §65 s. ř. s. Žádná ze stran
kompetenčního sporu tak není příslušná vydat rozhodnutí. Z tohoto důvodu ponechal zvláštní
senát odmítavé usnesení městského soudu v platnosti, neboť odmítnutí žaloby se stalo po právu
(pravomoc správního soudu tu skutečně dána není). Zrušil ale tu část soudního výroku,
jíž Městský soud v Praze věc postoupil navrhovateli (§5 odst. 3 zákona o některých
kompetenčních sporech), protože ani správní orgán takovou pravomoc nemá.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona o některých
kompetenčních sporech závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor
vznikl, pro správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 15. ledna 2013
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu