ECLI:CZ:NSS:2017:1.AFS.291.2017:23
sp. zn. 1 Afs 291/2017 - 23
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: Město Krnov,
Hlavní náměstí 1, Krnov, zast. Mgr. Josefem Tobiáškem, advokátem se sídlem
Hlavní náměstí 1a, Krnov, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem
Masarykova 427/31, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 3. 2015, č. j.
8645/15/5000-10470-702394, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 12. 7. 2017, č. j. 22 Af 34/2015 - 47,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj (dále též „ministerstvo“) ze dne 14. 8. 2009
byla žalobci poskytnuta dotace ve výši 7.870.000 Kč na realizaci záměru Výstavba lokální
infrastruktury Krnov-kasárna. Dne 21. 11. 2013 podalo ministerstvo u Finančního úřadu
pro Moravskoslezský kraj (dále jen „správce daně“) podnět k zahájení řízení ve věci odvodu
za porušení rozpočtové kázně žalobcem. Na základě tohoto podnětu zahájil správce daně
u žalobce daňovou kontrolu, která dne 21. 8. 2014 vyústila ve vydání platebního výměru
č. 217/2014 na odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši poskytnuté dotace, tj. 7.870.000 Kč,
spolu s penále ve výši 1 promile z této částky za každý den prodlení od 18. 9. 2009. Platební
výměr napadl žalobce odvoláním. Rozhodnutím ze dne 20. 3. 2015 žalovaný odvolání žalobce
zamítl a platební výměr potvrdil.
[2] Žalobce se dále bránil správní žalobou, jíž Krajský soud v Ostravě vyhověl a v záhlaví
specifikovaným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil. Za zásadní považoval zodpovězení
otázky, nakolik závažné bylo zjištěné porušení podmínek poskytnutí dotace. K tomu uvedl,
že podmínkou dotace bylo mimo jiné prokázání splnění termínu realizace projektu
do 31. 12. 2009. Tuto podmínku však žalobce nesplnil. Dílo sice převzal již 30. 11. 2009, žádost
o vydání kolaudačního souhlasu však podal opožděně, v březnu roku 2010. Předmětná podmínka
byla sjednána jako závazná a její porušení proto mělo být sankcionováno odvodem za porušení
rozpočtové kázně ve výši, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň. Krajský soud odkázal
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž vyplývá, že porušení podmínek dotace je třeba
posuzovat s ohledem na dodržení účelu poskytnutí dotace. Za závažné porušení podmínek
pak lze považovat pouze takové porušení, jímž došlo k neoprávněnému nakládání s poskytnutými
prostředky. Nepostačí tedy, že je jako závažné smluvní strany sjednaly v dotačních podmínkách.
V posuzovaném případě žalobce sice porušil podmínky dotace tím, že o vydání kolaudačního
souhlasu požádal opožděně, to ale samo o sobě neodůvodňuje stanovení odvodu za porušení
rozpočtové kázně ve výši poskytnuté dotace, neboť účel dotace tím nebyl dotčen. Dotace byla
poskytnuta na výstavbu lokální infrastruktury, k čemuž také posloužila. Samotná skutečnost,
že žádost o vydání kolaudačního souhlasu byla podána se zpožděním (byť stavba byla dokončená
a způsobilá k užívání) na tom nemůže nic změnit.
[3] Vady napadeného rozhodnutí žalovaného soud shledal i ve vztahu k posouzení jednání
žalobce při zadávání veřejné zakázky na předmětný projekt. K tomu uvedl, že žalobce s vybraným
uchazečem uzavřel smlouvu o dílo, k níž dále uzavřel dva dodatky, na jejichž základě došlo
k navýšení původní ceny zakázky o 26 %. Žalovaný dospěl k závěru, že se jednalo o vícepráce,
přičemž jejich nezahrnutím do původní nabídky došlo ke zvýhodnění vybraného uchazeče. Tento
závěr označil krajský soud za nepřezkoumatelný, neboť žalovaný se vůbec nezabýval povahou
dalších prací ve vztahu k původní zakázce. V rozsudku ze dne 28. 11. 2012, č. j.
1 Afs 23/2012 - 102, Nejvyšší správní soud dovodil, že v obdobných případech musí správní
orgán posoudit, zda jsou další práce oddělitelné nebo neoddělitelné od původní zakázky
a zda jejich potřeba vznikla v důsledku objektivně nepředvídaných okolností. Takto se však
v daném případě nestalo a závěry žalovaného proto nemohou obstát.
[4] V neposlední řadě soud přisvědčil též žalobní námitce týkající se porušení povinnosti
podání finančního vypořádání. K tomu uvedl, že finanční vypořádání dotace je zcela zásadním
dokumentem pro poskytovatele dotace, který mu umožňuje zjistit informace o stavu čerpání
dotace, o výši skutečně použitých peněžních prostředků, případně o tom, zda má být
nevyčerpaná část dotace vrácena do státního rozpočtu. Žalobce byl povinen předložit finanční
vypořádání do 15. 2. 2010. Žalobce tak učinil dne 24. 5. 2010, tedy v relativně krátké době
po stanoveném termínu. Takto opožděné podání nepovažoval krajský soud za porušení
rozpočtové kázně a opačný výklad označil za přehnaně formalistický. Ačkoliv bylo totiž
vypořádání poskytnuto o zhruba tři měsíce později, nebyl tím dotčen účel, k němuž poskytnutí
finančního vypořádání směřuje. Odlišně by bylo třeba nahlížet na situaci, kdy by žalobce finanční
vypořádání neprovedl vůbec, případně několik let po stanoveném termínu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2015 č. j. 6 Afs 138/2015 - 28).
[5] Zbylé žalobní námitky krajský soud neshledal důvodnými, nicméně s ohledem na shora
specifikovaná pochybení rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
neboť jej považuje za nezákonný z důvodu nesprávného posouzení rozhodných právních otázek.
[7] Předně se stěžovatel vymezil vůči tvrzení soudu, že porušení podmínek dotace je třeba
posuzovat pouze s ohledem na dodržení účelu poskytnutí dotace, přičemž pozdní podání žádosti
o vydání kolaudačního souhlasu neodůvodňuje stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně
ve výši poskytnuté dotace. K této problematice stěžovatel upozornil na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 5. 2014, č. j. 7 Afs 91/2013 - 28, který sice řeší poskytnutí návratné
finanční pomoci, závěry v něm obsažené se však dle mínění stěžovatele uplatní i ve vztahu
k porušení rozpočtové kázně při poskytnutí dotace. Stěžovatel nerozporuje, že žalobce použil
finanční prostředky v souladu s jejich účelovým určením. Avšak pro posouzení, zda nebyly
použity neoprávněně, je třeba zvážit i dodržení dalších podmínek stanovených v rozhodnutí
o poskytnutí dotace. Tyto podmínky žalobce nedodržel a k porušení rozpočtové kázně proto
došlo. Stěžovatel má za to, že krajský soud svými úvahami v zásadě nabádá potenciální příjemce
dotací k beztrestnému porušování podmínek dotace.
[8] Pokud se jedná o navýšení ceny veřejné zakázky, stěžovatel je přesvědčen, že krajský soud
se touto otázkou zabýval zcela nedostatečně a poněkud formalisticky. Ze zprávy o daňové
kontrole i napadeného rozhodnutí vyplývá, že v průběhu výběrového řízení žalobce zjistil,
že rozsah zakázky uvedený v dokumentaci není úplný, neboť nekalkuluje s demoličními
a bouracími pracemi nezbytnými pro realizaci stavby. Stanovení rozsahu zakázky bez zahrnutí
části později požadovaných prací nevedlo ke stanovení reálné předpokládané hodnoty budoucího
plnění. Tím, že žalobce až po uzavření smlouvy s vybraným uchazečem navýšil objem původně
předpokládaných prací a zvýšil tak i cenu za plnění veřejné zakázky, zvýhodnil vybraného
uchazeče oproti jiným uchazečům o veřejnou zakázku.
[9] Stěžovatel dále zcela odmítl, že by byly jeho závěry ve vztahu k posuzování navýšení ceny
zakázky nepřezkoumatelné. Ze zprávy o daňové kontrole je dále zřejmé, že správce daně
se otázkou víceprací nezabýval, neboť předmětné práce tento charakter neměly. Nejednalo
se o práce, jejichž potřeba by vyvstala až po zadání zakázky, neboť potřeba demoličních prací
byla zjevná ještě před zahájením zadávacího řízení.
[10] Konečně stěžovatel považuje za nesprávné i závěry krajského soudu týkající
se opožděného podání finančního vypořádání, neboť soud v této souvislosti nedostatečně zjistil
skutečný stav věci. Ze zprávy o daňové kontrole a napadeného rozhodnutí stěžovatele vyplývá,
že podle zjištění správce daně žalobce zpracoval dne 20. 5. 2010 závěrečné vyúčtování akce, které
doručil Ministerstvu pro místní rozvoj dne 24. 5. 2010. Součástí závěrečného vyúčtování byla
dokumentace, která splňovala náležitosti dle §6 vyhlášky č. 560/2006 Sb., o účasti státního
rozpočtu na financování programů reprodukce majetku.
[11] Žalobce nicméně správci daně nedoložil žádný doklad, z něhož by vyplývalo splnění
podmínky spočívající v předložení tiskopisu pro finanční vypořádání podle §10 odst. 1 vyhlášky
č. 52/2008 Sb., v termínu do 15. 2. 2010. Žalobce předložil v průběhu kontroly toliko tiskopis
Vyúčtování a finanční vypořádání prostředků státního rozpočtu na financování akce s datem doručení
na ministerstvo dne 12. 3. 2013 (a s datem vyúčtování a schválení dne 11. 3. 2013). Správce daně
proto konstatoval nesplnění bodu II.4 podmínek, které jsou nedílnou součástí rozhodnutí
o poskytnutí dotace. Se závěrem krajského soudu, že finanční vypořádání doručil žalobce
ministerstvu dne 24. 5. 2010 tedy nelze souhlasit, neboť je zjevné, že ministerstvo mělo finanční
vypořádání k dispozici až o tři roky později.
[12] Žalobce se k obsahu kasační stížnosti na výzvu soudu žádným způsobem nevyjádřil.
III. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu
III.a Sporná právní otázka
[13] První senát zjistil, že jsou splněny všechny podmínky řízení a kasační stížnost je proto
projednatelná. V rámci předběžného posouzení věci zjistil, že rozhodnutím ze dne 14. 8. 2009
poskytlo Ministerstvo pro místní rozvoj žalobci dotaci na realizaci záměru Výstavba lokální
infrastruktury Krnov-kasárna ve výši 7.870.000 Kč, jehož součástí jsou i podmínky poskytnutí
dotace. Správce daně, jakož i následně žalovaný shledali, že žalobce v souvislosti s čerpáním
dotace porušil povinnosti stanovené body I.3, II.4 a III.1 předmětných podmínek.
[14] Podle bodu I.3 podmínek byl žalobce „povinen prokázat splnění termínu realizace akce,
který je stanoven v Rozhodnutí, protokolem o převzetí akce, (díla, stavby, stroje atp.) mezi dodavatelem
a účastníkem programu (tj. žalobcem – pozn. NSS), a pokud akce podléhá kolaudačnímu řízení podle stavebního
zákona, také návrhem na vydání kolaudačního souhlasu. Datum podpisu předávacího protokolu nebo datum
potvrzení přijetí návrhu na kolaudaci příslušným stavebním úřadem nesmí překročit termín ukončení realizace
akce uvedený v Rozhodnutí.“ Tato podmínka byla mezi ministerstvem a žalobcem sjednána
jako závazná s tím, že její porušení bude postihováno odvodem za porušení rozpočtové kázně
podle §44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech.
[15] První senát nemá pochyb o tom, že k porušení shora citované podmínky v posuzované
věci došlo, neboť žalobce ve stanoveném termínu žádost o vydání kolaudačního souhlasu
nepředložil a učinil tak až zhruba o tři měsíce později (samotná žádost o vydání kolaudačního
souhlasu je datována až dnem 18. 3. 2010). Současně nicméně není sporu o tom, že účel
poskytnutí dotace byl zachován, jelikož deklarovaný záměr byl včasně realizován.
[16] Za této situace byl první senát postaven před otázku, zda zjištěné porušení dotačních
podmínek odůvodňovalo stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně, a to ve výši celé
poskytnuté dotace. V této souvislosti zjistil, že dosavadní judikatura vztahující se k předmětné
problematice je poněkud nejednotná a lze v ní vysledovat hned několik názorových proudů.
[17] Pro posouzení věci je klíčovým pojem „neoprávněné použití peněžních prostředků“.
Podle §3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech (v rozhodném znění) se rozumí
„neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků
poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu, jejich výdej,
jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou
o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty;
dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity[.]“ Podle §44 odst. 1
písm. b) téhož zákona se pak „neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých
ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem“ považuje
za porušení rozpočtové kázně, které je zásadně sankcionováno odvodem za porušení rozpočtové
kázně v rozsahu, „v jakém byla porušena rozpočtová kázeň“ [viz §44a odst. 4 písm. c), respektive b)
zákona o rozpočtových pravidlech]. Pouze u podmínek, které poskytovatel dotace vyčlenil jako
méně závažné, se uplatní odvod podle §44a odst. 4 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech,
tj. ve výši maximálně 5 % dotace.
III.b Dosavadní judikatura
[18] Prvotní judikatura k problematice odvodů za porušení rozpočtové kázně vycházela
z přísného pojetí, které bylo založeno na tezi, že poskytnutí dotace ze státního rozpočtu
je nenárokové a jedná se tedy o dobrodiní, které je poskytovatel dotace oprávněn svázat
striktními podmínkami, které je příjemce dotace povinen dodržovat (např. rozsudek ze dne
28. 6. 2006, č. j. 1 Afs 92/2005 - 98). K této koncepci se Nejvyšší správní soud přihlásil
i v rozsudku ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Afs 113/2007 - 63, v němž se zabýval situací, kdy příjemce
dotace v rozporu s podmínkami dotace na výstavbu nájemních bytů přijal od budoucích nájemců
předplacené nájemné, čímž fakticky porušil zákaz spolufinancování výstavby budoucími
nájemníky. V citovaném rozhodnutí vyslovil devátý senát kategorický závěr, že neoprávněným
použitím peněžních prostředků je třeba rozumět „vynaložení peněžních prostředků, které je v rozporu
nejen s podmínkami vztahujícími se přímo k deklarovanému a schválenému účelu, jak tvrdí stěžovatel,
ale také takové vynaložení peněžních prostředků, které je v rozporu s dalšími podmínkami stanovenými právním
předpisem, smlouvou, případně rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci,
na základě kterých byla dotace příjemci poskytnuta.“ Nutno zdůraznit, že v dané věci nebylo pochyb
o tom, že příjemce dotace nepoužil finanční prostředky v rozporu s jejich účelovým určením,
což, jak připomněl i devátý senát, přispělo k prominutí penále Ministerstvem financí.
[19] V pozdější judikatuře se začaly objevovat snahy o zmírnění takto nastolené linie s tím,
že je třeba zohlednit i rozsah a závažnost porušení dotačních podmínek. V této souvislosti
lze zmínit rozsudek ze dne 31. 3. 2014, č. j. 2 Afs 49/2013 - 34, který se týkal čerpání dotace
na justiční areál v Brně. Druhý senát zde jednak poukázal na potřebu zvážit, k jaké části dotace
se porušení zákona či dotačních podmínek vztahuje, přičemž odvod by se měl týkat pouze
té oddělitelné části dotace, jíž se porušení týkalo (obdobně již rozsudek ze dne 11. 6. 2009, č. j.
7 Afs 107/2008 - 100). Nadto ale ke zjištěným nedostatkům ve fakturaci uvedl, že obdobné
pochybení lze u akce takového rozsahu považovat za méně závažné, „zejména, když ze spisu
či ze správních rozhodnutí nelze seznat, že by tato pochybení mohla (a jak) ovlivnit čerpání prostředků státního
rozpočtu, či jeho smysl a účel v daném případě. Bylo tedy na stěžovateli, aby ve svém rozhodnutí uvedl úvahu
o závažnosti nedostatků, a to zejména v případě, kdy se jeví jako formální, nesystémové a neohrožující čerpání
prostředků jako celku.“ Již v tomto rozhodnutí je tedy možné vysledovat jisté snahy o zachování
proporcionality odvodu ve vztahu k charakteru zjištěného pochybení, nicméně nelze z něj zcela
jednoznačně dovodit, zda má být proporcionalita odvodu zkoumána toliko ve smyslu vyčlenění
porušením zasažených finančních prostředků, nebo je třeba odvod i ve vztahu k dotčené části
dotace stanovit s ohledem na závažnost zjištěného porušení (tj. nikoliv nezbytně v plné výši).
[20] Nejednoznačnost tohoto rozsudku překlenul již o dva měsíce později sedmý senát, který
se v rozsudku ze dne 30. 5. 2014, č. j. 7 Afs 91/2013 - 28, přihlásil k dřívějšímu striktnímu
výkladu pojmu „neoprávněné použití peněžních prostředků“. Předmětný rozsudek druhého
senátu přitom vyložil tím způsobem, že z něj vyplývá toliko potřeba určit skutečný objem
peněžních prostředků, ve vztahu k nimž byla rozpočtová kázeň porušena. O takovou situaci
se nicméně ve věci posuzované sedmým senátem nejednalo, neboť porušená povinnost
se vztahovala k celé částce čerpané dotace. Sedmý senát zopakoval, že neoprávněným výdejem
prostředků je třeba rozumět nikoliv pouze jejich použití v rozporu se schváleným účelem,
ale i porušení jiné závazné podmínky, jak ostatně výslovně stanovuje §3 písm. e) zákona
o rozpočtových pravidlech. Jakkoliv přitom sedmý senát připustil, že se v jím posuzované věci
jednalo pouze o marginální pochybení, neshledal prostor pro zohlednění této skutečnosti ve fázi
vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně. Takto mohou správní orgány učinit pouze
při případném následném postupu, jakým je možnost prominutí odvodu či prominutí penále.
[21] Pro úplnost je třeba dodat, že jakkoliv se zde zmiňované závěry týkaly problematiky
poskytnutí návratné finanční výpomoci, jsou plně aplikovatelné i na stanovení odvodu
za porušení rozpočtové kázně při poskytnutí dotace, neboť vychází z výkladu týchž zákonných
ustanovení, zejména z §3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech obsahujícího definici
pojmu „neoprávněné použití peněžních prostředků“. Myšlenku, že správní orgány nemohou
při porušení rozpočtové kázně ve vztahu k celému objemu dotace hodnotit přiměřenost výše
odvodu, později zopakoval i devátý senát v rozsudcích ze dne 11. 12. 2014, č. j.
9 Afs 101/2013 - 29, a ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 220/2014 - 34.
[22] Ačkoliv sedmý senát se vyjádřil k otázce výše odvodu i v případě marginálního porušení
dotačních podmínek zcela jednoznačně, jiné senáty Nejvyššího správního soudu tuto skutečnost
v rámci svých pozdějších rozhodnutí zcela přehlížely a (aniž by věc předložily rozšířenému
senátu) nastavily poněkud odlišný kurz judikatorního vývoje. V rozsudku ze dne 26. 9. 2014, č. j.
2 As 106/2014 - 46, se druhý senát zabýval porušením rozpočtové kázně, jehož se měl příjemce
dotace dopustit opožděným předložením monitorovací zprávy. V této souvislosti dovodil,
že odvod za porušení rozpočtové kázně nemohl být stanoven správně, pokud nebyla zohledněna
závažnost zjištěného porušení rozpočtové kázně. Navzdory skutečnosti, že tento názor
je v příkrém rozporu s některými shora citovanými rozsudky (zejména právě s rozsudkem č. j.
7 Afs 91/2013 - 28), druhý senát uzavřel, že „judikatura zdejšího soudu v tomto ohledu jednotná
a reflektující, že při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně
a vycházet z principu proporcionality mezi závažností tohoto porušení a výší za ně předepsaného odvodu.
Z uvedené judikatury plyne, že v každém konkrétním případě je třeba vážit, zda je důvod k odvodu v plné výši
čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či k odvodu odpovídajícímu konkrétnímu dílčímu
pochybení.“
[23] Od rozsudku sedmého senátu se odchýlil i čtvrtý senát (rozsudek ze dne 10. 10. 2014, č. j.
4 As 117/2014 - 39), který shledal nezákonným stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně
v případě marginálního porušení dotačních podmínek. Na rozdíl od závěrů obsažených
v rozsudku č. j. 2 As 106/2014 - 46 se nicméně čtvrtý senát zabýval otázkou kvalifikace
zjištěného porušení podmínek pod pojem „neoprávněné použití peněžních prostředků“. Rovněž
s odkazem na údajnou ustálenou judikaturu vyslovil, že „jakékoli porušení příslušné povinnosti související
s poskytnutím dotace ještě bez dalšího nepředstavuje neoprávněné použití prostředků dotace, které musí být vráceno
zpět do veřejného rozpočtu, přičemž při hodnocení tohoto porušení je třeba vždy přihlížet k účelu dotace a smyslu
právní úpravy poskytování dotací z veřejných rozpočtů.“ Příjemci dotace tak nelze dle mínění čtvrtého
senátu povinnost sankčního odvodu stanovit za každé pochybení, ale je třeba vždy zohlednit,
zda byly peněžní prostředky použity v souladu s účelem dotace či nikoliv.
[24] Na linii prosazující při rozhodování o stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně
princip proporcionality navázal Nejvyšší správní soud v několika svých dalších rozsudcích.
K myšlence, že odvod za porušení rozpočtové kázně nemusí vždy představovat celou částku
poskytnuté dotace (byť se porušení týká celého objemu dotace) se Nejvyšší správní soud přihlásil
v rozsudku ze dne 5. 12. 2014, č. j. 4 As 215/2014 - 40, či v rozsudku ze dne 31. 3. 2015, č. j.
5 As 95/2014 - 46. V posledně citovaném rozsudku pátý senát zdůraznil, že částkou v jaké byla
porušena rozpočtová kázeň nelze automaticky rozumět částku celé dotace. Nižší odvod
pak přichází v úvahu nejen u porušení těch podmínek, které poskytovatel dotace vyčlení jakožto
méně závažné (§14 odst. 5, resp. 6 zákona o rozpočtových pravidlech), ale též u podmínek
zbylých. Úvaha o přiměřenosti odvodu je tedy na místě i v rámci stanovení odvodu za porušení
rozpočtové kázně podle §44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech.
[25] Na tom nemůže dle mínění pátého senátu nic změnit „ani institut prominutí odvodu obsažený
v §44a odst. 10 a 11 zákona o rozpočtových pravidlech. Podle těchto ustanovení může být odvod za porušení
rozpočtové kázně nebo penále za prodlení z důvodů hodných zvláštního zřetele zcela nebo zčásti prominut. Tento
institut sloužící k odstranění či zmírnění tvrdosti, který z logiky věci lze využít až poté, co byly odvod za porušení
rozpočtové kázně a případné penále nezměnitelným způsobem pravomocně vyměřeny, je institutem mimořádné
povahy, jehož smyslem není suplovat úvahu, která náleží již do fáze samotného vyměření odvodu a penále.“ Pátý
senát se tak zřetelně vymezil vůči rozsudku č. j. 7 Afs 91/2013 - 28, který naopak instituty
prominutí odvodu a prominutí penále shledal jako jediný prostor pro zohlednění závažnosti
porušení dotačních podmínek a případné absence negativních následků takového porušení.
[26] V neposlední řadě lze poukázat rovněž na rozsudek ze dne 27. 10. 2015, č. j.
6 Afs 138/2015 - 28, v němž šestý senát shledal, že opomenutí finančního vypořádání je třeba
považovat za porušení rozpočtové kázně. Jedná se nicméně o porušení takového charakteru,
že neodůvodňuje stanovení odvodu ve výši celé poskytnuté dotace.
[27] Názorová linie, že ne každé porušení dotačních podmínek představuje porušení
rozpočtové kázně, pak naopak nalezla odraz v rozsudku ze dne 12. 3. 2015, č. j.
9 As 122/2014 - 34, v němž devátý senát akcentoval nutnost aplikovat §3 písm. e) zákona
o rozpočtových pravidlech ústavně konformním a proporcionálním způsobem. Jestliže
tedy v daném případě nemělo zjištěné porušení dotačních podmínek vliv na využití poskytnutých
finančních prostředků na zamýšlený účel a nebyla dotčena kontrolní oprávnění poskytovatele
dotace, nebyly splněny podmínky pro stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně.
Obdobných závěrů se přidržel i čtvrtý senát v rozsudku ze dne 28. 1. 2016, č. j.
4 Afs 221/2015 - 24, v němž vyslovil, že „pochybení v podobě nezaslání roční zprávy o činnosti s účetní
závěrkou, resp. neprokázání včasného zaslání této zprávy ze strany žalobce, sice (…) představuje porušení
podmínek dotace, avšak nikoli takového charakteru, aby odůvodnilo uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně
do státního rozpočtu, nadto ve výši poskytnuté dotace.“ Správní orgány měly dle mínění čtvrtého senátu
zaměřit pozornost na to, že žalobce finanční prostředky řádně využil a naplnil účel poskytnuté
dotace. Na tom nemohlo zjištěné pochybení, které navíc nastalo až následně (tj. poté, co žalobce
poskytnutou částku v souladu s jejím účelem využil) nic změnit a nemohlo proto způsobit
neoprávněné nakládání s peněžními prostředky ze státního rozpočtu.
III.c Shrnutí
[28] Je zjevné, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu nepanuje v otázce porušení
rozpočtové kázně jednota. Vysledovat lze přitom tři základní názorové proudy, z nichž jeden
zcela odmítá možnost posuzování proporcionality stanovení výše odvodu ve vztahu k charakteru
a závažnosti porušení dotačních podmínek, vyjma případů, kdy se porušení vztahuje toliko
k určité sumě poskytnutých finančních prostředků, nikoliv k celé částce dotace (zejména prvotní
judikatura k problematice odvodů za porušení rozpočtové kázně, z novější judikatury především
rozsudek č. j. 7 Afs 91/2013 - 28). Vedle toho se objevují názory, že posuzování porušení
rozpočtové kázně musí být vedeno zásadou proporcionality. Proporcionalitu pak lze zohlednit
buď již ve fázi kvalifikace postupu příjemce dotace pod pojem „neoprávněné použití peněžních
prostředků“, potažmo „porušení rozpočtové kázně“ (např. rozsudky č. j. 4 As 117/2014 - 39,
nebo č. j. 9 As 122/2014 - 34), nebo až ve fázi stanovení výše odvodu (např. rozsudky č. j.
2 As 106/2014 - 46, č. j. 4 As 215/2014 - 40). První z těchto přístupů vyzdvihuje nutnost
zohlednit, zda byl při použití peněžních prostředků zachován především účel poskytnuté dotace.
Marginální pochybení, která nemají na dodržení účelu poskytnutí dotace vliv, pak nelze
považovat za neoprávněné použití peněžních prostředků a nelze za ně uložit odvod za porušení
rozpočtové kázně. V druhém případě Nejvyšší správní soud za porušení rozpočtové kázně
označil i taková porušení, která se nedotýkají samotného účelu poskytnutí dotace. Nižší intenzitu
porušení podmínek je nicméně nezbytné zohlednit při stanovení výše odvodu za porušení
rozpočtové kázně.
[29] Ačkoliv nejsou některé shora popsané názorové proudy vzájemně zcela neslučitelné
(např. se nutně nevylučuje možnost zkoumání, zda lze zjištěné porušení dotačních podmínek
vůbec kvalifikovat jako porušení rozpočtové kázně, s následným posuzováním proporcionality
odvodu v případě, že se o porušení rozpočtové kázně skutečně jedná), jiné rozpory jsou
již natolik markantní, že je nelze přehlížet. Zcela neslučitelný je tak kupříkladu přístup,
který prosazuje nutnost hodnotit při stanovení výše odvodu závažnost porušení dotačních
podmínek, s názorem, že stanovení výše odvodu podle §44a odst. 4 písm. c), resp. b) zákona
o rozpočtových pravidlech nepodléhá uvážení správního orgánu, jemuž tak nezbývá,
než i v případě podružných pochybení stanovit odvod v plné výši poskytnuté dotace.
[30] Za nežádoucí považuje první senát i skutečnost, že mnohá novější rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu shora popsané rozpory bagatelizují a judikaturu k problematice odvodu
za porušení rozpočtové kázně označují za zcela konstantní. Za tímto účelem přitom zpravidla
zamlčují tu judikatorní linii, která nekoresponduje s názorem rozhodujícího senátu, případně
její závěry bez bližší argumentace označují za nepřiléhavé, či je přímo dezinterpretují. Ačkoliv
nemá první senát pochyb o tom, že takový postup byl vždy veden upřímnou snahou nalézt
spravedlivé řešení odpovídající okolnostem daného případu, nelze pomíjet, že přehlížení
přetrvávajících judikatorních rozporů posiluje nejistotu příjemců a poskytovatelů dotací,
pro něž je rozhodovací činnost v této oblasti jen obtížně předvídatelná. Správní orgány obdařené
kontrolními pravomocemi v oblasti dodržování rozpočtové kázně pak nemají k dispozici jasné
vodítko, jakým způsobem by měly ke zjištěným nedostatkům přistupovat, což nadměrně
prodlužuje i délku řízení, neboť účastníci jsou nuceni obracet se ve zvýšeném množství případů
na správní soudy.
[31] Existující judikatorní rozpory již naopak Nejvyšší správní soud otevřeně připustil
v rozsudcích ze dne 12. 10. 2016, č. j. 1 Afs 116/2016 - 34, či ze dne 30. 3. 2017, č. j.
2 Afs 142/2016 - 32. V žádném z těchto případů nicméně rozhodující senát neshledal důvody
pro předložení věci rozšířenému senátu, neboť názorová nejednota se týká toliko otázky
stanovení odvodu v případě marginálních či méně závažných pochybení, přičemž pochybení
posuzovaná v odkazovaných rozsudcích se vyznačovala tak vysokou mírou závažnosti,
že odůvodňovala odvod v plné výši poskytnuté dotace. V nyní souzené věci je nicméně situace
odlišná, neboť žalobce použil prostředky poskytnuté dotace v souladu s jejich účelovým určením
(což ostatně nezpochybňuje ani stěžovatel). Spor nicméně přetrvává v otázce, jakým způsobem
má být nahlíženo na méně závažné porušení v rozhodnutí o dotaci explicitně stanovené
podmínky, představované pozdním předložením žádosti o vydání kolaudačního souhlasu. Jinak
řečeno, první senát je postaven před otázku, zda předmětné porušení dotačních podmínek vůbec
představuje porušení rozpočtové kázně a v případě kladné odpovědi, zda takové porušení
odůvodňuje stanovení odvodu v plné výši poskytnuté dotace či pouze v takové výši, která
je přiměřená závažnosti a důsledkům zjištěného pochybení. Současně má první senát
za nesporné, že zjištěné porušení podmínek nelze vztáhnout pouze k oddělitelné části poskytnuté
dotace, ale týká se celé sumy vyplacených finančních prostředků.
[32] První senát se přitom přiklání k názoru, že i takové porušení dotačních podmínek,
jímž není dotčen samotný účel poskytnutí dotace, představuje porušení rozpočtové kázně
a odůvodňuje tak stanovení odvodu za její porušení. To však nikoliv v plné výši poskytnuté
dotace, ale pouze v takové částce, která je přiměřená s ohledem na závažnost a důsledky
konkrétního porušení.
[33] První senát tedy nepovažuje za vhodný striktní přístup požadující stanovení odvodu
za porušení rozpočtové kázně v plné výši, bez ohledu na charakter zjištěných nedostatků.
Zároveň však neshledává žádoucím, aby bylo za porušení rozpočtové kázně považováno pouze
takové porušení dotačních podmínek, jímž je dotčen samotný účel poskytnuté dotace. Takové
pojetí je v příkrém rozporu již se samotným zněním §3 písm. e) zákona o rozpočtových
pravidlech, podle něhož neoprávněné použití peněžních prostředků představuje i porušení těch
povinností, které byly stanoveny rozhodnutím či dohodou o poskytnutí těchto prostředků.
Nadto nelze pominout, že poskytnutí dotace skutečně představuje jakési dobrodiní ze strany
státu, čemuž odpovídá i oprávnění poskytovatele dotace svázat příjemce dotace přísnými
podmínkami. Jakkoliv je první senát přesvědčen, že nesplnění těchto podmínek nemá být
automaticky sankcionováno odvodem celé částky dotace, nepovažuje za vhodné, aby bylo jejich
porušení předem pardonováno pouze s odkazem na jejich nižší závažnost. Pokud by tomu
tak bylo, nebyl by příjemce dotace žádným způsobem motivován k plnění těch podmínek,
které se nevztahují bezprostředně k účelu poskytnutí dotace, a mohl by na jejich plnění zcela
rezignovat. I z tohoto důvodu je proto první senát přesvědčen, že zohlednění charakteru
porušení dotačních podmínek až ve fázi stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně
představuje nejspravedlivější a nejracionálnější řešení, které kombinuje výhody obou zbylých
přístupů.
IV. Otázky předložené rozšířenému senátu
[34] Ze shora uvedených důvodů rozhodl první senát o předložení věci rozšířenému senátu
k zodpovězení těchto otázek:
1) Představuje každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí
o dotaci vymezeny jako méně závažné, porušení rozpočtové kázně?
2) Je s každým porušením rozpočtové kázně ve smyslu §44a odst. 4 písm. c), resp. b)
zákona o rozpočtových pravidlech, které se vztahuje k celému objemu poskytnuté
dotace, spojen odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši celé poskytnuté
dotace, nebo je správní orgán povinen stanovit výši odvodu proporcionálně
s ohledem na závažnost zjištěného porušení?
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa,
Jana Brothánková, Zdeněk Kühn, Lenka Matyášová, Barbara Pořízková,
Aleš Roztočil, Karel Šimka. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců
(§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce
předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 29. listopadu 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu