ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.187.2017:149
sp. zn. 2 As 187/2017 - 149
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatelky: obec Dobřejovice,
se sídlem Na Návsi 26, Dobřejovice, zastoupená Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem, se sídlem
Údolní 567/33, Brno, proti odpůrkyni: obec Čestlice, se sídlem Pitkovická 290, Říčany,
zastoupená JUDr. Emilem Flegelem, advokátem, se sídlem K Chaloupkám 3170/2, Praha 10,
za účasti osob zúčastněných na řízení: I) R. K., II) J. Z., III) Ing. B. B., b IV) Domo
Development a. s., V) BVX Czech, a. s., osoby zúčastněné na řízení IV) a V) sídlem Nádražní
762/32, Praha 5, obě zastoupené Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem, se sídlem
Na Florenci 2116/15, Praha 1, VI) Krajina pro život, spolek, se sídlem Růžová 388, Průhonice,
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Změny č. 1 územního plánu Čestlic ze dne
27. 9. 2016, č. j. OOP-1/2016, v řízení o kasačních stížnostech odpůrkyně a osob zúčastněných
na řízení IV) a V) proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2017, č. j. 50 A 2/2017 –
147,
takto:
Věc se p o st upuj e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I.
[1] Dobřejovice a Čestlice jsou sousedící obce. Navrhovatelka podala dne 11. 1. 2017
ke Krajskému soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) návrh na zrušení Změny č. 1 Územního
plánu odpůrkyně, vydaného jako opatření obecné povahy č. j. OOP-1/2016 zastupitelstvem obce
dne 27. 9. 2016 (dále jen „změna územního plánu“), v textové a grafické části vymezující
plochu Z12c (dále jen „napadená část změny územního plánu“). Podle napadené části změny
územního plánu se plocha Z12c převádí z územní rezervy na zastavitelnou plochu pro typ
využití OK – občanské vybavení – komerční zařízení plošně rozsáhlá. Plocha Z12c má spolu
s již zastavitelnými plochami Z12a a Z12b do budoucna tvořit komerční zónu Čestlice – Jih.
Krajský soud návrhu vyhověl a v záhlaví označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“)
napadenou část změny územního plánu zrušil, a to ke dni právní moci napadeného rozsudku.
[2] Aktivní legitimaci navrhovatelky k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
krajský soud shledal v tvrzeném zásahu do jejího práva vlastnického a práva na samosprávu.
Přeřazení plochy Z12c (která se nachází na okraji území odpůrkyně v těsném sousedství s obcí
Průhonice a navrhovatelkou) z plochy územní rezervy na zastavitelné území s předpokládaným
využitím pro rozsáhlé komerční centrum je dle krajského soudu způsobilé ovlivnit život na území
navrhovatelky a její další rozvoj měrou nikoli zanedbatelnou.
[3] Při věcném posouzení krajský soud shledal důvodnou námitku porušení zásady ochrany
zemědělského půdního fondu. Výstavbu komerčního centra v oblasti, ve které se v současnosti
již řada obdobných staveb nachází, nelze považovat za převažující veřejný zájem ve smyslu
§4 odst. 3 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších
předpisů, který zahrnuje především veřejné a společensky nezbytné záměry jako dopravní
infrastruktura, stavby určené k obraně státu či k ochraně před živelními pohromami. Krajský
soud odmítl argumentaci odpůrkyně, že převažujícím veřejným zájmem je zájem na předcházení
povodňovým stavům v oblasti Černého potoka. Přípustné by bylo pouze vynětí
půdy ze zemědělského půdního fondu v rozsahu nezbytném pro umístění ochranných
staveb (např. retenčních nádrží). V posuzovaném případě však dochází k rozsáhlému vynětí
půdy I. a II. třídy ochrany pro realizaci ryze soukromého zájmu investora, který se výměnou
zavázal provést opatření, která mají zlepšit hydrologické poměry v dané lokalitě. Nadto, krajský
soud podotkl, že riziko povodňových stavů by pravděpodobně bylo samotnou realizací
komerčního centra zvýšeno, neboť retenční schopnosti plochy Z12c se po jejím zastavění
podstatně sníží.
[4] Krajský soud dále posuzoval, zda shledaná nezákonnost napadené části změny územního
plánu může zasáhnout do veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Navrhovatelka
je územním samosprávným společenstvím občanů, a je tedy povinna pečovat o jejich potřeby
a zájmy. Navýšením plochy určené k zastavění dojde ke zvýšené stavební činnosti a nárůstu
dopravy a s ní spojených imisí, které tak značně zasáhnou do pohody bydlení všech občanů
navrhovatelky (tedy nejen vlastníků nemovitostí). Zda bude na předmětné ploše zemědělská půda
nebo obchodní centrum, má zřejmý dopad na navrhovatelku a její občany.
[5] Odpůrkyně a osoby zúčastněné na řízení IV) a V) (dále jen „stěžovatelka I“,
„stěžovatelka II“ a „stěžovatelka III“, společně označovány jako „stěžovatelky“) podaly proti
napadenému rozsudku samostatné kasační stížnosti. Stěžovatelky předně namítají absenci aktivní
procesní legitimace navrhovatelky. Obec nemá pravomoc podat návrh na zrušení územního
plánu jménem svých občanů a na ochranu jejich práv, neboť pro to postrádá zákonné zmocnění.
Ustanovení §2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších
předpisů, je normou teleologické povahy bez vlastního normativního obsahu. Obec rovněž
nemůže úspěšně namítat dotčení práv jiných vlastníků nemovitostí v území regulovaném
opatřením obecné povahy. Obdobně není navrhovatelka aktivně legitimována k uplatnění
námitky stran porušení práva na pohodu bydlení, neboť to svědčí pouze konkrétním osobám,
které v dané lokalitě bydlí. Navrhovatelka nemůže být přijetím změny územního plánu
ani potenciálně dotčena na svých hmotných právech, neboť žádný vliv (např. exhalace, hluk,
zápach apod.) posuzované části změny územního plánu na majetek navrhovatelky není reálný.
Žádná z navrhovatelkou vlastněných nemovitostí s územím dotčeným změnou územního plánu
nesousedí, například obecní úřad navrhovatelky je od daného území vzdálen více než 1 km.
[6] Stěžovatelky zdůrazňují, že obec si nemůže přisvojit pozici ochránce veřejného zájmu
v dané lokalitě. K tomu jsou určeny především tzv. dotčené správní orgány, které v dané věci
zaujaly zcela opačná stanoviska. Návrh na zrušení opatření obecné povahy není koncipován
jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně subjektivních práv. Aktivní legitimaci k podání
žaloby ve veřejném zájmu zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“) přiřknul pouze veřejnému ochránci práv a nejvyššímu státnímu
zástupci, obcím pak pouze v otázce návrhu na zrušení opatření obecné povahy kraje.
V předmětném typu řízení tak zákonodárce neučinil, přičemž na základě doktríny
tzv. racionálního zákonodárce lze dovodit, že k tomu měl řádný důvod, např. zamezit sporům
sousedících obcí ohledně využití jejich území. Stěžovatelka I zdůrazňuje zásah do svého práva
na samosprávu a s tím související pravomoci vydávat územně plánovací dokumentaci. Vydávání
územně plánovací dokumentace je výrazem ústavně zaručeného práva na samosprávu.
V posuzovaném řízení byla porušena zásada zdrženlivosti při přezkumu územně plánovací
dokumentace. Není úkolem soudů ani oprávněním navrhovatelky jako sousední obce hledat
nejlepší řešení pro územní uspořádání společenství, jehož právo na samosprávu je ústavně
garantováno.
[7] K aktivní věcné legitimaci stěžovatelky konstatují, že navrhovatelkou tvrzené dotčení práv
(práva na samosprávu a práva vlastnického) nekoresponduje s důvody návrhu (veřejný zájem
na ochraně půdního fondu, ochrana nezastavěného území, nedostatečná proporcionalita
přijatého řešení), přičemž napadený rozsudek je v této části nepřezkoumatelný. Krajský soud
se navíc nevypořádal s tím, jaké konkrétní území bude změnou územního plánu dotčeno
a nad obvyklou míru zatíženo imisemi, ani k jakému konkrétnímu nárůstu dopravy může
z důvodu změny územního plánu dojít.
[8] Ve věci samé stěžovatelky obsáhle brojí proti závěru krajského soudu o nezákonnosti
záboru zemědělského půdního fondu. Uvedené argumenty však druhý senát nepovažuje
za účelné rekapitulovat, neboť otázka předkládaná rozšířenému senátu se týká aktivní věcné
legitimace navrhovatelky, nikoli věcného posouzení zákonnosti záboru zemědělského půdního
fondu.
II.
[9] Poté, co druhý senát shledal, že kasační stížnosti jsou přípustné a nic nebrání
jejich věcnému projednání, postupoval ve svých úvahách následujícím způsobem. Nejprve
zkoumal aktivní procesní legitimaci navrhovatelky k podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy. Při posuzování aktivní věcné legitimace druhý senát nejprve v obecné rovině zjišťoval,
zda může být obec dotčena na svých právech, zejména právu na samosprávu, územním plánem
sousední obce. Následně se v rámci posouzení aktivní věcné legitimace navrhovatelky zabýval
souvislostí mezi tvrzenou nezákonností napadené části územního plánu a dotčením
navrhovatelčiných veřejných subjektivních práv. Teprve po vyjasnění aktivní věcné legitimace
navrhovatelky lze přistoupit k posouzení zákonnosti záboru zemědělského půdního fondu.
[10] Jak bude blíže odůvodněno níže, při posuzování aktivní věcné legitimace narazil druhý
senát na systémový rozpor v tom, jak jednotlivé senáty nahlížejí na splnění podmínky dotčení
navrhovatele na právech nezákonností přezkoumávaného aktu, a je proto dán důvod
pro postoupení věci rozšířenému senátu v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. V řízení považuje druhý
senát za nezbytné vyjasnit, zda je možné podmínku nezákonnosti napadeného aktu a podmínku
dotčení na subjektivních právech navrhovatele splnit izolovaně (tj. že nezákonnost spočívá
v parametru A, zatímco dotčení v parametru B) nebo zda je předpokladem úspěchu návrhu
příčinná souvislost mezi těmito dvěma podmínkami. Otázka, zda může být obec dotčena na svém
právu na samosprávu územním plánem sousední obce, nebyla dosud v judikatuře Nejvyššího
správního soudu blíže řešena, a není proto předkládána rozšířenému senátu k posouzení.
Vyřešení této otázky nicméně argumentačně předchází posouzení předkládané otázky. S ohledem
na to, že rozšířený senát rozhoduje pouze o otázkách, které jsou nezbytné k vyřešení sporu
v řízení před předkládajícím senátem, považuje druhý senát za podstatné nejprve předestřít
argumentaci, která předkládající senát vedla k závěru, že to možné je, takže přichází na řadu
posouzení nutnosti existence vazby mezi nezákonností a dotčením veřejných subjektivních práv
navrhovatelky.
III.
[11] Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu
nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti.
Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem stanovená (tedy mj. myslitelná a logicky
konsekventní) tvrzení; není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení
je naopak zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci
samé, nikoli při posuzování přípustnosti (již zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu č. j. 1 Ao 1/2009 – 120). Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
„postup podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy odmítnutí návrhu usnesením, jestliže návrh byl podán osobou
k tomu zjevně neoprávněnou, lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným
nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé. Pokud tomu
tak není, musí soud návrh „propustit do řízení ve věci“, kdy teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace
najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem“ (rozsudky ze dne 11. 6. 2009,
č. j. 3 Ao 2/2009 – 93, či ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 185).
[12] Ohledně aktivní procesní legitimace dospěl druhý senát k závěru, že byla v posuzovaném
případě naplněna. Dle usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120,
publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy či jeho části je ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. dána, tvrdí-li navrhovatel, že opatření
obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, a bude-li současně logicky
konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné
povahy. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají
práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. Výjimečně
je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel,
který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném
územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející
se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou,
jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští.
Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územním plánem,
který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku
(např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo povedou k významnému snížení hodnoty
jeho majetku.
[13] Navrhovatelka v návrhu na zrušení napadené části změny územního plánu tvrdila dotčení
práva na samosprávu a vlastnického práva k obecním nemovitostem. Podle ustálené judikatury
Ústavního soudu je obec jakožto veřejnoprávní korporace nositelkou práva na samosprávu
(viz např. nálezy ze dne 19. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96, ze dne 22. 5. 2007,
sp. zn. Pl. ÚS 30/06, či ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, dostupné tak jako ostatní
zde uvedená rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz), jakož i práva vlastnického.
Ochrana vlastnického práva obce podmiňuje možnost faktického výkonu samosprávy (nálezy
ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02, ze dne 9. 7. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 5/03, ze dne 27. 9. 2006,
sp. zn. Pl. ÚS 51/06 či ze dne 23. 5. 2017, sp. zn. II. ÚS 2599/16). Ohledně práva
na samosprávu rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 11. 6. 2013,
č. j. 3 Ao 9/2011 – 219, publ. pod č. 2887/2013 Sb. NSS, výslovně dovodil, že právo
na samosprávu a na výkon samostatné působnosti „patří mezi práva, jejichž dotčení se může
před správním soudem městská část hlavního města Prahy dovolávat podle §101a s. ř. s.“.
[14] Navrhovatelka ohledně dotčení svých práv konkrétně uvedla, že napadená část změny
územního plánu bude mít podstatný vliv „na život obce a jejích občanů“. Vady územního plánu
jsou dle navrhovatelky v negativním smyslu způsobilé dotknout se oprávněných zájmů občanů
žijících na jejím území. Posuzovaná plocha Z12c, kde má vzniknout další komerční zóna,
bezprostředně sousedí s územím navrhovatelky (vzdálenost mezi jejím centrem a posuzovanou
plochou je okolo jednoho kilometru), zatímco od území stěžovatelky I je oddělena dálnicí.
Negativní vlivy se tedy projeví na území navrhovatelky. Napadená část změny územního plánu
povede k navýšení dopravy skrz území navrhovatelky, což povede v důsledku souvisejících imisí
(zejména hluku) ke ztrátě pohody bydlení obyvatel a omezení užívání nemovitostí ve vlastnictví
obyvatel, jakož i navrhovatelky (konkrétně parcela č. st. 94, jejíž součástí je stavba obecního
úřadu č. p. 26, parcela č. X, a pozemek parc. č. X, který je ostatní komunikací
a který bezprostředně sousedí s posuzovanou plochou Z12c, všechny uvedené na LV č. X, k. ú.
D.).
[15] Druhý senát považuje tvrzení navrhovatelky o dotčení práva vlastnického a práva
na samosprávu z důvodu výrazného zvýšení dopravy a s tím souvisejících problémů a imisí
za myslitelné a logicky konsekventní. Ve shodě s krajským soudem dospěl proto k závěru,
že navrhovatelce náleží aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadené části
změny územního plánu. Uvedené závěry podporuje i doktrína, podle které mají obce možnost
navrhovat zrušení územních plánů sousedních obcí, pokud by se jich dotýkaly a zasahovaly
do jejich věcných práv. V tomto případě však jejich procesní legitimace nevyplývá ze zákona
(tak jako je tomu v případě aktivní legitimace v řízení o zrušení opatření obecné povahy kraje
dle §101a odst. 2 s. ř. s.), ale musí být standardně tvrzeno, že daným opatřením obecné povahy
dojde k zásahu do konkrétního vlastnického práva (ZAHUMENSKÁ, V., BENÁK, J. Územní
plány před Nejvyšším správním soudem se zaměřením na otázky věcné legitimace. Praha: Wolters
Kluwer, 2016, 131 s., právní informační systém aspi).
IV.
[16] Při posuzování aktivní věcné legitimace navrhovatelky se druhý senát nejprve zabýval
možností dotčení práv obce územním plánem sousední obce v obecné rovině. Jedná
se o otázku, která zatím nebyla judikaturou Nejvyššího správního soudu výslovně řešena,
nezakládá proto důvod předložení věci rozšířenému senátu. Její posouzení je nicméně nezbytné
pro zodpovězení předkládané otázky.
[17] Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) ve svém čl. 8 zaručuje samosprávu územních
samosprávných celků. Toto lakonické, avšak velmi významné zakotvení garance územní
samosprávy je v Ústavě dále rozvedeno v čl. 99 a násl. Podle čl. 100 odst. 1 Ústavy „[ú]zemní
samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu“. Podle čl. 101
odst. 3 Ústavy „[ú]zemní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní
majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu“. Podle §101 odst. 4 Ústavy „[s]tát může zasahovat
do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným
zákonem.“ Samospráva „není pouhým výtvorem ústavodárce. Je výsledkem historického, kulturního, politického
a sociálního vývoje“ (srov. Filip, J.: Ústavní právo I. díl. Brno: Doplněk, 2003, s. 468).
[18] Na zákonné úrovni je právo obce na samosprávu a na výkon samostatné působnosti
provedeno v ustanoveních obecního zřízení. Podle §1 obecního zřízení „obec je základním
územním samosprávným společenstvím občanů; tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce“.
Podle §2 odst. 1 obecního zřízení je obec veřejnoprávní korporací, která má vlastní majetek
a vystupuje v právních vztazích svým jménem a na vlastní odpovědnost. Podle odstavce 2 obec
„pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný
zájem“.
[19] Podle §10 obecního zřízení „[p]ovinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně
závaznou vyhláškou a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit,
které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou
bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených,
nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány, b) pro pořádání,
průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték,
stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku, c) k zajištění udržování
čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně
(dále jen "veřejná zeleň") a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti, d) stanoví-li tak zvláštní
zákon.“
[20] Podle §35 odst. 2 obecního zřízení „[d]o samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti
uvedené v §84, 85 a 102, s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním
obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj
sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany
a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany
veřejného pořádku“. Podle §§84, 85 a 102 obecního zřízení pak spadá do samostatné působnosti
obce mimo jiné rozhodování o rozvoji obce, schvalování rozpočtu a hospodaření s obecním
majetkem.
[21] Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96, „Ústavní soud
považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Místní samospráva je výrazem práva
a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva
regulovat a řídit část veřejných záležitostí.“ V nálezu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02, Ústavní
soud konstatoval, že „[v]edle rozlišení lokální a regionální úrovně samosprávy (čl. 99 Ústavy) je územní
samospráva pojata jako právo územního společenství občanů vyrůstající z jeho vlastností a schopností“. V nálezu
ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, Ústavní soud dospěl k závěru, že obyvatelé obce
„prostřednictvím svého zastupitelstva a jím přijímané obecně závazné vyhlášky realizují a prosazují svou představu
o podobě a kvalitě životního prostoru, který je bezprostředně obklopuje a má přímý dopad na jejich fyzické
i duševní zdraví a pohodu jejich bydlení“. Ve svém nálezu ze dne 22. 5. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 30/06,
Ústavní soud vyslovil, že „[d]o sféry samostatné působnosti obce regulovatelné obecně závaznými vyhláškami
ve smyslu ústavním pořádkem garantované územní samosprávy spadají záležitosti, které jsou převážně místního
nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů: nepochybně například zabezpečování
místních záležitostí veřejného pořádku, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrana životního
prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti
(srov. ustanovení §10 zákona o obcích), územní rozvoj obce.“
[22] Česká úroveň ústavní garance místní samosprávy je doplněna a obohacena standardem,
který vyplývá z mezinárodních závazků České republiky, jmenovitě Charty místní
samosprávy sjednané 15. 10. 1985, jež vstoupila v účinnost pro Českou republiku dne 1. 9. 1999
(publ. pod č. 181/1999 Sb. a č. 369/1999 Sb.). Charta není klasickou smlouvou o lidských
právech, netýká se jednotlivců, nýbrž společenství občanů, zakládá kolektivní práva.
Evropský standard územní samosprávy je vyjádřen vlastnostmi, které má samospráva smluvní
strany vykazovat, resp. práv, jež má požívat (nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003,
sp. zn. Pl. ÚS 34/02). Dle čl. 3 odst. 1 Charty místní samosprávy „[m]ístní samospráva označuje právo
a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva
upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných“. Dle čl. 4 „[z]ákladní pravomoci a odpovědnost místních
společenství stanoví ústava nebo zákon. Toto ustanovení však nebrání, aby se v souladu se zákonem místním
společenstvím svěřovaly pravomoci a odpovědnost za konkrétními účely“ (odst. 1). „Místní společenství mají
v rámci zákona plnou volnost uplatňovat svou iniciativu v jakékoli věci, která není vyňata z jejich působnosti
ani svěřena jinému orgánu (odst. 2). „Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány,
které jsou občanu nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá v rozsahu a povaze úkolu
a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti (odst. 3). „Pravomoci poskytnuté místním společenstvím
jsou zpravidla plné a výlučné. Jiný orgán, ústřední či regionální, do nich může zasáhnout nebo je omezit
jen stanoví-li tak zákon“ (odst. 4). „Tam, kde jsou pravomoci na ně přeneseny ústředním nebo regionálním
orgánem, se místním společenstvím dovolí, aby, pokud to lze, jejich výkon podle svého uvážení přizpůsobila
místním podmínkám“ (odst. 5). „S místními společenstvími, pokud to lze, se včas a vhodným způsobem
konzultují otázky plánování a rozhodování ve všech věcech, které se jich přímo dotýkají (odst. 6).
[23] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013 – 51,
obec je přímo ze své povahy povolána k zastupování a ochraně práv a zájmů svých občanů,
kteří ji tvoří. Nejvyšší soud v tomto smyslu pak ve vztahu k aktivní legitimaci obce dovolávat
se ochrany svých občanů před hlukem či vibracemi uvedl, že „obec je veřejnoprávní
korporací, jejíž faktický základ tvoří její občané (osobní substrát této právnické osoby ve smyslu §18 odst. 2
písm. c/ obč. zák.). Občané mají schopnost vnímat uvedené imise a jsou-li jimi rušeni při oprávněném užívání
nemovitostí ve vlastnictví obce, je jimi při výkonu svého vlastnického práva rušena i obec. Obec se tedy za naplnění
předpokladů uvedených v §127 odst. 1 obč. zák. může vůči vlastníku věci, jejímž užíváním vzniká
hluk či vibrace, právem domáhat toho, aby se těchto imisí zdržel“ (rozsudek ze dne 25. 8. 1999,
sp. zn. 2 Cdon 330/97, publ. pod č. 6/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, obdobně
též rozsudek ze dne 22. 2. 2007, sp. zn. 22 Cdo 2296/2006).
[24] Změna územního plánu, a zejména volba funkčního využití určitého území, může
zásadním způsobem ovlivnit charakter dané lokality i kvalitu života v ní. Nalézá-li se posuzovaná
plocha na samém okraji území pořizovatelky územního plánu, budou negativní vlivy této změny
dopadat především na území sousední obce. Druhý senát je proto toho názoru, že obec
je v rámci výkonu svého práva na samosprávu povolána bránit charakter svého území a život
obyvatel v obci před negativními vlivy ohrožujícími životní prostředí obce, dopravu či únosnou
míru hluku a jiných imisí v obci.
[25] Na druhou stranu Ústavní soud konstantně judikuje, že mezi základní práva územní
samosprávy patří též rozhodování o rozvoji spravovaného území. Vydání územně plánovací
dokumentace je sice výkonem veřejné moci (jde o jednostranný správní akt autoritativně,
tzn. jednostranně určující práva a povinnosti dotčených osob), současně jde však o výkon
samostatné působnosti, tedy ústavně zaručeného práva na samosprávu. Územní plán
je společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí (nález Ústavního soudu ze dne
7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v již zmíněném usnesení č. j. 3 Ao 9/2011 – 219 zdůraznil právo obce na schvalování
(a uskutečňování) programu rozvoje obce a na organizaci svého území.
[26] Právo na územní samosprávu je obci garantováno především vůči státu. Limit ingerence
státu do výkonu práva na samosprávu je explicitně vymezen především v čl. 101 odst. 4 Ústavy,
jehož smyslem je zamezit potenciálním zásahům, především moci výkonné, do činnosti územně
samosprávných celků bez zákonné opory, tedy bez určitého vyvažování ze strany moci
zákonodárné (srov. M. Podhrázký In: Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky: komentář.
Praha: Linde, 2010, s. 1404). Jak zdůraznil Ústavní soud v nálezu ze dne 30. 9. 2002,
sp. zn. IV. ÚS 331/02, „v mezích stanovených Ústavou a zákonem je místní samospráva konstruována
jako veřejná moc na svém území, je státem předvídána a v odpovídajícím rozsahu aprobována; musí být právě
proto (coby forma veřejné moci) v případě ingerence státu dostatečně chráněna a mít právní jistotu spočívající
v tom, že je jí poskytnuta ochrana před neoprávněným zasahováním státu do autonomního prostoru,
který územnímu samosprávnému celku k výkonu samosprávy poskytl.“
[27] Dotčení práva na samosprávu územním plánem sousední obce představuje zásah v rovině
horizontální, tedy zcela jiné kvality než v případě přímého zásahu státu, např. nařízením určité
povinnosti obci správním orgánem (viz např. již zmíněný nález sp. zn. II. ÚS 2200/15)
či prostřednictvím zákona (již zmiňovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 51/06). Při posuzování aktivní
věcné legitimace obce v řízení o zrušení územního plánu jiné obce je proto třeba vyvažovat
ústavně zaručené právo na samosprávu pořizovatelky územního plánu proti ústavně zaručenému
právu na samosprávu a ochranu vlastnictví sousední obce. V případě kolize dvou ústavně
zaručených práv, představujících principy, a nikoli pravidla, je třeba dle ustálené judikatury
Ústavního soudu postupovat v souladu s příkazem k optimalizaci, tj. postulátem minimalizace
omezení základního práva a svobody, příp. veřejného dobra. Jeho obsahem je maxima,
dle níž v případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou v kolizi
stojících základních práv, resp. veřejných statků, je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí
rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Příkaz k optimalizaci
lze normativně odvodit z čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož musí být při používání ustanovení
o mezích základních práv a svobod šetřena jejich podstata, a tudíž analogicky rovněž v případě
jejich omezení v důsledku vzájemné kolize (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne
28. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 41/02, či ze dne 27. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 51/06).
[28] Z uvedeného vyplývá, že nikoli každá změna územního plánu obce může vést k aktivní
věcné legitimaci sousední obce. Pro dovození závěru o aktivní věcné legitimaci je třeba skutečné
dotčení určitého konkrétního, a nikoli marginálního, aspektu práva na samosprávu (obdobně
je upraven soudní přezkum územních plánů na základě návrhu sousední obce v Německu,
srov. PHILIPP. O. Zum Normenkontrollantrag gegen Bebauungspläne von Nachbargemeinden
unter besonderer Beruücksichtigung von Einzelhandelsvorhaben. Deutsches Verwaltungsblatt, 2016,
roč. 131, č. 13, s. 821 – 829). V případě velkých záměrů na samé hranici území obce
pořizovatelky může dojít k dotčení práva na samosprávu sousední obce, toto dotčení musí
nicméně být významné a jasně konkretizované. Případné zrušení územního plánu představuje
značný zásah do práva na samosprávu obce pořizovatelky, práva na samosprávu obou obcí
je proto třeba vzájemně poměřovat.
[29] Ohledně skutečného dotčení práva vlastnického Nejvyšší správní soud uvádí, že dotčení
práv právnických osob musí odpovídat jejich povaze (nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2009,
sp. zn. I. ÚS 3103/08). Ačkoli obec jako veřejnoprávní korporace je nositelkou vlastnického
práva, při posuzování skutečného zkrácení jejího práva je třeba vzít v potaz, že podstatou
obecního vlastnictví je plnění veřejných funkcí obce (usnesení Ústavního soudu ze dne 9. 9. 2010,
sp. zn. II. ÚS 2264/10). Nejedná se o ochranu základního práva v původním smyslu, nýbrž spíše
o institucionální garanci. Obec tak může být zkrácena na svém vlastnickém právu např. uložením
nepřiměřené povinnosti ze strany státu (již zmiňovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 51/06) či nezákonným
odnětím práv k nemovitosti nabytých v dobré víře (již zmiňovaný nález sp. zn. II. ÚS 2599/16),
nikoli však imisemi ovlivňujícími především život a pohodu bydlení fyzických osob.
V.
[30] Jak bylo uvedeno výše, druhý senát dospěl k závěru, že v obecné rovině aktivní věcná
legitimace obce v řízení o zrušení územního plánu sousední obce možná je, jedná se však
o případy spíše výjimečné, kdy dopady plánovaného záměru překročí hranice jedné obce.
V posuzované věci nicméně krajský soud napadenou část územního plánu zrušil z důvodu
nezákonného záboru zemědělské půdy. Druhý senát se proto musel zabývat otázkou,
jaké námitky je obec v řízení o zrušení územního plánu jiné obce oprávněna vznášet.
Důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu shledal druhý senát právě v posouzení
této otázky, neboť narazil na zásadní rozpor v nahlížení aktivní věcné legitimace navrhovatelů
v řízení o zrušení územních plánů. Tento rozpor dle druhého senátu přesahuje úzkou
problematiku obcí jakožto navrhovatelů a dotýká se samotné podstaty řízení o zrušení opatření
obecné povahy.
[31] Podle §2 s. ř. s. „[v]e správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům
fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto
nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon.“
[32] Podle §101a odst. 1 s. ř. s. „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn
podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito, podat ve správním
soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým
návrhem.“
[33] Podle §101b odst. 2 s. ř. s. „[n]ávrh kromě obecných náležitostí podání (§37 odst. 2 a 3) musí
obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel
opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. Obsahuje-li návrh tyto náležitosti, nelze již v dalším řízení
návrh rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body.
Navrhovatel může kdykoli za řízení návrhové body omezit.“
[34] Podle §101d odst. 1 s. ř. s. „[p]ři rozhodování je soud vázán rozsahem a důvody návrhu“.
[35] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře konstantně zdůrazňuje, že návrh na zrušení
opatření obecné povahy není žalobou ve veřejném zájmu (viz např. již zmiňované usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, či rozsudek ze dne
12. 9. 2011, č. j. 8 Ao 5/2011 - 51). V rámci posouzení důvodnosti návrhu je třeba zvážit,
zda navrhovatel byl skutečně zkrácen na svých hmotných právech (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012 – 53). Uvedené potvrdil i Ústavní soud,
který v již zmiňovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 uvedl, že dotčení na subjektivních právech
navrhovatele je alfou a omegou řízení o zrušení opatření obecné povahy.
[36] V předchozí judikatuře Nejvyššího správního soudu není nicméně podle druhého senátu
vyjasněno, zda je třeba dotčenost na právech a s ní spojenou podmínku aktivní věcné legitimace
dovozovat pouze ze vztahu navrhovatele a jeho právní sféry k území, jež je napadeným územním
plánem regulováno, nebo zda se sama tvrzená nezákonnost musí také dotknout právní sféry
navrhovatele.
[37] Rozšířený senát již v usnesení č. j. 1 Ao 1/2009 – 120 v kontextu posuzování otázky
aktivní procesní legitimace zdůraznil nezbytnost vztahu mezi tvrzenou nezákonností a právní
sférou navrhovatele. V bodě 31 uvedl, že „[n]estačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy
či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho
právní sféry“ (zvýraznění v této i následujících citacích bylo doplněno druhým senátem). V bodě 41
pak shrnul, že „[k] přípustnosti návrhu však navrhovateli nepostačí, aby namítal pouze takové porušení
procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, avšak žádným
způsobem nemohlo způsobit, že tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní právní sféry. Přípustnost návrhu je totiž
ve smyslu §101a s. ř. s. dána tím, že navrhovatel tvrdí zkrácení svých vlastních práv; navrhovatel tedy nemá
oprávnění podat actio popularis.“ Na druhou stranu však na řadě míst rozšířený senát mluví
o dotčení na právech v souvislosti s přezkoumávaným opatřením obecné povahy jako celku,
nikoli ve vztahu ke konkrétní nezákonnosti. Z uvedeného je proto zřejmé, že otázku vztahu
konkrétní námitky nezákonnosti a dotčení subjektivních veřejných práv rozšířený senát blíže
neřešil. Obdobně Ústavní soud v již zmiňovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 při posuzování
aktivní legitimace spolku k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy pouze zdůrazňoval
podmínku zkrácení na právech daným opatřením obecné povahy. Současně je třeba
připomenout, že rozšířený senát se v usnesení č. j. 1 Ao 1/2009 – 120 zabýval otázkou aktivní
procesní legitimace pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, pro jejíž splnění,
jak již bylo výše uvedeno, stačí pouhé logicky konsekventní a myslitelné tvrzení o dotčení
na právech. Zda je možné návrh tzv. „pustit do řízení ve věci“, by mělo být zjistitelné bez pochyb
téměř okamžitě. Druhý senát je proto toho názoru, že podstata předkládané otázky, tj. zda musí
pro shledání aktivní věcné legitimace existovat příčinný vztah mezi namítanou a posléze zjištěnou
nezákonností a dotčením na právech, nebyla rozšířeným senátem ani zvažována, ani vyřešena.
[38] Při posuzování otázky aktivní procesní legitimace se rozšířený senát v zmiňovaném
usnesení č. j. 1 Ao 1/2009 – 120 zaměřil na vztah dané osoby k regulovanému území. Uvedl,
že navrhovatel musí „především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím,
jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou
právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace“. Navrhovatelem může
být zásadně „jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území,
které je územním plánem regulováno“. V návaznosti na toto usnesení rozšířeného senátu se řada senátů
při posuzování aktivní legitimace navrhovatelů, procesní i věcné, omezila na zkoumání vztahu
mezi územním plánem regulovaným územím a právní sférou navrhovatelů, zejména
na vzdálenost regulovaného území od jejich nemovitostí. V rozsudku ze dne 18. 1. 2011,
č. j. 1 Ao 2/2010 – 185, Nejvyšší správní soud při posuzování aktivní procesní legitimace
v bodě 50 zkoumal jednotlivé vzdálenosti nemovitostí navrhovatelů od regulovaného území,
z čehož následně dovodil, že tvrzení navrhovatelů o zkrácení na právech je plausibilní a logicky
konsekventní. K námitce odpůrce, že tvrzené dotčení na právech nekoresponduje s důvody
návrhu, Nejvyšší správní soud uvedl, že navrhovatelé mohou namítat dotčení svých procesních
práv, pokud namítaná porušení jsou taková, že a priori nevylučují možnost, že by se takové
porušení mohlo projevit v jejich právní sféře. Při posouzení důvodnosti návrhu již však Nejvyšší
správní soud nijak nevysvětlil, jakým způsobem zasahují shledané nezákonnosti, mimo jiné
i nedostatečně odůvodněný souhlas se záborem zemědělské půdy, do právní sféry navrhovatelů.
V souladu s usnesením rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116,
publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS, se pouze s ohledem na pasivitu navrhovatelů během přijímání
územního plánu zabýval tím, zda zde přes zmiňovanou pasivitu existují závažné důvody
pro zrušení územního plánu (tj. porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem
chránících zásadní veřejné zájmy).
[39] V rozsudku ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 – 85, se Nejvyšší správní soud výslovně
zabýval stížní námitkou zpochybňující aktivní věcnou legitimaci navrhovatelky. S ohledem
na to, že „navrhovatelkou vlastněné nemovitosti netvoří součást napadených ploch územního plánu, přičemž
se podstatně liší vzdálenost jednotlivých napadených ploch od nemovitostí ve vlastnictví navrhovatelky, stejně
jako způsob jejich funkčního využití, postupoval Nejvyšší správní soud při posuzování námitek dle toho,
k jaké ploše se upínají, přičemž se vždy nejprve zabýval aktivní věcnou legitimací navrhovatelky ve vztahu
ke konkrétní ploše územního plánu“. Poté, co dovodil věcnou legitimaci navrhovatelky ke konkrétní
ploše, se Nejvyšší správní soud ve zmiňovaném rozsudku již nezabýval konkrétním dotčením
na právech ve vztahu k tvrzeným procedurálním vadám a aproboval závěr krajského soudu,
že v průběhu pořizování územního plánu nedošlo ke zdůvodnění nutnosti vymezení
zastavitelných ploch tvořených vysoce chráněnou zemědělskou půdou, a pořizovatel územního
plánu tak nedostál své povinnosti dle §5 odst. 1 zákona ochraně zemědělského půdního fondu.
Pouze s přihlédnutím ke vztahu k regulovanému území a bez zvážení dotčenosti na právech
tvrzenou nezákonností postupoval Nejvyšší správní soud při posuzování aktivní věcné
legitimace navrhovatelů dále např. v rozsudcích ze dne 25. 11. 2009, č. j. 3 Ao 1/2007 – 210,
v rozsudku ze dne 21. 4. 2010, č. j. 8 Ao 1/2010 – 89, či v rozsudku ze dne 24. 4. 2014,
č. j. 4 Aos 1/2013 - 125. Ve vztahu k rozsudku č. j. 4 Aos 1/2013 - 125 je nicméně
třeba poznamenat, že v případě vady spočívající v nedostatečném posouzení kumulativních
a synergických vlivů je zvážení dotčenosti práv tvrzenou nezákonností složité,
neboť bez provedeného posouzení nelze možné vlivy předvídat.
[40] Naopak v rozsudku ze dne 8. 2. 2012, č. j. 7 Ao 8/2011 – 75, Nejvyšší správní soud
výslovně uvedl, že není oprávněn zabývat se námitkami, které směřují mimo vlastní dotčenost
navrhovatele. Obdobně v již zmiňovaném rozsudku č. j. 8 Ao 5/2011 – 51 Nejvyšší správní soud
zdůraznil, že aktivní legitimaci navrhovatele nezakládá zásah veřejného zájmu, nýbrž pouze
dotčení jeho vlastních subjektivních hmotných práv. Aktivní legitimace je „významným nástrojem
subjektu, kterým může dojít ke zrušení opatření obecné povahy, jež zasahuje do práv a povinností zpravidla
značného množství osob, nejenom navrhovatele samotného. Soudní řád správní ani na něj navazující judikatura
Nejvyššího správního soudu proto nesvěřuje tento instrument každé osobě, byť by mohla mít na jeho využití zájem,
ale toliko tomu, kdo prokáže, že jemu, nikoliv jiným osobám, náleží subjektivní hmotná práva,
která jsou opatřením obecné povahy zasažena“.
[41] Přístup k posuzování aktivní věcné legitimace navrhovatele v řízení o zrušení územního
plánu nezohledňující povahu tvrzené nezákonnosti (viz odst. [38] a [39]) se rovněž bez zjevného
důvodu liší od postupu soudu při přezkumu vypořádání námitek uplatněných v územním
a stavebním řízení. Podle ustálené judikatury je rozsah žalobních námitek ve stavebních věcech
úzce spjat s námitkami, které bylo možné uplatnit ve správním řízení (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2012, č. j. 9 As 10/2012 – 22, ze dne 8. 9. 2011,
č. j. 1 As 83/2011 – 565, či ze dne 11. 7. 2007, č. j. 2 As 10/2007 - 83). Platí zde zásada
koncentrace zakotvená v §114 odst. 2 stavebního zákona (srov. např. rozsudky ze dne 8. 9. 2011,
č. j. 1 As 83/2011 - 565, ze dne 15. 12. 2011, č. j. 1 As 133/2011 – 127, či ze dne 25. 7. 2016,
č. j. 4 As 63/2016 – 39) a zásada oprávnění spolku, který byl účastníkem správního řízení
na základě §70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v rozhodném znění,
vznášet v řízení před správními soudy pouze námitky týkající se ochrany přírody a krajiny.
To znamená ochrany jedné ze složek životního prostředí vymezených v §2 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny (tj. volně žijící živočichové, planě rostoucí rostliny a jejich
společenstva, nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, ekologické systémy
a krajinné celky, jakož i vzhled a přístupnost krajiny) či týkající se jednoho z prostředků,
jimiž je ochrana přírody a krajiny zajišťována, zakotvených v §2 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny (viz blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2018,
č. j. 2 As 328/2016 - 96). Žalobce totiž nemůže být univerzálním dohlížitelem nad zákonností
postupu a rozhodnutí správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 As 2/2009 – 80,
publ. pod č. 2061/2010 Sb. NSS, či ze dne 4. 5. 2011, č. j. 7 As 2/2011 - 52).
[42] Nastíněný koncepční rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu nelze dle názoru
druhého senátu odůvodnit tzv. velkou novelou s. ř. s., provedenou zákonem č. 303/2011 Sb.
Jednak z výše uvedené analýzy vyplývá, že oba přístupy jsou v judikatuře Nejvyššího správního
soudu přítomny před přijetím citované novely i po něm, jednak se novela věcně týkala jiných
aspektů řízení o zrušení opatření obecné povahy. Zákonem č. 303/2011 Sb. byla především
zavedena koncentrace řízení a vázanost rozsahem a důvody návrhu. Dále byla zrušena aktivní
legitimace ministerstva vnitra zakotvená v §101a odst. 2 s. ř. s., změněna věcná příslušnost soudu
v první instanci a prodloužena lhůta k vydání rozhodnutí na 90 dní. Žádná z těchto změn však
nesouvisí s otázkou předkládanou rozšířenému senátu.
[43] Druhý senát se přiklání k názoru, že navrhovatel může namítat pouze takovou
nezákonnost, která zasahuje do jeho subjektivních veřejných práv, a nesouhlasí proto s postupem
zvoleným ve výše citovaných rozsudcích č. j. 1 Ao 2/2010 – 185 a č. j. 1 Aos 1/2013 – 85.
Správní soudnictví je v obecné rovině založeno na ochraně veřejných subjektivních práv, neplní
funkci obecné kontroly objektivní zákonnosti. Nejde o kontrolu zákonnosti realizace výkonu
veřejné správy jako takové, nýbrž o kontrolu a soudní ochranu v konkrétních případech,
kdy mělo dojít k zásahu do právní sféry na základě správní činnosti či nečinnosti. Posláním
správního soudnictví jakožto jednoho ze základních pilířů právního státu, založeného na ochraně
svobodné sféry jednotlivce, je již od dob prosincové ústavy chránit jednotlivého občana v jeho
právech proti nezákonným aktům správních úřadů (HÁCHA, E. Průvodní slovo. In. RÁDL, Z.
Komentář k zákonu o Nejvyšším správním soudu. Praha: Československý kompas, 1933, s. 1 an.).
Jak ostatně konstatoval i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86, publ. pod č. 1764/2009 Sb. NSS (které bylo sice
překonáno usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011,
č. j. 2 As 75/2009 – 113, publ. pod č. 2434/2011 Sb. NSS, ale pouze co do názoru vztahujícího
se k závazným stanoviskům dle §149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, nikoli ve vztahu
k aktivní žalobní legitimaci), „[s]oudní řád správní je svojí povahou „obrannou“ normou. Není normou
„kontrolní“, která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví,
kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany v případech,
kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. Hraničním kritériem pro žalobní
legitimaci je právě tvrzený zásah do veřejných subjektivních práv. Nikoliv veškerá činnost (případně veškeré
pochybení) veřejné správy je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických a právnických osob, ale pouze
ta, kdy činnost správy přesáhne do jejich veřejných subjektivních práv.“ S ohledem na povahu opatření
obecné povahy jakožto aktu zasahujícího vedle navrhovatele do práv a povinností značného
množství osob se druhý senát domnívá, že výše uvedené principy by měly platit o to výrazněji
i v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
VI.
[44] Z výše uvedených důvodů považuje druhý senát za nezbytné, aby rozšířený senát vyjasnil,
zda v případě, že zde existuje přímý a bezprostřední vztah mezi právní sférou navrhovatele
a regulovaným územím, má navrhovatel subjektivní právo na objektivní zákonnost předmětného
územního plánu, nebo zda může namítat pouze takovou nezákonnost, která zasahuje do jeho
subjektivních veřejných práv. Jinými slovy, zda pro posouzení aktivní věcné legitimace je třeba
zvážit pouze vzdálenost a funkční využití regulovaného území od nemovitostí navrhovatele,
či zda je třeba rovněž posoudit, jestli se namítaná nezákonnost může dotknout veřejných
subjektivních práv navrhovatele. V prvém případě lze aktivní věcnou legitimaci dovodit z dotčení
právní sféry výsledným záměrem, v druhém případě je třeba dotčení právní sféry dovozovat
v souvislosti s každou jednotlivou tvrzenou nezákonností.
[45] Podstata problematiky je jasně patrna v posuzované věci. Napadená část územního plánu
se týká plochy o rozsahu 19 ha na hranici území navrhovatelky. Jak sama stěžovatelka I uvádí,
a navrhovatelka tvrzení nijak nerozporuje, obecní úřad navrhovatelky, tedy centrum obce,
se nachází ve vzdálenosti 1,198 km od posuzované plochy. Napadená část změny územního
plánu mění pole na zastavitelnou plochu pro typ využití OK – občanské vybavení – komerční
zařízení plošně rozsáhlá. Ze správního řízení dále vyplývá, že posuzovaná plocha
má být přeměněna na rozsáhlé obchodní centrum (areál MODRÁ Čestlice). Podle stanoviska
SEA dojde realizací plánované komerční zóny ke zvýšení emisní i imisní zátěže z automobilové
dopravy (str. 9). Významný zdroj znečištění ovzduší představuje nejen dálnice D1, ale i parkoviště
u jednotlivých obchodních center v komerční zóně (str. 14). Dálnice D1, místní komunikace
a velká parkoviště v komerční zóně rovněž představují zdroj akustického znečištění (str. 15).
Stanovisko SEA dále uvádí (podrobnost uvedených informací zpracovatel stanoviska SEA
odůvodňuje rozpracovaností projektové přípravy plánovaného komerčního centra), že „objem
generované dopravy budoucí komerční zóny Čestlice- Jih jako celku byl stanoven na 9 494 voz./den v jednom
směru, přičemž na nově zastavitelnou plochu Z12c připadá cca 5190 voz./den … Objem generované dopravy
znamená nárůst intenzity dopravy na okolních komunikacích v důsledku komerčních aktivit zprovozněných
v komerční zóně Čestlice – Jih“ (str. 40). Pro dopravní obslužnost komerční zóny Čestlice – Jih bude
realizována místní komunikace III. třídy o délce 1,55 km propojující Exit 6 a Exit 8 dálnice D1
(str. 38), která se dle mapy na str. 39 stanoviska SEA nachází na samé hranici území
navrhovatelky. Z uvedeného vyplývá, že napadenou částí změny územního plánu, tj. změnou
funkčního využití 19 ha plochy na zastavitelné území, dojde k výrazné změně v poměrech
na území navrhovatelky, nepochybně tu tudíž existuje přímý a bezprostřední vztah právní sféry
navrhovatelky k posuzovanému území. Na druhou stranu však nezákonnost, pro kterou byla
napadená část územního plánu zrušena, tj. nezákonný zábor zemědělského půdního fondu,
se veřejných subjektivních práv navrhovatelky nemůže nijak dotknout. Nezákonný zábor
půdního fondu zasahuje primárně do práv vlastníka dané plochy a do veřejného zájmu
na ochraně půdního fondu. Sekundárně je hypoteticky možný zásah do práv vlastníka sousedního
pole, které by mohlo být zasaženo změnou hydrogeologických podmínek v důsledku záboru
půdního fondu. Představitelný je i zásah do práv mysliveckého sdružení, kterému v důsledku
záboru půdního fondu ubude prostor k výkonu myslivosti. V posuzovaném případě však nic
takového navrhovatelka neuvedla, ani ze správního spisu takové dotčení nevyplývá.
[46] Ze shora uvedených důvodů druhý senát postoupil věc v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s.
rozšířenému senátu k zodpovězení této otázky:
Postačuje ke splnění aktivní věcné legitimace navrhovatele v řízení o zrušení územního
plánu obce dle §101a a násl. s. ř. s. skutečný, přímý a bezprostřední vztah mezi právní
sférou navrhovatele a regulovaným územím nebo je třeba rovněž posoudit,
zda je konkrétní namítaná nezákonnost způsobilá zasáhnout do jeho veřejných
subjektivních práv?
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa, JUDr. Zdeněk Kühn,
JUDr. Karel Šimka, JUDr. Filip Dienstbier, JUDr. Barbara Pořízková, Mgr. Aleš Roztočil,
a Mgr. Jana Brothánková. Účastníci a osoby zúčastněné na řízení mohou namítnout podjatost
těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě
mohou podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 19. dubna 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu