ECLI:CZ:NSS:2018:3.AS.127.2017:57
sp. zn. 3 As 127/2017 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobců: a) K. S., b) M. S., oba
zast. JUDr. Zlatou Májovou, advokátkou se sídlem Krapkova 44, Olomouc, proti žalovanému:
Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I. K. R., zast. JUDr. Karlem Vítkem, advokátem se sídlem Dobrovského
25, Olomouc, II. Vojenské lesy a statky ČR, s. p., se sídlem Pod Juliskou 5, Praha 6, zast.
JUDr. Miroslavem Svatoněm, advokátem se sídlem nám. T. G. Masaryka 93, Lipník nad Bečvou,
o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 2. 2016, č. j. KUOK 14778/2016, o kasační
stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 21. 2.
2017, č. j. 65 A 17/2016 – 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Včas podanou kasační stížností napadli žalobci v záhlaví uvedený rozsudek Krajského
soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci, jímž byla zamítnuta jejich žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 8. 2. 2016, č. j. KUOK 14778/2016.
[2] Krajský soud při posuzování věci vycházel z následujícího skutkového stavu.
Dne 19. 10. 2015 vydal Obecní úřad Hlubočky rozhodnutí č. j. StÚ/225/07-30/K, jímž bylo
deklarováno, že na částech pozemků p. č. X, vše v k. ú. X (dále jen „předmětné pozemky“), se
nenachází účelová komunikace ve smyslu §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích. Žalovaný následně, s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a
Nejvyššího soudu, zamítl odvolání žalobců. Ve svém rozhodnutí konstatoval, že správní orgán I.
stupně postupoval v řízení v souladu se správním řádem a zákonem o pozemních komunikacích.
V případě tvrzené pozemní komunikace totiž podle žalovaného není naplněna podmínka
obecného užívání, neboť komunikace by vedla toliko k pozemkům p. č. X, a užíval by ji pouze
uzavřený okruh osob (vlastníci pozemků a jejich návštěvy). Komunikace by tedy nesloužila široké
veřejnosti k zabezpečení nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby, neboť veřejnost
nemá důvod uvedené pozemky užívat. Podle žalovaného mají navíc vlastníci pozemků p. č. X
zajištěn přístup ke svým pozemkům jiným způsobem. V řízení tak nebylo jasně prokázáno, že by
předchozí či současní vlastníci pozemků, na kterých se má pozemní komunikace nacházet,
vyslovili souhlas s jejím veřejným užíváním. Vyjeté koleje v terénu či fotografie s autem
předložené žalobci přitom podle žalovaného nezavdávají důkaz, že se jedná o pozemní
komunikaci, neboť původní vlastníci pozemků mohli udělit souhlas s průjezdem pouze
uzavřenému okruhu osob.
[3] Po posouzení věci dospěl krajský soud k závěru, že se správní orgány řádně vypořádaly
s otázkou, zda na předmětných pozemcích vznikla účelová pozemní komunikace. V souladu
s judikaturou Nejvyššího správního soudu se zvlášť zabývaly oběma podmínkami pro existenci
účelové pozemní komunikace (tj. souhlas vlastníka s užíváním jeho pozemku veřejností
k dopravním účelům a nutná komunikační potřeba), a své závěry srozumitelně a jednoznačně
vyložily ve svých rozhodnutích. Uvedl také, že fotografie předložené žalobci nemohou samy
o sobě dokládat, zda užívání předmětných pozemků bylo obecným užíváním. Navíc již dopravní
značka „Zákaz vjezdu“, která byla podle výpovědi svědka p. R. umístěna před vjezdem do chatové
osady, znemožňovala obecné užívání předmětných pozemků, neboť vjezd byl povolen jen pro
omezený okruh osob (vlastníky chat a jejich návštěvy). Z místního šetření a ze zákresu
v katastrální mapě nadto vyplývá, že tvrzená komunikace měla sloužit ještě omezenějšímu okruhu
osob (vlastníkům pozemků p. č. X). Dále svědkyně Mgr. L. a p. P. vypověděly, že k jednotlivým
chatám se jezdilo jen se souhlasem vlastníků pozemků. Z obsahu správního spisu též vyplývá, že
vlastníci pozemků p. č. X ani tvrzenou cestu nepoužívají, neboť přístup ke svým nemovitostem
si zajišťují přes pozemek p. č. X v k. ú. X. Ani z odkazu žalobců na užívání předmětných
pozemků v minulosti nelze dovodit, že by toto užívání vedlo ke vzniku účelové komunikace.
Samotní žalobci totiž uváděli, že měla tvrzená komunikace sloužit pouze vlastníkům nemovitostí
s ní sousedících a jejich návštěvám. Obecnost užívání pak nelze dovodit ani z užívání pozemků
před rokem 1989, kdy byly pozemky neoplocené, jejich vlastnictví se neřešilo a byly volně
přístupné v celé své výměře, což bylo odrazem socialistického pojetí vlastnického práva.
Na uvedeném nemohou dle krajského soudu ničeho změnit ani žalobci předložená čestná
prohlášení, neboť k těmto listinám nemohly správní orgány přihlédnout a jejich vyhotovitele
se správním orgánům nepodařilo vyslechnout. Tvrzená komunikace tedy byla toliko přístupovou
cestou, jejíž užívání bylo určeno omezenému okruhu osob a vázáno na souhlas vlastníků
dotčených pozemků, tzn. cestou mající charakter výprosy ve smyslu občanského zákoníku.
[4] Z provedeného místního šetření podle krajského soudu také plyne, že kolem všech
předmětných pozemků vede pozemek p. č. X, jehož šířka je cca 1,5 m, je bez výraznějších
nerovností a zajišťuje přístup k nemovitostem žalobců, byť nikoli motorovým vozidlem.
K dotčeným pozemkům vede také zpevněná cesta na pozemku p. č. X v k. ú. X, která je ve
vlastnictví žalobců, a je z ní přístupná cesta na pozemku p. č. X. Vzdálenost mezi pozemkem p. č.
X a pozemky žalobců přitom není tak velká, že by znemožňovala obsluhu nemovitostí žalobců
přes pozemek p. č. X. Skutečnost, že pozemek p. č. X není přístupný motorovými vozidly, z něj
nečiní nezpůsobilou přístupovou cestu, navíc za situace, kdy pozemek p. č. X a na něm umístěná
zpevněná cesta vyhovuje požadavkům §20 odst. 7 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Vyloučen není ani
přístup žalobců k nemovitostem přes pozemek p. č. X po dohodě s jeho vlastníkem. Ohledně
žalobci tvrzené cesty tak podle názoru krajského soudu není dána nezbytnost komunikační
potřeby k přístupu k nemovitostem žalobců.
[5] Proti shora uvedenému rozsudku podali žalobci (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížnost,
a to z důvodů, které lze podřadit pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Zejména namítali, že krajský soud neuznal jimi
předložené důkazy (zřejmou polohovou návaznost na ostatní komunikace, čestná prohlášení
nejstarších majitelů chat potvrzená svědeckou výpovědí současné předsedkyně osadního výboru,
zřetelné stopy po vozidlech na jejich pozemku, postupné budování jejich chaty, přístaveb, teras
i kamenných zídek), ani jejich námitky proti porušování stavebního zákona. V žalobě dále podle
svých slov „popsali zjevný skutečný stav přístupových uliček s trvalým nebezpečím úrazu a ohrožení zdraví
při průchodu, zcela chůzi vylučující starším lidem“. Také uvedli, že při místním šetření byli přítomni dva
zástupci Vojenských lesů a statků ČR (tj. zástupci majitele pozemku p. č. X), a z jejich stanoviska
jasně vyplynulo, že jakékoli vybudování soukromé cesty ve vojenském prostoru je protizákonné.
Namítali též, že p o opatření příjezdové komunikace překážkami je jim i jejich návštěvám či
dodavatelům provádějícím opravy zcela znemožněn přístup. Závěrem navrhli, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[6] Ke kasační stížnosti se vyjádřila pouze I. osoba zúčastněná na řízení p. R.. Zejména
uvedla, že napadený rozsudek považuje za zákonný, správný, přezkoumatelný a srozumitelný;
naopak stížnostní námitky považuje za nedůvodné a zčásti nesrozumitelné, neboť není zřejmé,
v čem stěžovatelé spatřují nezákonnost napadeného rozsudku. Tvrzení stěžovatelů, která se liší
od zjištěného skutkového stavu, má za účelová. Za nezbytný přístup nelze podle jejího názoru
pokládat obousměrný příjezd k pozemkům stěžovatelů, který nepřiměřeně zatěžuje a omezuje
vlastnická práva sousedních chatařů. Dále odkázala na svá předchozí vyjádření a navrhla,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[7] V reakci na vyjádření I. osoby zúčastněné na řízení stěžovatelé uvedli, že napadený
rozsudek považují za nezákonný a nepřezkoumatelný z důvodu nesprávně zjištěného skutkového
stavu. Rovněž předchozí správní řízení je podle jejich názoru zatíženo vadným zjištěním
skutkového stavu. Správní orgány ani soud se řádně nevypořádaly se skutečností, že tvrzená
účelová komunikace byla užívána od nepaměti, tedy dlouho před rokem 1954. O jejím
vybudování svědčí její průběh v terénu, který umožňoval naléhavou komunikační potřebu pro
vlastníky, uživatele a návštěvníky předmětných pozemků. Bez jejího vzniku by ani nebylo možno
stavby na pozemcích postavit a opravovat. V té době také nikdo z vlastníků pozemky
neoplocoval, aby tak neznemožnil volný průjezd i průchod. Správní orgány ani soud se rovněž
nezabývaly skutečností, kdo byl do roku 1989 vlastníkem pozemků, a zda jsou tedy prohlášení
současných vlastníků o udělování souhlasů s užíváním komunikace právně relevantní. V chatové
oblasti totiž platila interní pravidla, podle kterých byly přístupové komunikace spojující jednotlivé
stavby považovány za účelové komunikace, které používal neomezený počet nejrůznějších
výletníků při vstupu do lesa či výstupu z něj. Krajský soud dále nesprávně vyhodnotil,
že nezbytná komunikační potřeba je zajištěna přes pozemek p. č. X, aniž dovodil, co považuje za
nezbytnou komunikační potřebu pro stěžovatele ve věku 71 a 68 let; tento pozemek je totiž
k takovým účelům zcela nezpůsobilý. V řízení dosud nebylo posuzováno, že tvrzená komunikace
je jedinou spojnicí pro příjezd motorovými vozidly, a to pro případný zásah hasičského sboru,
příjezd záchranných vozidel, nezbytnou obslužnost stavebním materiálem, odvoz odpadu,
apod. Tvrzená komunikace ani nepřiměřeně neomezovala vlastnická práva I. osoby zúčastněné,
popř. ostatních vlastníků, neboť ti k příjezdu na své pozemky užívají výlučně komunikaci
ve vlastnictví stěžovatelů; byla tedy zachována reciprocita omezení vlastnických práv.
[8] Ke shora uvedenému podání stěžovatelů I. osoba zúčastněná na řízení dále uvedla,
že tvrzení žalobců nemají oporu ve správním spise ani v provedeném dokazování, jsou
nepravdivá a irelevantní. Nad rámec dříve uvedeného a skutečností zřejmých ze správních spisů
uvedla, že tvrzení stěžovatelů o neoplocování pozemků by vedlo k absurdnímu závěru, že by celé
pozemky byly jednou veřejně přístupnou účelovou komunikací a také, že stěžovatelům přibližně
před rokem pokrývačská firma měnila krytinu a část krovu na nemovitosti, a vše dovezla po lesní
cestě na pozemku p. č. X, který končí asi 10 metrů od pozemků stěžovatelů. V dalším
se ztotožnila se závěry krajského soudu a odkázala na svá předchozí vyjádření. Dle jejího názoru
v nyní projednávané věci nehraje roli věk stěžovatelů. Reciprocita vlastnických práv pak podle
ní nemůže být zákonnou podmínkou pro určení existence komunikace.
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.), a dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud se předně zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť se jedná o vadu svojí povahou
tak závažnou, že se jí musí zabývat z úřední povinnosti i bez návrhu stěžovatele
(§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.). Teprve dospěje-li k závěru, že napadené rozhodnutí
je přezkoumatelné, může se zabývat dalšími stížnostními námitkami (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105, publ. pod č. 617/2005 Sb. NSS).
[11] Stěžovatelé především namítali, že se krajský soud řádně nevypořádal s jimi předloženými
důkazy a námitkami. Zejména se jednalo o čestná prohlášení, ke kterým však krajský soud
s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2013, č. j. 7 As 55/2013 - 32,
uvedl, že k nim nemohly správní orgány přihlédnout. V uvedeném rozsudku je přitom
konstatováno, že „[č]estným prohlášením může pouze účastník nahradit předložení listiny, a to za podmínek
stanovených zvláštním zákonem. Není sice zcela vyloučeno, aby správnímu orgánu bylo předloženo čestné
prohlášení účastníka řízení nebo jiné osoby, ale takový úkon nemá účinky jiného důkazu, tzn., není např. možné
učinit čestné prohlášení namísto důkazu svědeckou výpovědí. Pokud tedy účastníci řízení předložili ve správním
řízení čestná prohlášení bývalých vlastníků, která obsahovala skutečnosti, které mohly přispět ke zjištění
skutkového stavu, stěžovatel, resp. správní orgán I. stupně, si měl opatřit takové podklady pro své rozhodnutí,
které by byly v souladu s ust. §50 a násl. správního řádu, např. provést důkaz svědeckou výpovědí bývalých
vlastníků. Stěžovatel tak však neučinil, a proto vydal své rozhodnutí na základě nedostatečně zjištěného
skutkového stavu. Proto jakékoliv hodnocení obsahu čestných prohlášení je právně irelevantní.“ K tomu
je nutno dodat, že správní orgán I. stupně v rámci správního řízení předvolal k ústnímu jednání
všechny známé účastníky řízení a přizval i osoby, které poskytly čestná prohlášení. Na tomto
jednání byly podány svědecké výpovědi a pořízena fotodokumentace předmětných pozemků
a přístupových pozemků k nim. Osoby, které poskytly čestná prohlášení, se vyslechnout
nepodařilo, nicméně svědeckou výpověď podalo několik účastníků řízení a svědků a k dispozici
byl také dostatek dalších důkazů, na základě kterých mohly správní orgány dostatečně zjistit
skutkový stav věci. Nejvyšší správní soud proto uvádí, že s těmito důkazy se krajský soud
vypořádal adekvátně.
[12] Pokud jde o ostatní důkazy zmiňované v kasační stížnosti, lze přisvědčit stěžovatelům,
že krajský soud se k nim výslovně nevyjádřil. Z obsahu argumentace soudu (zejména v části
týkající se fotografií založených ve správním spise) však vyplývá, že skutečnost, kterou měly
uvedené důkazy osvědčovat (tedy že po tvrzené komunikaci skutečně jezdila motorová vozidla),
nepovažuje soud za relevantní. Navíc již z uvedených fotografií vzal krajský soud tuto skutečnost
za prokázanou; ve své podstatě bylo tedy nadbytečné vyjadřovat se k dalším důkazům, které toto
tvrzení stěžovatelů podporují, zejména pak za situace, kdy se jednalo o důkazy prováděné
již ve správním řízení, nikoli v samotném řízení o žalobě. Nejvyšší správní soud proto v tomto
smyslu neshledal na straně krajského soudu pochybení, které by mohlo způsobit nezákonnost
napadeného rozsudku.
[13] Co se týče námitek stěžovatelů proti porušování stavebního zákona, žádné takové
námitky Nejvyšší správní soud v žalobě ani v následných podáních stěžovatelů v řízení o správní
žalobě nenalezl. Stejně tak v uvedených písemnostech nenalezl ani námitku, že tvrzená účelová
komunikace byla užívána od nepaměti. V žalobě bylo pouze uvedeno, že cestu užívali jejich
rodiče od roku 1954, a sami stěžovatelé od roku 1969. Ani tyto námitky proto nejsou důvodné.
Lze tedy uzavřít, že napadený rozsudek krajského soudu netrpí vadou nepřezkoumatelnosti.
Nejvyšší správní soud proto přistoupil k věcnému hodnocení kasační stížnosti.
[14] Jádrem sporu v nyní projednávané věci je, zda na předmětných pozemcích vznikla
účelová pozemní komunikace ve smyslu §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Podle
uvedeného ustanovení je pozemní komunikace „dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly
a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti.“ Pozemní komunikace
se na základě odst. 2 téhož ustanovení dělí na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové
komunikace. Účelová komunikace je pak podle §7 odst. 1 věty první zákona o pozemních
komunikacích taková „pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby
vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo
k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.“ Podle §19 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích smí každý v mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních
komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem „užívat pozemní komunikace bezplatně
obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (dále jen „obecné užívání"), pokud pro zvláštní případy
nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak. Uživatel se musí přizpůsobit stavebnímu stavu a dopravně
technickému stavu dotčené pozemní komunikace.“
[15] Z citovaných ustanovení lze tedy dovodit, že komunikace má ex lege charakter účelové
pozemní komunikace, pokud kumulativně naplňuje zákonem o pozemních komunikacích
vymezené znaky pozemní komunikace (§2 odst. 1) a znaky účelové pozemní komunikace
(§7 odst. 1 věta první). Musí se tak jednat o (I.) stálou a v terénu zřetelnou dopravní cestu
určenou k užití vozidly nebo chodci, která (II.) naplňuje účel vymezený v zákoně, (III.) jejíž
vlastník dal souhlas s jejím obecným užíváním, a která (IV.) naplňuje nezbytnou komunikační
potřebu. V nyní projednávaném případě jsou předmětem sporu poslední dva uvedené znaky, tedy
souhlas vlastníka s obecným užíváním a naplnění nezbytné komunikační potřeby.
[16] Obecné užívání lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“ v právní teorii definovaný jako
„užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným
okruhem uživatelů“ (cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. C. H. Beck, Praha 2012).
Jak uvedl zdejší soud již v rozsudku ze dne 19. 12. 2013, č. j. 7 As 55/2013 – 32, jedná
se o veřejnoprávní oprávnění každého užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým
způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny, a to v mezích předpisů upravujících provoz
na pozemních komunikacích. Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou
výhradně ve vlastnictví subjektů veřejného práva, účelové komunikace mohou být i ve vlastnictví
osob soukromých. V případech, kdy účelovou pozemní komunikaci vlastní soukromá osoba,
se však může veřejnoprávní oprávnění každého užívat takovou účelovou komunikaci dostat
do rozporu s jejím vlastnickým právem. Otázkou takového střetu se již ve své judikatuře zabýval
Nejvyšší správní soud, Nejvyšší soud i Ústavní soud, které shodně dospěly k závěru, že omezit
vlastnické právo lze ve veřejném zájmu buď se souhlasem vlastníka nebo bez projevené
vůle vlastníka na základě zákona a za náhradu - tedy na podkladě čl. 11 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011,
č. j. 2 As 44/2011 - 99, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1911/2000,
či nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06). Správní orgán proto
při posuzování existence veřejně přístupné účelové komunikace musí zkoumat, zda vlastník,
příp. jeho předchůdce, dal souhlas se zřízením účelové komunikace. Pokud by pak bylo
prokázáno, že souhlas byl udělen, současný vlastník jej nemůže odvolat (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Nemůže tedy pozemek
ani zahrazovat, a tím znemožňovat ostatním vlastníkům nemovitostí využívat veřejně přístupnou
účelovou komunikaci. V případě pochybností o existenci souhlasu je však třeba rozhodnout
ve prospěch vlastníka pozemků dotčených tvrzenou účelovou komunikací, protože v opačném
případě by se jednalo o nepřiměřený zásah do jeho vlastnického práva (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011 – 141).
[17] Souhlas vlastníka s obecným užíváním může být buď výslovný, nebo konkludentní
(srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000,
či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007 – 128).
Konkludentní souhlas přitom směřuje zásadně do minulosti - nejprve musí docházet k užívání
pozemku jako cesty ze strany veřejnosti a teprve pokud vlastník dostatečně dlouho užívání
nebrání (tj. neprojeví tzv. kvalifikovaný nesouhlas - viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60, či ze dne 7. 4. 2011, č. j. 2 As 84/2010 - 128),
aktivuje se veřejné subjektivní právo na obecné užívání cesty, které svědčí každému. Nutno však
dodat, že k tomu, aby veřejná cesta vznikla na základě konkludentního souhlasu, musí ji veřejnost
reálně užívat, nestačí tedy jen to, že vlastník svůj pozemek neoplotí a ponechá jej volně přístupný
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2013, č. j. 1 As 63/2013 – 49).
Přestože tedy v nyní projednávaném případě nikdo z vlastníků pozemky v minulosti neoplocoval,
nelze z toho ještě dovodit, že se jednalo o účelovou pozemní komunikaci. Aby se skutečně
jednalo o souhlas s obecným užíváním, musí být totiž vlastník srozuměn s tím, že jeho pozemek
užívá, resp. bude užívat, kdokoliv. Jinak by šlo o pouhou výprosu ve smyslu občanského
zákoníku, kterou může vlastník kdykoliv odvolat (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 7. 6. 2001, sp. zn. 22 Cdo 595/2001), a vlastníci nemovitostí přiléhajících
k "vyprošené" cestě by se tak museli zřízení přístupu domáhat úřední či soudní cestou
(§170 odst. 2 stavebního zákona nebo §1029 a násl. občanského zákoníku). Rozlišovacím
kritériem z hlediska uděleného souhlasu je tudíž okruh osob, které mají svolení pozemek užívat
(srov. Černínová, M. a kol. Zákon o pozemních komunikacích: komentář. Wolters Kluwer.
Praha 2015).
[18] Jak vyplývá z výše uvedeného, je tedy potřeba posoudit, zda byl okruh uživatelů
z pohledu vlastníka cesty spíše jasně vymezený, či spíše neurčitý. V nyní projednávaném případě
se jedná o cestu, která se má nacházet uvnitř chatové osady na pozemcích vlastněných
soukromými osobami. Okruh případných uživatelů tvrzené cesty se tak skládá především z osob,
které cestu potřebují pro přístup ke své nemovitosti. Jiné osoby pak nemají důvod cestu užívat,
neboť nevede k žádnému pro veřejnost atraktivnímu cíli. Již tyto základní informace nasvědčují
skutečnosti, že okruh uživatelů případné cesty by byl spíše jasně vymezený. Tento závěr
je pak umocněn svědeckými výpověďmi, ze kterých vyplynulo, že se po cestě jezdilo
jen se souhlasem jednotlivých vlastníků pozemků, po nichž měla cesta vést, a také, že se před
vjezdem do chatové osady nacházela dopravní značka „Zákaz vjezdu“, která povolovala vjezd
pouze vlastníkům nemovitostí v chatové osadě. Bez povšimnutí nelze také ponechat skutečnost,
že někteří majitelé pozemků ani tvrzenou cestu nepoužívají, neboť si zajišťují přístup přes jiné
pozemky. I pokud by přes pozemky čas od času přecházeli či přejížděli jiní lidé, nelze vyloučit,
že tak činili bez souhlasu, resp. bez vědomí vlastníků těchto pozemků. Na podkladě výše
uvedeného má tak Nejvyšší správní soud za to, že tato třetí podmínka vzniku účelové pozemní
komunikace nebyla v nyní projednávané věci naplněna.
[19] Dle názoru Nejvyššího správního soudu pak nelze považovat za splněný ani čtvrtý znak
vzniku účelové pozemní komunikace, tedy naplnění nezbytné komunikační potřeby. Tato
potřeba je naplněna pouze v případě, že je tvrzená cesta pro předmětné pozemky buď jediným
spojením, nebo se jedná o spojení nezbytné z jiného důvodu (např. nedostatečné naplnění nutné
komunikační potřeby skrze ostatní cesty). Je t ak zejména nutno zjistit, zda stejný účel nemůže
naplnit jiná cesta, ideálně taková, která se nachází ve vlastnictví veřejnoprávní korporace
(viz Černínová, M. a kol. Zákon o pozemních komunikacích: komentář. Wolters Kluwer.
Praha 2015). V nyní posuzované věci se jedná o cestu tvořenou celou rozlohou pozemku p. č. X,
jehož šířka je přibližně 1,5 metru, vede kolem všech předmětných pozemků a je bez potíží
průchozí. Tento pozemek navíc navazuje na zpevněnou cestu nacházející se na pozemku p. č. X,
která je přístupná motorovými vozidly.
[20] Aby bylo možné říci, že tvrzená cesta nenaplňuje nutnou komunikační potřebu, musí
alternativní cesta zejména skutečně existovat v terénu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 11. 2015, č. j. 8 As 32/2015 - 32, či ze dne 2. 4. 2015, č. j. 7 As 167/2014 – 46).
Existenci uvedené alternativní cesty v terénu v projednávaném případě přitom dle názoru
Nejvyššího správního soudu bezpochyby prokazují fotografie a další důkazní materiály založené
ve správním spise. Dále pak musí tato alternativní cesta naplnit komunikační potřebu
v dostatečné míře. K vymezení dostatečné míry naplnění komunikační potřeby je přitom třeba
přihlížet zejména k povaze nemovitostí, ke kterým cesty vedou, k dopravně technickému stavu
alternativní cesty (viz rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2014, č. j. 7 As 68/2014 – 87), k rozdílu v délce
obou cest a k případné nutnosti upravit zpřístupňované nemovitosti (srov. stanovisko Veřejného
ochránce práv č. 6253/2008/VOP/DS). Pokud jde o poslední dvě hlediska této podmínky,
ta jsou podle názoru zdejšího soudu nepochybně bezproblémová, ostatně v tomto směru
ani stěžovatelé nic nenamítali. Délka obou posuzovaných cest je v podstatě shodná
(resp. případný rozdíl je zanedbatelný) a předmětné nemovitosti nemusí být pro přístup
z alternativní cesty nijak upravovány. Co se týče dopravně technického stavu alternativní cesty,
z fotografií je zřejmé, že ten je pro pěší přístup k nemovitostem dostačující. Jedná se sice
o nezpevněnou cestu, nicméně se na ní nenacházejí větší nerovnosti a rozhodně se nelze
ztotožnit s tvrzením stěžovatelů, že se jedná o cestu ohrožující či zcela nezpůsobilou
pro osoby vyššího věku. Jak ostatně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 5. 2011,
č. j. 2 As 44/2011 – 99, „[a]by mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní veřejně přístupné účelové pozemní
komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný zájem na obecném užívání takové komunikace.
Tento zájem spočívá právě v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace zajistila,
za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy, o nichž je možné ještě rozumně uvažovat. (…)
Vhodnými alternativami nicméně obecně mohou být i ty, které představují zhoršení komunikačních možností
(…).“ V případě tvrzené účelové pozemní komunikace by tedy šlo pouze o tzv. "cestu z pohodlí".
Pokud se pak jedná o povahu nemovitostí, ke kterým alternativní cesta vede, jedná se o chaty
určené k rekreaci. Zdejší soud je tedy toho názoru, že pro naplnění nutné komunikační potřeby
je dostačující nezpevněná cesta umožňující průchod, navíc za situace, kdy existuje možnost
parkování motorových vozidel ve vzdálenosti přibližně deseti metrů od nemovitosti stěžovatelů.
[21] Rozhodující v projednávané věci je bezpochyby také skutečnost, že tato alternativní cesta
je k uspokojení nutné komunikační potřeby nejvhodnější, neboť nejméně omezuje vlastnické
právo. Pokud stěžovatelé tvrdí, že vlastnické právo majitelů pozemků není nadměrně zatěžováno,
neboť je omezeno za vzájemné reciprocity, kdy tito majitelé užívají k přístupu ke svým
pozemkům cestu ve vlastnictví stěžovatelů, Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že tato
skutečnost není pro nyní projednávanou věc relevantní, neboť se nejedná o podmínku vzniku
účelové pozemní komunikace. Navíc by ani při zohlednění této skutečnosti nebylo možno
konstatovat, že je vlastnické právo majitelů předmětných pozemků užíváním tvrzené účelové
komunikace zatíženo méně, než užíváním alternativní cesty. Zanedbatelná (i když nikoli
rozhodná) pak není ani skutečnost, na kterou upozorňoval krajský soud, že vyloučen není a priori
ani přístup stěžovatelů přes pozemek p. č. X, a to po dohodě s jeho vlastníkem. Ostatně
jak vyplývá ze správního spisu, tento pozemek k přístupu ke svým nemovitostem užívají
i vlastníci pozemků p. č. X. Pokud stěžovatelé oponují tím, že jakékoli vybudování soukromé
cesty ve vojenském prostoru, kterým je pozemek p. č. X, je protizákonné, takový argument je
irelevantní, neboť z ničeho nevyplývá, že by užívání tohoto pozemku bylo podmíněno
vybudováním soukromé cesty, nadto za situace, kdy je uvedený pozemek ke stejnému účelu
užíván majiteli okolních pozemků za stávajícího stavu.
[22] Nelze pak přisvědčit ani námitce stěžovatelů, týkající se umožnění vjezdu vozidlům složek
integrovaného záchranného systému, neboť jak již uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 24. 8. 2017, č. j. 1 As 213/2017 – 38, tyto složky mají v nezbytných případech
zajištěn příjezd přes cizí pozemky na základě zákona (např. §25 zákona č. 239/2000 Sb.,
§17 a násl. zákona č. 133/1985 Sb., či §1037 občanského zákoníku; k tomu viz např. také
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 5. 2011, sp. zn. 22 Cdo 2977/2009). Stejně tak není
rozhodující ani skutečnost, kdo byl vlastníkem pozemku do roku 1989, či že o vybudování
tvrzené cesty svědčí její průběh v terénu, neboť v nyní projednávané věci není naplněna
ani podmínka nezbytné komunikační potřeby.
[23] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že napadený rozsudek Krajského soudu
v Ostravě - pobočky v Olomouci je zákonný. Kasační stížnost proto podle §110 odst. 1,
in fine, s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[24] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 a 5 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, nemají proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalovaný správní orgán náhradu nákladů výslovně neuplatnil a Nejvyšší
správní soud ani ze spisu neshledal, že by mu vznikly náklady překračující rámec jeho běžné
administrativní činnost. Soud proto nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků.
Osobám zúčastněným na řízení neuložil Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti žádné
povinnosti, za něž by jim příslušela náhrada nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.)
V Brně dne 8. srpna 2018
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu