ECLI:CZ:NSS:2020:5.AFS.285.2019:21
sp. zn. 5 Afs 285/2019 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: Česká republika
– Okresní soud ve Zlíně, se sídlem Dlouhé díly 351, Zlín, proti žalovanému: Odvolací
finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 26. 6. 2019, č. j. 64 Af 4/2019 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne
13. 9. 2018, č. j. 41394/18/5000 – 10470 - 712343, ve věci vyměření penále z odvodu za porušení
rozpočtové kázně.
[2] Dne 13. 1. 2017 byla Finančním úřadem pro Zlínský kraj (dále jen „správce daně“)
u stěžovatele na základě podnětu Ministerstva financí zahájena daňová kontrola, na základě níž
správce daně zjistil, že u veřejné zakázky došlo k pochybení stěžovatele uvedením rozdílného
názvu veřejné zakázky v zadávací dokumentaci a na profilu zadavatele. K dalším pochybením
pak došlo tím, že byl nejednoznačně zadaný požadavek na realizaci v rámci veřejné zakázky
v zadávací dokumentaci, nevyřazením nabídky, která nesplňovala zadávací podmínky a v konečné
fázi nezrušením zadávacího řízení. Uvedeným postupem došlo k porušení §6 odst. 1 a odst. 3, 4
a 5 Instrukce Ministerstva spravedlnosti č. j. 65/2011- INV - SP ze dne 17. 6. 2011, o zadávání
veřejných zakázek v resortu Ministerstva spravedlnosti. Rovněž nebyly dodrženy zásady
transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace, v důsledku čehož došlo k porušení
§6 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách a k porušení bodů 2 a 3 Podmínek
čerpání prostředků státního rozpočtu ze dne 9. 9. 2013. Uvedeným jednáním došlo dle správce
daně k neoprávněnému použití peněžních prostředků státního rozpočtu ve smyslu §3 písm. e)
zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla), a tím k porušení rozpočtové kázně dle §44 odst. 1 písm. a) téhož zákona.
[3] Za porušení rozpočtové kázně vyměřil správce daně stěžovateli platebním výměrem
č. j. 1647980/17/3300-31471-707247, ze dne 11. 8. 2017 odvod za porušení rozpočtové kázně,
ve výši 47 840 Kč, tj. ve výši 5 % z částky použité na financování veřejné zakázky, tj. z částky
956 783 Kč; platební výměr byl stěžovateli prostřednictvím datové schránky téhož dne doručen.
[4] Proti platebnímu výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně podal stěžovatel
odvolání, které žalovaný zamítl a platební výměr správce daně potvrdil. Proti tomuto rozhodnutí
podal stěžovatel u Krajského soudu v Brně žalobu vedenou pod sp. zn. 29 Af 52/2018;
na základě návrhu žalovaného byla usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2018,
sp. zn. Nad 162/2018 – 188, věc přikázána Krajskému soudu v Ostravě, který ji rozsudkem
ze dne 13. 6. 2019, č. j. 22 Af 34/2018 – 200, zamítl (ze stejných důvodů byla následně usnesením
NSS ze dne 20. 12. 2018, sp. zn. Nad 289/2018 – 26, přikázána Krajskému soudu v Ostravě i věc
nyní projednávaná). Kasační stížnost, kterou stěžovatel proti tomuto rozsudku podal, je vedena
u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 3 Afs 292/2019.
[5] Předmětem soudního přezkumu v projednávané věci je platebním výměr ze dne
24. 4. 2018, č. 52/2018, č. j. 934748/18/3300–31471-707247, kterým správce daně vyměřil
stěžovateli penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně za dobu od 4. 9. 2013
do 20. 4. 2018 ve výši 47 840 Kč, resp. rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 9. 2018,
č. j. 41394/18/5000–10470-712343, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a platební výměr
byl potvrzen. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu, kterou krajský soud nyní kasační
stížností napadeným rozsudkem zamítl.
[6] V žalobě stěžovatel uváděl důvody, pro které má za to, že se porušení rozpočtové kázně
nedopustil, namítal, že výše vyměřeného odvodu není proporcionální vzhledem k míře
pochybení; jinými slovy námitkami směřoval k vyměření samotného odvodu za porušení
rozpočtové kázně. K povinnosti zaplatit penále pak namítl, že vyměřením penále došlo
k porušení zásady „ne bis in idem“, neboť se jedná o duplikovanou sankci v důsledku porušení
rozpočtové kázně; poukázal na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 11. 2015, sp. zn. 4 Afs 210/2014, ve kterém byl formulován názor, že penále
má povahu trestu a je na něj třeba aplikovat článek 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“) a články 6 a 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Vytkl
žalovanému, že nešetřil jeho práva a právem chráněné zájmy, neuplatňoval svou pravomoc pouze
k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, že překročil meze
správního uvážení, interpretace pojmů je z jeho strany svévolná a v rozporu s rozhodovací
činností správních soudů, čímž byla dotčena zásada legitimního očekávání; dále namítl, že penále
bylo vyměřeno předčasně za situace, kdy v důsledku správní žaloby ve věci odvodu může dojít
ke změně samotného odvodu. Navrhl, aby byla věc spojena s věcí vedenou u krajského soudu
pod sp. zn. 22 Af 34/2018.
[7] Krajský soud předně neshledal důvody pro spojení této věci s řízením vedeným
pod sp. zn. 22 Af 34/2018, ve kterém je přezkoumáváno rozhodnutí ve věci odvodu za porušení
rozpočtové kázně, na který je penále navázáno. Připustil, že formální podmínky stanovené v §39
odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“) by zřejmě splněny byly, přesto
však v tomto případě nepovažoval krajský soud spojení obou věcí za vhodné, a to jednak
s ohledem na rozdílný rozsah právně významných skutečností v obou řízeních; rovněž přihlížel
k tomu, že věc napadla rozdílným senátům krajského soudu a spojování věcí přidělených různým
senátům považuje krajský soud z hlediska práva na zákonného soudce za problematické.
[8] S ohledem na rozsah skutečností, které jsou právně významné při soudním přezkumu
rozhodnutí o vyměření penále z odvodu za porušení rozpočtové kázně, hodnotil krajský soud
z daňového spisu informace týkající se existence pravomocného rozhodnutí o odvodu
za porušení rozpočtové kázně, jeho obsahu, případného splnění odvodové povinnosti ze strany
stěžovatele, průběhu řízení o penále a obsahu napadeného rozhodnutí. Z daňového spisu krajský
soud zjistil průběh řízení a ověřil, že platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně byl
stěžovateli doručen dne 6. 4. 2018 a téhož dne nabyl právní moci. Z obsahu spisu nevyplynulo,
že by stěžovatel odvod za porušení rozpočtové kázně zaplatil kdykoliv od 4. 9. 2013
do 20. 4. 2018; nic takového ani nebylo v řízení tvrzeno. Krajský soud tak ověřil, že v návaznosti
na právní moc rozhodnutí o odvodu vyměřil správce daně stěžovateli platebním výměrem ze dne
24. 4. 2018 penále ve výši 47 840 Kč, která odpovídá zákonné sazbě za dobu od 4. 9. 2013
do 20. 4. 2018. Krajský soud konstatoval, že žalovaný vycházel z pravomocného platebního
výměru, kterým byl stěžovateli vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně, a dospěl k závěru
o správnosti postupu správce daně při vyměření penále; v odůvodnění napadeného rozhodnutí
žalovaný dle krajského soudu správně zdůraznil, že povinnost platit penále vzniká v případě
prodlení s úhradou odvodu za porušení rozpočtové kázně ze zákona, správce daně zde nemá
žádnou možnost správního uvážení a odmítl, že by se s rozhodnutím o vyměření penále mělo
vyčkat až na rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o odvodu.
[9] Krajský soud poukázal na to, že právní povahou rozhodnutí o penále a limity jeho
soudního přezkumu se již opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud, přičemž podle jeho ustálené
judikatury platí, že správní soudy se v řízení o přezkumu rozhodnutí o penále z odvodu
za porušení rozpočtové kázně nemohou zabývat námitkami směřujícími proti samotnému
vyměření odvodu. Přípustnými jsou naopak námitky směřující proti penále jako takovému, proti
jeho výši, či době, za kterou bylo předepsáno (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 11. 5. 2005, č. j. 1 Afs 137/2004 - 62, č. 1182/2007 Sb. NSS, ze dne 9. 1. 2013,
č. j. 9 Afs 4/2012 – 30, a ze dne 1. 8. 2011, č. j. 8 Afs 6/2011 - 86). Z toho důvodu označil
za nedůvodné veškeré námitky stěžovatele proti samotnému odvodu. K námitkám stěžovatele
zdůraznil, že rozhodnutí o vyměření odvodu řeší ve vztahu k rozhodnutí o penále předběžné
otázky (zda došlo k porušení rozpočtové kázně a jaká je výše odvodu), a pokud je zde
pravomocné rozhodnutí o vyměření odvodu, soud z něj při přezkumu rozhodnutí o jeho
příslušenství vychází (§52 odst. 2 věta za středníkem s. ř. s.). Ze stejného důvodu krajský soud
neprováděl důkazy ze spisu krajského soudu ve věci sp. zn. 22 Af 34/2018, které stěžovatel
navrhoval a které měly prokazovat jeho tvrzení týkající se samotného odvodu.
[10] Za nedůvodnou označil krajský soud také námitku předčasnosti vydání rozhodnutí
o penále; uvedl, že ze zákona nevyplývá přesný časový okamžik, ke kterému by správce daně měl
vyměřit penále; správce daně rozhodoval v době, kdy již bylo pravomocně rozhodnuto
o vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně, navíc poté, kdy již uplynula doba prodlení
stěžovatele, za kterou dosáhla výše penále maximální hranice. Takovému postupu nelze dle
krajského soudu nic vytknout. Krajský soud dodal, že daňový řád zná procesní prostředky, jakými
lze zohlednit důsledky případného pozdějšího zrušení rozhodnutí o odvodu na povinnost platit
penále z tohoto odvodu.
[11] Ohledně námitky dvojího trestání při předepsání odvodu a penále odkázal krajský soud
na usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 11. 2015, sp. zn. II. ÚS 3204/15, dle kterého „rozhodnutí
o odvodu a rozhodnutí o penále vydal správce daně na podkladě odlišných skutkových okolností; v prvním případě
se jednalo o sankční rozhodnutí v důsledku porušení rozpočtové kázně, ve druhém případě pak o sankční
rozhodnutí v důsledku nesplnění stanovené povinnosti k odvodu. Aby bylo možné hovořit o porušení zásady
zákazu dvojího trestání, muselo by dojít k uložení sankce za stejný skutek, resp. protiprávní jednání (delikty),
což v daném případě zjevně nenastalo“. O takový případ se však nejedná. Shodně rozhodl např. též
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 11. 2016, č. j. 7 Afs 167/2016 – 39.
[12] Krajský soud neshledal ani důvod pro aplikaci článku 40 odst. 6 Listiny, které
se stěžovatel v žalobě domáhal s poukazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 11. 2015, č. j. 4 Afs 210/2014 – 57. Je pravdou, že rozšířený senát v uvedeném
usnesení konstatoval závěr, podle kterého penále podle §251 daňového řádu má povahu trestu
a je na ně třeba aplikovat článek 40 odst. 6 Listiny a články 6 a 7 Úmluvy. Nejvyšší správní soud
však uvedený závěr vyslovil v situaci, kdy v průběhu doby prodlení došlo ke změně právní úpravy
penále s tím, že nová právní úprava byla pro daňový subjekt příznivější (snížila se sazba penále);
o nic takového se však v přezkoumávané věci nejedná. Krajský soud opakovaně zdůraznil,
že mu v tomto řízení nepřísluší hodnotit, zda vskutku došlo ke změně právní úpravy v souvislosti
se zadáváním veřejných zakázek ve prospěch stěžovatele, jak se v žalobě namítá, případně, zda
a do jaké míry bude možné tuto změnu zohlednit při přezkumu rozhodnutí o odvodu za porušení
rozpočtové kázně.
[13] V kasační stížnosti nejprve stěžovatel obsáhle popisuje řízení ve věci stanovení odvodu
za porušení rozpočtové kázně; tyto skutečnosti nejsou vzhledem k předmětu přezkumu
podstatné, proto je nepovažuje za potřebné Nejvyšší správní soud rekapitulovat.
[14] Stěžovatel v kasační stížnosti odkazuje na §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s; předně
brojí proti tomu, že krajský soud projednávanou věc nespojil ke společnému projednání s věcí
sp. zn. 22 Af 34/2018, ač to stěžovatel v žalobě navrhoval. Stěžovateli bylo a je známo, že došlo-
li by v jiném řízení ke zrušení rozhodnutí o odvodu, bude na místě obnovit řízení ve věci
vyměřeného penále, neboť odpadne nyní existující předpoklad pro jeho vyměření, avšak takový
postup se mu jevil a jeví jako popírající principy materiálně právního státu, kdy je přisvědčováno
generování rozličných navazujících rozhodnutí, byť to aktuálně není třeba. Dle názoru
stěžovatele bylo vhodné, aby o odvodu a penále bylo rozhodováno společně v jediném řízení
a také v kontextu penále byly zohledněny důvody, pro které stěžovatel samotný odvod považuje
za nepřiměřený, když případná úspěšnost správní žaloby stran samotného odvodu logicky
zpochybní také příslušné výměry stran penále. Opačný postup by mohl vést k odlišným závěrům
v každém z těchto řízení.
[15]] Stěžovateli je známa rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu, jenž dovodil,
že z žádného ustanovení soudního řádu správního neplyne povinnost správního soudu
rozhodnout o spojení či nespojení věcí, nelze ovšem přehlížet, že Ústavní soud s odkazem
na ústavní garance práva na spravedlivý proces dovodil, že procesnímu právu účastníka odpovídá
povinnost soudu nejen o vznesených návrzích rozhodnout, ale také - pokud jim nevyhoví –
ve svém rozhodnutí vyložit proč, z jakých důvodů tak rozhodl; jestliže tak soud neučiní, zatíží své
rozhodnutí nejen vadami spočívajícími v porušení obecných procesních předpisů, ale současně
postupuje v rozporu se zásadami vyjádřenými v čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod. S formalistickým přístupem správního soudu byl stěžovatel seznámen až v bodu 7
odůvodnění rozhodnutí; to se jeví jako přinejmenším opožděné seznámení účastníků s postojem
soudu, kdy nelze přehlížet, že proti procesním rozhodnutím s. ř. s. zásadně nepřipouští opravné
prostředky, ale nelze přehlížet, že i takové rozhodnutí by mohlo být napadeno ústavní stížností.
Postup krajského soudu tak zkrátil procesní i ústavní práva stěžovatele.
[16] Stěžovatel dále uvádí, že je mu známo, že Nejvyšší správní soud dovodil obdobnou
konstrukci nemožnosti spojení věcí jako krajský soud s odkazem na institut zákonného soudce
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 12. 2008, č. j. 9 Afs 47/2008 - 49),
nicméně taková argumentace byla dle stěžovatele překonána a navíc zcela deformuje teleologická
východiska zavedení institutu zákonného soudce, kdy bylo akcentováno, aby právní věci nemohly
mít měněny řešitele na základě aktuální (libo)vůle. Ústavní soud výslovně dovodil, že samotná
skutečnost, že se určité věci spojí ke společnému řízení, bez dalšího nepředstavuje porušení práva
na zákonného soudce, na čemž nic nemění ani to, že se věci spojují napříč různými senáty
(srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 3. 2014, sp. zn. I. ÚS 2842/13). V daném případě není
dle názoru stěžovatele o vhodnosti spojení věcí žádný pochyb, neboť v obou věcech vystupují
stejní účastníci a obě věci spolu úzce souvisejí. V minulosti se Ústavní soud dokonce vyslovil
v tom smyslu, že spojení věcí není předmětem volné úvahy soudce, ale v určitých případech
je povinností soudu ke spojení věcí přistoupit (srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 7. 2015,
sp. zn. III. ÚS 263/13). Dle názoru stěžovatele postup správního soudu, jenž věci nespojil
ke společnému řízení, jednoznačně zjednodušil jeho práci. Jinými slovy, v rámci rychlého vyřízení
věci správní soud ukládá fakticky stěžovateli, aby tento formalizovaným postupem vygenerovaná
rozhodnutí v rámci správního řízení tiše snášel a v případě své úspěšnosti s návrhem v kontextu
samotného odvodu, učinil návrh na obnovu řízení.
[17] Podle stěžovatele měl krajský soud šetřit jeho subjektivní veřejná práva a v případě,
že skutečně setrvává na stanovisku nepřípustnosti spojení věcí napříč senáty, pak alespoň mohl
podle §48 odst. 3 s. ř. s. řízení ve věci vedené pod sp. zn. 64 Af 4/2019 přerušit. Současně
stěžovatel vytýká krajskému soudu, že jeho postupem nemohl účinně oponovat zaujatému názoru
na to, že řízení nemají být spojena, a konečně ani stěžovateli nebyl poskytnut prostor k replice
k vyjádření účastníka původního řízení, když samo podání účastníka původního řízení sice bylo
stěžovateli doručeno, avšak bez výzvy k vyjádření. Stěžovatel na podporu svého názoru, že byl
v důsledku procesního pochybení krajského soudu zkrácen na svých subjektivních právech, dále
obsáhle odkazuje na judikaturu Ústavního soudu.
[18] Stěžovatel od samotného počátku upozorňuje na zcela zřejmý nepoměr mezi jeho
tvrzeným pochybením a výší odvodu a penále, je přesvědčen, že jeho postupem naopak byly
ušetřeny veřejné prostředky a správcem daně požadovaný postup se sice může jevit jako formálně
příhodný, avšak zcela odtržený od reality a v konečném důsledku vytvářející pro veřejné rozpočty
podstatně vyšší zátěž než tvrzené pochybení stěžovatele, jehož míra byla správcem daně
a účastníkem původního řízení multiplikována a je postavena na principu nesvéprávnosti
subjektů, které se stěžovatelem vstupují či chtějí vstoupit do právních poměrů. Dle stěžovatele
v kontextu penále jsou skutečně jeho výhrady k samotnému odvodu vedlejší, avšak této
skutečnosti si byl stěžovatel vědom, a proto navrhoval spojení obou věcí vedených u správního
soudu.
[19] Stěžovatel dále argumentuje tím, že nelze izolovat penále od věci hlavní, tedy
odvodu. Rozpočtová pravidla nikoliv samostatně, ale ve spojení s příslušnými ustanoveními
daňového řádu vyvracejí tezi žalovaného a v konečném důsledku i krajského soudu o tom,
že penále (v případě odvodu za porušení rozpočtové kázně) není příslušenství pohledávky
a je samostatným nárokem. Správu odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále vykonávají
územní finanční orgány podle daňového řádu [viz §44a odst. 8 věty prvé rozpočtových pravidel]
a tato peněžitá plnění jsou tedy daní ve smyslu §2 odst. 3 písm. b) daňového řádu. A protože
penále za porušení rozpočtové kázně je ukládáno podle daňového zákona, je příslušenstvím daně
a jako takové sleduje její osud [§2 odst. 5 daňového řádu]. Penále je tedy zákonem
o rozpočtových pravidlech koncipováno jako nárok závislý na odvodu za porušení rozpočtové
kázně, který stíhá příjemce veřejných prostředků, jenž je v prodlení s provedením odvodu. Svým
charakterem tedy jde o „úrok z prodlení“, který z povahy věci je vždy příslušenstvím hlavního
nároku (§58 zákona o správě daní a poplatků, §513 zák. č. 89/2012 Sb., občanský zákoník).
Nelze proto oddělovat povinnost k zaplacení jistiny od povinnosti k zaplacení příslušenství,
pokud by peněžitá pohledávka nebyla zaplacena včas. Nelze tak rezignovat na skutečnost,
že penále se odvíjí od samotného odvodu a nemůže být od něj odtrženo.
[20] Stěžovatel zdůraznil, že Ústavní soud ostatně opakovaně vyslovil netoleranci orgánům
veřejné moci a především obecným soudům přehnaně formalistického postupu za použití
v podstatě sofistikovaného odůvodňování zřejmé nespravedlnosti. Soud není absolutně vázán
doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel zákona,
historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ
v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku, a že povinnost soudů nalézat
právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též
povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci
abstraktních norem a ústavních zásad [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997
(N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 19/98 ze dne 3. 2. 1999 (N 19/13
SbNU 131; 38/1999 Sb.)].
[21] Stěžovatel tedy namítá dílem nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky (vztah věci hlavní a vedlejší) a dílem vady řízení (nespojení věcí, resp. nepřerušení řízení).
Současně stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního soudu, kdy výrok
rozhodnutí se omezuje na formulaci „žaloba se zamítá“, z nějž ovšem není patrno, jaký nárok byl
uplatněn a co se jím zamítá. Určitost výroku rozsudku je významná i z hlediska překážky věci
pravomocně rozhodnuté (rei iudicatae), která brání tomu, aby věc, o níž bylo pravomocně
rozhodnuto, byla znovu projednávána. Výrok rozsudku formulovaný slovy „žaloba se zamítá“
je nesprávný z důvodu neurčitosti a zatěžuje řízení vadou, která měla za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2002, sp. zn. 22 Cdo
655/2001), na čemž nic nemění rubrikace věci v záhlaví rozsudku. Stěžovatel s ohledem na shora
uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud ve věci vydal rozsudek: Rozsudek Krajského soudu
v Ostravě ze dne 26. 6. 2019, č. j. 64 Af 4/2019 - 41, se zrušuje a věc se soudu vrací k dalšímu
řízení.
[22] Žalovaný ve svém vyjádření k jednotlivým kasačním námitkám uvedl, že rozsudek
krajského soudu považuje za zákonný, jeho právní závěry vycházejí z judikatury Nejvyššího
správního soudu. Krajský soud se vypořádal se všemi námitkami uplatněnými v žalobě a své
právní závěry řádně odůvodnil s odkazem na příslušná zákonná ustanovení, přičemž vycházel
z objektivně zjištěného a prokázaného skutkového stavu, který vyplývá z předloženého spisového
materiálu; k námitkám stěžovatele se žalovaný vyjádřil již v odůvodnění napadeného rozhodnutí
a ve vyjádření k žalobě ze dne 7. 6. 2019, na něž také odkazuje. Žalovaný rovněž poukazuje na to,
že uváděné důvody stěžovatelem podřazené pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s - vztah věci hlavní
a vedlejší - jsou důvody jiné, než ty, které by bylo lze podřadit pod uvedené ustanovení; pokud
takové obsahové podřazení není možné, není ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. kasační stížnost
přípustná. Žalovaný navrhuje kasační stížnost zamítnout.
[23] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou
oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti poté posoudil v mezích uplatněných námitek; současně
zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[24] Nejvyšší správní soud především musí konstatovat, že kasační stížnost je na samé hranici
přípustnosti.
[25] Stěžovatel v kasační stížnosti nenamítá žádné rozpory v postupu správce daně, resp.
žalovaného při stanovení penále, nýbrž namítá nesouhlas s procesním postupem krajského
soudu, který neshledal důvody pro spojení této věci s řízením týkajícím se přezkoumání
rozhodnutí ve věci odvodu za porušení rozpočtové kázně; tím se měl krajský soud dopustit
nezákonnosti; dále také namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, což dovozuje
z „formulace výroku“ rozsudku „žaloba se zamítá“.
[26] Podstatou kasační stížnosti je námitka, že v dané věci byly splněny zákonné podmínky
pro spojení věci; pokud tak krajský soud neučinil, dle stěžovatele bezdůvodně zasáhl
do subjektivních dispozičních práv stěžovatele a porušil ústavní právo na přístup k soudu.
[27] Podle §104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž
se pouze upravuje vedení řízení; takovým rozhodnutím je nepochybně rozhodnutí o spojení
či vyloučení věcí. V daném případě nebyla kasační stížnost podána proti takovému rozhodnutí,
neboť krajský soud samostatně o návrhu na společné projednání věcí nerozhodoval; odůvodnění
svého postupu vtělil přímo do odůvodnění napadeného rozsudku (což mu stěžovatel rovněž
vytýká). V uvedeném postupu spatřuje stěžovatel vadu řízení před soudem, která mohla mít
za následek nezákonnost rozsudku.
[28] Nejvyšší správní soud se zabýval tím, zda bylo řízení před krajským soudem skutečně
zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Dospěl
k závěru, že tomu tak nebylo.
[29] Krajský soud se s návrhem stěžovatele na spojení věcí náležitě vypořádal v bodě 7
napadeného rozsudku a srozumitelně odůvodnil, proč ke spojení věcí nepřistoupil; nelze tudíž
konstatovat, že by jej zcela pominul. Krajský soud především poukázal na rozdílný rozsah právně
významných skutečností v obou řízeních a dále na skutečnost, že věc napadla rozdílným senátům,
přičemž za těchto okolností považuje krajský soud spojení věcí za problematické. Nejvyšší
správní soud nemohl přisvědčit stěžovateli v jeho námitce, že pokud krajský soud o návrhu
samostatně nerozhodl, krátil procesní i ústavní práva stěžovatele. Především usnesením krajský
soud rozhoduje pouze v případě, že rozhoduje o vyloučení věci k samostatnému projednání
nebo o spojení věcí (srov. §39 s. ř. s.). V případě, kdy krajský soud neshledal důvod pro spojení
věcí, je zcela dostačující, pokud svůj postup odůvodnil v rozsudku. Není zřejmé, jak by vydání
či nevydání samostatného usnesení o nespojení věcí, nehledě na to, že takový postup vůbec s. ř. s.
nepředpokládá, mohlo zasáhnout do veřejných subjektivních práv stěžovatele.
[30] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že výše popsaný postup krajského soudu
(nespojení věcí) nevedl k nezákonnosti napadeného rozsudku ve věci samé [srov. rozhodnutí
Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2008, sp. zn I. ÚS 1238/08, v něž se v souvislosti s posouzením
přípustností ústavní stížnosti proti usnesení krajského soudu o vyloučení věci uvádí: „Jestliže
by usnesení o vyloučení věcí k samostatnému projednání bylo protizákonné, resp. protiústavní, takové pochybení
by nemohlo být potom reparováno ani v řízení o kasační stížnosti proti meritornímu rozhodnutí ve věci správní
žaloby před Nejvyšším správním soudem, neboť tato vada by z povahy věci neměla vliv na zákonnost rozhodnutí
o věci samé, a proto by nemohla být ani důvodem zrušení napadeného rozhodnutí podle §103 odst. 1 písm. d)
soudního řádu správního ve spojení s §109 odst. 3 soudního řádu správního.“ Obdobně rozsudek NSS
ze dne 1. 2. 2006, č. j. 1 Afs 24/2005 - 70: „Nejvyšší správní soud však považuje za nezbytné důrazně
vytknout městskému soudu vadu, jíž se dopustil nesprávnou aplikací §39 odst. 2 s. ř. s., upravujícího vyloučení
věcí k samostatnému projednání; tato vada však z povahy věci neměla vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé,
a proto ani nemohla být důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí.“]
[31] V žalobě stěžovatel napadal rozhodnutí žalovaného, kterým mu bylo předepsáno penále
za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně. S námitkami, které v žalobě uplatnil stran
zákonnosti postupu správce daně při výpočtu penále, jakož i s námitkou zákazu dvojího trestání
a námitkou nepřiměřenosti, se krajský soud přezkoumatelným způsobem vypořádal. S jeho
závěry, které jsou shrnuty v bodech 8 – 12 tohoto rozsudku, se Nejvyšší správní soud zcela
ztotožnil. Stěžovatel v kasační stížnosti přitom žádnou ze svých námitek nesměřuje k meritorním
závěrům, které v tomto směru krajský soud učinil, jeho závěry nikterak nerozporuje, netvrdí,
že by krajský soud z hlediska zákona (a jak) pochybil. Nejvyšší správní soud přezkoumal
napadený rozsudek v mezích, v nichž je povinen přihlížet k případným vadám ex offo, neshledal
přitom žádná pochybení či vady, které by mohly vést k jeho nezákonnosti. Tato nesporná zjištění
nemohla nijak ovlivnit okolnost, zda krajský soud k nim dospěl v samostatném či společném
řízení.
[32] Pokud stěžovatel argumentuje judikaturou Ústavního soudu, z níž dovozuje povinnost
krajského soudu věci spojovat, je třeba uvést, že tuto judikaturu Nejvyšší správní soud nikterak
nezpochybňuje. Nelze však pomíjet, že tato vesměs reflektovala skutečnost, kdy soud bez
opodstatněného důvodu vyloučil věci k samostatnému projednání v souvislosti s placením
soudního poplatku nebo úhradou nákladů řízení. Není pochyb o tom, že v těchto případech
mohlo být do práv účastníka řízení zasaženo (viz např. rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn.
III. ÚS 458/07, ze dne 2. 8. 2007, či sp. zn. II. ÚS 459/07, ze dne 7. 8. 2007)
[33] Rovněž Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 22. 2. 2006, č. j. 1 Afs 127/2005 –
105, uvedl: „Obsah žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) je cele v dispozici
žalobce. Soud je proto povinen respektovat, zda žalobce žalobou napadl jedno rozhodnutí nebo rozhodnutí
několik, ledaže by takové procesní jednání žalobce bylo v rozporu s procesními předpisy. Je-li objektivní kumulace
přípustná, tj. je-li možná nebo vhodná, není soud oprávněn účinky žalobcovy dispozice popřít tím, že bez
zákonného důvodu vyloučí (§39 s. ř. s.) věci k samostatnému projednání; učiní-li tak, protiprávně zasáhne
do žalobcova veřejného subjektivního práva na respektování jeho autonomie vůle.“ Obdobně z výše
citovaného rozsudku NSS sp. zn. 1 Afs 24/2005 vyplývá, že soud je povinen respektovat, zda
žalobce žalobou napadl jedno rozhodnutí nebo rozhodnutí několik, ledaže by takové
procesní jednání žalobce bylo v rozporu s procesními předpisy. Je-li objektivní kumulace
přípustná (tj. je-li možná nebo vhodná), není soud oprávněn účinky dispozičního úkonu
derogovat tím, že vyloučí věci k samostatnému projednání; učiní-li tak, protiprávně zasáhne
do žalobcova veřejného subjektivního práva na respektování jeho autonomie vůle. Stěžovatel
však nepodal jednu žalobu proti oběma platebním výměrům, kterou by krajský soud nedůvodně
„uměle rozdělil“, ale podal dvě samostatné žaloby. V tomto směru je tedy odkazované judikatura
Ústavního soudu, která reflektovala zcela jiné situace [např. vyloučení 17 platebních výměrů
napadených jednou žalobou k samostatnému projednání, nespojení žalob desítek účastníků
ve společné věci (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 7. 2015, sp. zn. III. ÚS 263/13,
či nález ze dne 14. 7. 2008, sp. zn. I. ÚS 1238/08], nepřípadná.
[34] V projednávané věci podal stěžovatel samostatné žaloby; přitom tak učinil nikoli ve stejný
okamžik; žalobu, kterou napadl odvod za porušení rozpočtové kázně, podal dne 23. 5. 2018,
byla vedena pod sp. zn. 22 Af 34/2018 ; žalobu proti vyměření penále podal dne 9. 11. 2018,
byla jí přidělena sp. zn. 64 Af 4/2019. Z uvedeného je zjevné, že věc byla v různém časovém
období přidělena dvěma různým senátům, resp. různým soudcům.
[35] Podle §39 odst. 1 s. ř. s. samostatné žaloby směřující proti témuž rozhodnutí anebo
proti rozhodnutím, která spolu skutkově souvisejí, může předseda senátu usnesením spojit
ke společnému projednání. Podle §39 odst. 2 s. ř. s. směřuje-li jedna žaloba proti více
rozhodnutím, může předseda senátu usnesením každé takové rozhodnutí vyloučit
k samostatnému projednání, není-li společné řízení možné nebo vhodné.
[36] Nejvyšší správní soud podotýká, že při úvahách o spojení věcí nelze krom hlediska
vhodnosti či účelnosti pomíjet ani hledisko zákonného soudce. Ústavní soud ve své judikatuře
zdůrazňuje, že právo na zákonného soudce je „zcela nepominutelnou podmínkou řádného výkonu té části
veřejné moci, která soudům byla ústavně svěřena; [...] na jedné straně dotváří a upevňuje soudcovskou nezávislost,
na straně druhé pak představuje pro každého účastníka řízení stejně cennou záruku, že k rozhodnutí jeho věci
jsou povolávány soudy a soudci podle předem daných zásad (procesních pravidel) tak, aby byla zachována zásada
pevného přidělování soudní agendy, a aby byl vyloučen - pro různé důvody a rozličné účely - výběr soudů a soudců
ad hoc“ [nález sp. zn. III. ÚS 232/95 ze dne 22. 2. 1996 (N 15/5 SbNU 101)].
[37] Součástí základního práva na zákonného soudce je i zásada přidělování soudní agendy
a určení složení senátů na základě pravidel obsažených v rozvrhu práce soudů, jinými slovy
složení senátů se musí řídit předem stanovenými pravidly, určenými rozvrhem práce. Z práva
na zákonného soudce totiž vyplývá požadavek na předvídatelnost a transparentnost obsazení
soudu, včetně zastupování, pro účastníky řízení [nález sp. zn. III. ÚS 200/98 ze dne 17. 12. 1998
(N 155/12 SbNU 423)]. K totožným závěrům dospěl Ústavní soud i v řadě dalších rozhodnutí
[viz např. nález sp. zn. I. ÚS 93/99 ze dne 27. 9. 2005 (N 183/38 SbNU 463); nález sp. zn.
II. ÚS 1191/08 ze dne 14. 4. 2009 (N 85/53 SbNU 79), bod 23; nález sp. zn. IV. ÚS 1302/10
ze dne 20. 4. 2011 (N 77/61 SbNU 239); nebo nález sp. zn. II. ÚS 1589/13 ze dne 21. 1. 2015,
body 33-35].
[38] Podle čl. 38 odst. 1 Listiny nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci, přičemž
příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Toto ustanovení Listiny zakotvuje právo na zákonného
soudce, které je významnou systémovou pojistkou zaručující nezávislost soudů a soudců.
Podstatou tohoto práva je, že příslušnost soudu pro řešení konkrétní věci se musí řídit předem
stanovenými pravidly a že podle předem stanovených pravidel se musí odehrávat i přidělení věci
konkrétnímu soudci nebo senátu v rámci takto určeného soudu. (viz nález Ústavního soudu
ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 2769/15). Princip zákonného soudce představuje jednu ze záruk
nezávislého a nestranného rozhodování. O její porušení jde vždy, jestliže věc projedná
a rozhodne senát, který k tomu nebyl podle předem daných pravidel povolán rozvrhem práce.
Jedině dodržování těchto principů je způsobilé zabránit libovolnému nebo účelovému obsazení
soudu ad hoc a zamezit tak pochybnostem o nezávislém a nestranném rozhodování soudů.
[39] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 12. 2008, č. j. 9 Afs 47/2008 – 49
konstatoval: „Přidělování spisů, resp. nápad věcí do jednotlivých senátů a soudcům, je upraven rozvrhem práce
Nejvyššího správního soudu. Předseda příslušného senátu je proto oprávněn rozhodnout o spojení pouze těch věcí,
které má „ve své moci“, resp. které mu jako zákonnému soudci byly rozvrhem práce Nejvyššího správního soudu
přiděleny. Není však oprávněn, aniž by zasáhl ústavně garantovaná práva účastníků řízení, spojit věci, které byly
přiděleny rozdílným členům senátu, natož věci, které do jeho senátu přiděleny vůbec nebyly (tzv. spojení věcí napříč
senáty Nejvyššího správního soudu).“ Obdobně je nutno nahlížet i na možné či vhodné spojení věcí
u krajských soudů. Nejvyšší správní soud neshledal, že by uvedený názor byl, jak tvrdí
stěžovatel, judikaturou překonán. Dovozuje- li její překonání z judikatury Ústavního soudu, nelze
mu z důvodů uvedených výše přisvědčit. Ústavní soud k závěru o zákazu libovůle, kterým
stěžovatel argumentuje, dospěl ve zcela jiných konsekvencích.
[40] Lze tak shrnout, že správní soud je povinen, než přistoupí k aplikaci §39 s. ř. s., uvážit
vždy skutkový a právní rámec té které projednávané věci. To krajský soud učinil; zcela správně
akcentoval zcela odlišný právní rámec, v němž je zákonnost jednotlivých rozhodnutí
přezkoumávána (na tom niv nemění fakt, že spolu do určité míry souvisejí; jinými slovy, bez
„meritorního“ rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně nemůže obstát rozhodnutí
o penále za jeho opožděný odvod). V této souvislosti je třeba uvést, že krajský soud postupoval
zcela uvážlivě, neboť nyní přezkoumávané rozhodnutí ve věci penále vydal až poté (dne
26. 6. 2019), kdy pravomocně rozhodl o samotném odvodu (dne 13. 6. 2019).
[41] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že krajský soud mu sice doručil vyjádření
žalovaného, a to 13. 6. 2019, avšak bez jakékoli výzvy k replice a již dne 26. 6. 2019 ve věci
vydal rozhodnutí. Krajský soud dle stěžovatele mu odňal jeho práva zaručená čl. 36 Listiny, kdy
mu byla znemožněna možnost být slyšen a stěžovatel tak nemohl hájit svá práva a jeho postavení
se ve sporu stalo nerovným; krajský soud tak dle stěžovatele „zdeformoval“ zásadu audiatur
et altera pars. K uvedenému je třeba poznamenat, že krajský soud cca 14 dnů před vydáním
rozsudku stěžovatele seznámil s vyjádřením žalovaného, měl možnost se s tímto vyjádřením
seznámit a případně na něho reagovat; stěžovatel se k uvedenému vyjádření nevyjádřil; žádné
námitky k postupu správních orgánů neuvádí ani v kasační stížnosti. Námitku zkrácení na svých
právech nelze považovat za důvodnou.
[42] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, kterou stěžovatel založil bez dalšího na znění výroku napadeného rozsudku: žaloba
se zamítá, z něhož dle stěžovatele není patrno, jaký nárok byl uplatněn a co se jím zamítá. Takto
formulovaný výrok rozsudku je dle stěžovatele nesprávný z důvodu neurčitosti a zatěžuje řízení
vadou, která měla za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
[43] Z napadeného rozsudku krajského soudu zcela jednoznačně vyplývá, že žalobní body
nejsou důvodné, protože v napadeném rozhodnutí ani v postupu daňových orgánů
předcházejícím jeho vydání neshledal krajský soud žádné vady s negativním vlivem na zákonnost
napadeného rozhodnutí, ke kterým by byl povinen přihlédnout z moci úřední, proto žalobu
zamítl.
[44] Dle §78 odst. 7 s. ř. s. soud zamítne žalobu, není-li důvodná. Soudy působící ve správním
soudnictví jsou oprávněny žalobou napadená správní rozhodnutí toliko zrušit a vrátit je správním
orgánům k dalšímu řízení, případně žalobu proti takovému rozhodnutí zamítnout, je-li
nedůvodná. Zamítavý výrok krajského soudu je tak plně v souladu se zněním zákona, který
reflektuje „kasační princip“ správního soudnictví. Uvedená námitka stěžovatele je nedůvodná.
Z napadeného rozsudku je zcela zřejmé, v jaké věci krajský soud rozhodoval, které rozhodnutí
žalovaného přezkoumával, k jakým závěrům dospěl a jak meritorně rozhodl; námitka res iudicata
je zcela nedůvodná.
[45] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji dle §110 odst. 1
in fine s. ř. s. zamítl.
[46] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení s §120
s. ř. s. Žalovanému, kterému by dle pravidla úspěchu náhrada nákladů řízení náležela, žádné
náklady přesahující jeho běžnou správní činnost v řízení o kasační stížnosti nevznikly, proto
mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. prosince 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu