ECLI:CZ:NSS:2021:7.AS.304.2021:68
sp. zn. 7 As 304/2021 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobců: a) obec Lužná, se sídlem
Masarykovo náměstí 89, Lužná, zastoupena Mgr. et Mgr. Michalem Bouškou, advokátem
se sídlem Teplého 2786, Pardubice, b) J. H., zastoupen Mgr. Ing. Zdeňkem Stanovským,
advokátem se sídlem Na Hutích 661/9, Praha 6, proti žalovanému: Krajský úřad
Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, za účasti: I) J. Z.,
zastoupen Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, II) D. V., v řízení
o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne
23. 9. 2021, č. j. 43 A 8/2021 - 51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Osoby zúčastněné na řízení, žalobce b) a žalovaný n e maj í právo na náhradu
nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení I) je po v i nna zaplatit žalobci a) na náhradě nákladů
řízení částku 8 228 Kč, a to do patnácti dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku
k rukám jeho zástupce Mgr. et Mgr. Michala Boušky, advokáta.
IV. Osobě zúčastněné na řízení I) se v rací soudní poplatek ve výši 1 000 Kč, který
bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jejího zástupce
Mgr. Pavla Černého, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 3. 12. 2020, č. j. 119230/2020/KUSK-DOP/Hir (dále též
„rozhodnutí o odvolání“), žalovaný zamítl odvolání žalobců a osoby zúčastněné na řízení II)
a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Rakovník (dále též „silniční správní orgán“) ze dne
22. 6. 2020, č. j. MURA/27315/2020 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), jímž silniční správní
orgán nevyhověl žádosti žalobce b) a rozhodl, že na pozemcích p. č. X, p. č. X1 [vlastněných
osobou zúčastněnou na řízeni I)], p. č. X2 [vlastněném žalobcem a)], p. č. X3 a p. č. X4
(vlastněných manželi K.) v k. ú. L. (všechny pozemky, o kterých bude dále pojednáno, se nachází
v tomto katastrálním území, a soud je proto bude nadále označovat pouze parcelními čísly)
se nenachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, ve znění účinném pro rozhodné období (dále též „zákon
o pozemních komunikacích“). Správní orgány byly názoru, že v případě dotčených pozemků
nebyly splněny veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace.
II.
[2] Žalobce a) a žalobce b) napadali rozhodnutí o odvolání u Krajského soudu v Praze
(dále též „krajský soud“) samostatnými žalobami (vedenými pod sp. zn. 43 A 8/2021
a sp. zn. 51 A 9/2021). Krajský soud rozsudkem identifikovaným ve výroku tohoto rozhodnutí
spojil řízení o obou žalobách ke společnému projednání vedenému pod sp. zn. 43 A 8/2021
(výrok I), rozhodnutí o odvolání zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení (výrok II)
a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výroky III až V). V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl,
že rozhodnutí správních orgánů jsou nepřezkoumatelná. Tato ani ve vzájemném kontextu
nedávají přezkoumatelnou odpověď na zásadní tvrzení účastníků řízení, nemají oporu
ve správním spisu a opomíjí rozhodné podklady. Rozhodnutí o odvolání je koncipováno
nepřehledně a je obtížné z něj seznat pasáže obsahující vlastní odůvodnění a zkonstruovat úvahy,
které žalovaného vedly k jím učiněným závěrům. Některé pasáže rozhodnutí a některé v něm
užité formulace pak dle soudu působí naprosto zmatečně a není zřejmé, proč byly tyto
do rozhodnutí zařazeny. Část, ve které měl žalovaný vypořádat odvolací námitky, obsahuje
v zásadě pouhá obecná či nesouvisející tvrzení. Odvolací námitky žalovaný vypořádává zcela
povšechně, zpravidla pouze obecnými tvrzeními. Některé úvahy se pak zcela míjí s podstatou
posuzované věci.
[3] Soud dodal, že i přes nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů považuje
za vhodné zcela nad rámec nutného odůvodnění za účelem dosažení cíle správního řízení
předestřít svůj názor ohledně naplnění znaků veřejně přístupné komunikace, a to na základě těch
skutečností, které byly doposud v řízení zjištěny. Zdůraznil, že jím učiněné závěry platí
s výhradou změny skutkových zjištění, ke které může v dalším řízení před správními orgány dojít.
[4] Ohledně prvního znaku (patrnost cesty v terénu) krajský soud uvedl, že závěr správních
orgánů, podle kterého žalobce b) ve své žádosti nijak nespecifikoval a nedoložil, na jakých
částech pozemků se měla účelová komunikace nacházet, neodpovídá správnímu spisu. Žalobce b)
totiž s poukazem na mapy a fotografie specifikoval, že veřejně přístupná účelová komunikace
se má nacházet v místech, kde jsou na pozemcích vyježděné stopy od automobilů. Žalobce b)
nadto ve svém podání ze dne 6. 2. 2020 uvedl bližší popis průběhu cesty v terénu a k tomuto
podání přiložil situační nákres. Soud dodal, že se shoduje se správními orgány v tom, že výrok
rozhodnutí, kterým se deklaruje existence veřejně přístupné účelové komunikace, musí být jasný,
určitý a srozumitelný, tak, aby nemohla ani v budoucnu vzniknout pochybnost o tom, kde zcela
přesně je daná účelová komunikace na dotčených pozemcích situována a v jaké délce a šířce přes
tyto pozemky vede. Odpovědným za určitost výroku je však (i v deklaratorním řízení o určení
existence veřejně přístupné účelové komunikace) správní orgán, a nikoliv účastník řízení. Žadateli
o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace [žalobci b)] nelze vytýkat, pokud v žádosti sice
označí pozemky, přes které má tato komunikace vést, nikoli však její přesný průběh, lze-li jej určit
na základě podkladů předložených společně s žádostí či v průběhu správního řízení, případně
získaných samotným správním orgánem. Soud pak akcentoval i to, že správní orgány
v projednávané věci absolutizovaly princip, že důkazní břemeno v řízení o určení existence
veřejně přístupné účelové komunikace nese v podstatné míře navrhovatel. Přihlížely pouze
k tvrzením, která žalobce b) uvedl ve své žádosti, a pramálo reflektovaly další důkazy předložené
či navržené v průběhu řízení, čímž nesprávně dospěly k závěru o neunesení důkazního břemene
stran prokázání stálosti a patrnosti cesty v terénu. Vycházely v tomto ohledu zejména z vyjádření
P. H. ze dne 4. 1. 2019 a ze dne 21. 1. 2020. Krajský soud pak závěrem ohledně znaku patrnosti
cesty v terénu podotkl, že by správní orgány tuto otázku měly posuzovat uvážlivě
a v pochybnostech považovat cestu spíše za patrnou v terénu.
[5] Oporu ve spise pak dle soudu neměly ani závěry správních orgánů ohledně existence
souhlasu vlastníka s obecným užíváním daných pozemků. Správní orgány se adekvátně
nezabývaly vyjádřením právní předchůdkyně osoby zúčastněné na řízení I), J. B., vyjádřením
žalobce a); vyjádřením manželů H. ani vyjádřením osoby zúčastněné na řízení II). Správní orgány
namísto předmětných vyjádření a dalších relevantních podkladů vzaly za své vyjádření osoby
zúčastněné na řízení I), která uváděla, že nikdy nedala najevo souhlas s obecným užíváním svých
pozemků.
[6] Úvahy správních orgánů ohledně znaku komunikační potřeby (resp. existence
alternativního přístupu) pak krajský soud označil za nesrozumitelné. Zejména z rozhodnutí
o odvolání dle soudu nebylo lze seznat, zda žalovaný tento znak považuje za naplněný, či nikoliv.
Soud pak dodal i to, že silniční správní orgán pochybil při zjišťování skutkového stavu stran
daného znaku. Nic mu nebránilo provést ohledně alternativní trasy místní šetření. Silniční správní
orgán i žalovaný pak i v tomto případě zcela pominuli tvrzení účastníků řízení a relevantní
skutečnosti vyplývající z podkladů obsažených ve správním spisu – nevypořádali se s tím,
že navrhovaná alternativní trasa vede nejméně přes sedmnáct různých pozemků ve vlastnictví
čtrnácti různých fyzických osob; nereagovali nijak ani na vyjádření tří z těchto vlastníků ze dne
18. 2. 2019.
III.
[7] Výroky II až V rekapitulovaného rozsudku krajského soudu napadla osoba zúčastněná
na řízení I) (dále též „stěžovatel“) kasační stížností, a to z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s.
[8] Stěžovatel byl předně přesvědčen, že krajský soud se nevypořádal s jeho argumentací
vznesenou v řízeních o žalobách. Tuto pouze stručně shrnul v odstavci 14 rozsudku a dále
na ni nereagoval. Uvedená vada zakládá dle stěžovatele nutnost zrušení rozsudku, neboť krajský
soud správní orgány zavázal právním názorem týkajícím se ne/splnění podmínek existence
veřejně přístupné účelové komunikace. Nevypořádal se přitom s argumentací stěžovatele, která
se týkala právě otázky, zda se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová
komunikace, či nikoliv. V odstavci 21 rozsudku navíc soud uvedl, že neshledal potřebným
provedení důkazů navržených stěžovatelem, ale tento závěr konkrétně neodůvodnil.
[9] V dalším bodě kasační stížnosti stěžovatel rozporoval závěr krajského soudu ohledně
nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí. Tvrdil, že soud měl i přes nedokonalosti odůvodnění
rozhodnutí o odvolání žaloby zamítnout, neboť z prvostupňového rozhodnutí, rozhodnutí
o odvolání a jejich podkladů je zcela zřejmé, že nebyly naplněny veškeré podmínky pro deklaraci
existence veřejně přístupné účelové komunikace. Ani lepší, podrobnější či přehlednější
argumentace správních orgánů by na tomto závěru nemohla ničeho změnit. Stěžovatel byl nadto
přesvědčen, že rozhodnutí správních orgánů nejsou nepřezkoumatelná, neboť ve svém souhrnu
předkládají ucelenou a přesvědčivou argumentaci, která implicitně vyvrací argumentaci účastníků
řízení a implicitně se vypořádává i s jejich důkazními návrhy. Přehnané požadavky na odůvodnění
správních rozhodnutí dle stěžovatele ohrožují funkčnost orgánů veřejné moci. Postup, kdy soud
zruší správní rozhodnutí, byť nedokonale odůvodněné, ačkoliv je zřejmé, že správní orgány musí
ve věci opět rozhodnout shodně jako v předchozím řízení, je v rozporu se zásadou procesní
ekonomie a negativně zasahuje do práv vlastníků dotčených pozemků.
[10] V dalším textu kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že ačkoliv soud rozhodnutí o odvolání
zrušil pro jeho údajnou nepřezkoumatelnost, vyjádřil se i k jednotlivým znakům veřejně přístupné
účelové komunikace. Tyto jeho závěry jsou však zčásti nesprávné a zčásti nepřezkoumatelné.
[11] Dle stěžovatele v řízení před správními orgány nebyl prokázán znak patrnosti a stálosti
cesty v terénu. Krajský soud pochybil, uvedl-li v rozsudku, že závěr správních orgánů,
že žalobce b) nedoložil přesné umístění účelové komunikace, nemá oporu ve správním spisu.
Dle stěžovatele žalobce b) ve své žádosti konkrétně netvrdil a nedoložil, kde by se veřejně
přístupná účelová komunikace měla na pozemcích p. č. X a p. č. X1 nacházet. To nelze určit
ani z fotografií a leteckých snímků předložených žalobcem b) a dalších podkladů založených
ve správním spise. Z těchto totiž plyne pouze to, že pozemky p. č. X a p. č. X1 jsou rozježděné
po celé své výměře. Dle stěžovatele je v rozporu se zásadou proporcionality, subsidiarity
a minimalizace zásahů do jeho vlastnického práva, aby jím vlastněné pozemky byly veřejně
přístupnou účelovou komunikací v celé své výměře. Stěžovatel v této souvislosti odkazoval
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2015, č. j. 8 As 36/2014 - 68. Tvrdil
pak i to, že pozemky, na kterých by se měla veřejně přístupná komunikace nacházet, svým
tvarem, šíří ani trajektorií nepřipomínají cestu; jedná se o integrální součást zázemí rodinného
domu stěžovatele (dvůr). Nesouhlasil dále ani s argumentací krajského soudu uvedenou
v odstavcích 51, 54 a 60 rozsudku. Připomněl i to, že žalobce a) neprovádí údržbu jím
vlastněného pozemku p. č. X2 a pozemní komunikace na ulici K. navazující na pozemky, kterých
se řízení týká.
[12] Za nesprávné a nepřezkoumatelné stěžovatel označil i závěry krajského soudu ohledně
existence souhlasu vlastníka pozemků s jejich obecným užíváním. Akcentoval, že jeho právní
předchůdci nikdy nevyjádřili souhlas s tím, že by se na pozemcích p. č. X a p. č. X1 měla nacházet
veřejně přístupná účelová komunikace. Při prodeji daných pozemků přitom stěžovatele
neinformovali ani o tom, že by k takovému užívání dali konkludentní souhlas. Užívání pozemků
právní předchůdci stěžovatele trpěli pouze žalobci b) a J. H. (to plyne z vyjádření J. H.).
Stěžovatel dodal, že on sám neměl o existenci veřejně přístupné účelové komunikace vědomost
a nikdy nevyslovil souhlas s tím, aby byly jeho pozemky tímto způsobem využívány. Stěžovatel
se neztotožnil ani s tvrzením krajského soudu, že správní orgány opomněly vypořádat relevantní
podklady založené ve správním spise, nevyjádřily se k návrhu na provedení výslechu svědka
a přezkoumatelně neodůvodnily své závěry stran dané otázky. Tvrdil, že žalovaný se zabýval jak
vyjádřením J. B., tak manželů H. Dle stěžovatele nadto důkazy navržené žalobci, osobou
zúčastněnou na řízení II) a manželi H. neprokazují souhlas vlastníků pozemků s jejich obecným
užíváním (stěžovatel v této souvislosti odkazoval na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008,
sp. zn. II ÚS 268/06).
[13] Stěžovatel nesouhlasil ani s tím, že krajský soud v rozsudku uložil žalovanému,
aby se v dalším řízení srozumitelně a přezkoumatelně vypořádal s otázkou, zda byl naplněn znak
nutné komunikační potřeby. Stěžovatel konstatoval, že od počátku řízení tvrdí, že k pozemku
žalobce b) existuje alternativní přístup, a to po pozemcích p. č. X5, p. č. X6, p. č. X7, p. č. X8,
p. č. X9, p. č. X10, p. č. X11, p. č. X12, p. č. X13, p. č. X14 a p. č. X15. Tato trasa je seznatelná
v terénu, po celý rok sjízdná a její existence byla prokázána místními šetřeními. Stěžovatel v této
souvislosti odkazoval na grafické znázornění této alternativní trasy založené ve spisu krajského
soudu a dodal, že alternativní trasa představuje jedinou možnost příjezdu osobním automobilem
k pozemku žalobce b), a to z důvodu nesjízdnosti pozemku p. č. X2 (nesjízdnost pozemku
p. č. X2 nadto svědčí o nesprávnosti závěru krajského soudu uvedeného v bodě 57 napadeného
rozsudku). Stěžovatel dále tvrdil, že nynější argumentace krajského soudu ohledně existence
alternativní trasy je v rozporu s usnesením téhož soudu ze dne 3. 3. 2021, č. j. 51 A 9/2021 - 153
[kterým byl zamítnut návrh žalobce b) o předběžné opatření]. Konečně pak konstatoval,
že i pokud by zde nebyla alternativní trasa, bylo by tuto situaci možno řešit soukromoprávními
instituty. Žalobci přitom odmítli veškeré návrhy stěžovatele na soukromoprávní vyřešení nastalé
situace.
[14] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil výroky II
až V napadeného rozsudku krajského soudu. Současně v kasační stížnosti požádal, aby byl této
přiznán odkladný účinek.
IV.
[15] Žalobce a) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s krajským soudem
v tom, že rozhodnutí správních orgánů ani ve svém souhrnu neposkytují odpovědi na rozhodné
otázky a neopírají se o adekvátně zjištěný skutkový stav. Za správný považoval i postup krajského
soudu, který správním orgánům poskytl vodítko, jak v nynější věci mají v dalším řízení
postupovat, a sdělil jim za tímto účelem některé své závěry ohledně znaků veřejně přístupné
účelové komunikace. Argumenty stěžovatele týkající se jednotlivých znaků veřejně přístupné
účelové komunikace pak žalobce a) nepovažuje za způsobilé zpochybnit ucelenou argumentaci
krajského soudu. Tyto navíc stěžovatel bude moci vznášet v probíhajícím správním řízení
a případně i v navazujícím soudním řízení. Žalobce a) dále uvedl, že pro nynější řízení je
irelevantní jeho přístup k jím vlastněným pozemkům (zejména pozemku p. č. X2), snahy
stěžovatele o vyřešení sporu atp. Zásadní je, zda se na daných pozemcích nachází veřejně
přístupná účelová komunikace, či nikoliv. Žalobce a) proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
[16] Žalovaný ve stručném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v projednávané věci bylo
dle jeho názoru postupováno v souladu s právními předpisy. Dodal, že stěžovatel bude moci
svoje námitky uplatnit v rámci nového projednání věci. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
[17] Žalobce b) a osoba zúčastněná na řízení II) se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
V.
[18] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[19] Jelikož stěžovatel v kasační stížnosti namítl mj. nepřezkoumatelnost rozsudku krajského
soudu, zabýval se kasační soud předně tímto stížním důvodem. Bylo by totiž předčasné zabývat
se dalšími kasačními námitkami, pokud by bylo napadené rozhodnutí krajského soudu
nepřezkoumatelné.
[20] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[21] Podle ustálené judikatury platí, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí
z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních
a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných
skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů
považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou (viz nálezy Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne
11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz, nebo rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS,
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne
21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75).
[22] Kasační soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil.
Z rozsudku krajského soudu vyplývají důvody, které krajský soud vedly ke zrušení rozhodnutí
o odvolání. Z argumentace krajského soudu je dostatečně zřejmé, proč krajský soud dospěl
k jím uvedeným závěrům. Rozsudek je podrobně a detailně odůvodněn (čítá 19 stran) a není
nepřezkoumatelný. Nejvyšší správní soud připomíná, že nepřezkoumatelnost není
projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek
odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat
napadené rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 3 Azs 69/2016 - 24, a ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017 - 35). Zrušení rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci
důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne
29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Nejvyšší správní soud není názoru, že by rozsudek
krajského soudu takovými vadami trpěl.
[23] Kasační soud přitom nesdílí ani názor stěžovatele, že by bylo nutno rozsudek krajského
soudu zrušit pro vadu řízení dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. založenou údajně tím, že krajský
soud se nevypořádal s vyjádřeními stěžovatele týkajícími se toho, zda byly naplněny znaky veřejně
přístupné účelové komunikace, či nikoliv. Nutno předně připomenout, že krajský soud
rozhodnutí o odvolání zrušil primárně pro jeho nepřezkoumatelnost. Otázkou naplnění znaků
veřejně přístupné účelové komunikace se zabýval nad rámec nutného odůvodnění a s výhradou
změny skutkových okolností věci (jak soud výslovně v napadeném rozsudku zdůraznil). V takové
situace nebylo nutno se detailně a podrobně zabývat každým argumentem vzneseným
stěžovatelem ohledně znaků účelové komunikace (nebylo např. namístě v této fázi řízení řešit
proporcionalitu zásahu do práv stěžovatele, neboť v dalším řízení teprve dojde k vyřešení otázky,
zda k nějakému zásahu vůbec dojde). Nelze nadto přehlédnout, že vypořádání některých tvrzení
stěžovatele lze z rozsudku dovodit implicitně (k tvrzením stěžovatele ohledně neprokázání přesné
trajektorie účelové komunikace viz body 46 a násl. rozsudku; k tvrzením ohledně nesouhlasu
stěžovatele s užíváním jeho pozemků jako cesty viz body 61 a násl. rozsudku; k tvrzením ohledně
existence nutné komunikační potřeby a alternativní trasy viz body 66 a násl. rozsudku atp.).
Nutno dodat, že podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016 - 123, je za vadu nutno považovat situaci, kdy se krajský soud
opomene zcela vyjádřit v odůvodnění svého rozhodnutí k podstatným důvodům uplatněným
v řízení osobou zúčastněnou na řízení. Zda taková vada řízení mohla mít za následek
nezákonnost rozhodnutí krajského soudu [§103 odst. 1 písm. d) in fine s. ř. s.], je přitom třeba
vždy posoudit podle konkrétních okolností případu. Pro takový závěr může nasvědčovat
to, že osoba zúčastněná na řízení uplatnila nová skutková tvrzení a důkazní návrhy, které měly
být provedeny při jednání. Ve většině ostatních případů může být pochybení krajského soudu
odstraněno tím, že osobě zúčastněné na řízení je umožněno uplatnit své důvody, na které
dle jejího názoru krajský soud ve svém rozhodnutí dostatečně nereagoval, v kasační stížnosti
a Nejvyšší správní soud se jimi bude zabývat ve svém rozhodnutí. Tím se dostane osobě
zúčastněné na řízení náležité odpovědi na její argumenty, tedy bude učiněno zadost i jejímu
procesnímu právu na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí, které je součástí práva
na spravedlivý proces garantovaného Úmluvou a Listinou základních práv a svobod. Z hlediska
respektování práva na spravedlivý proces je totiž potřeba posuzovat soudní řízení jako celek
a dílčí pochybení v jednotlivých fázích řízení mohou být zhojena v dalších stádiích (např. v řízení
o opravném prostředku). V nyní projednávané věci přitom krajský soud nosné argumenty
stěžovatele (byť částečně implicitně) vypořádal, a stěžovatel nadto podal proti rozsudku
krajského soudu kasační stížnost (ve které ostatně zopakoval mnohé své argumenty uplatněné
v řízení před krajským soudem). Pravdivé přitom není ani tvrzení stěžovatele, že krajský soud
neodůvodnil, proč neprovedl důkazy navržené stěžovatelem. V bodě 21 rozsudku soud explicitně
uvedl, že „neshledal potřebným provedení důkazů navržených v žalobě, potažmo ve vyjádřeních osob
zúčastněných na řízení. Listiny, které byly k důkazu navrženy, jsou buď součástí správního spisu (kterým
se v řízení před správními soudy dokazování neprovádí), nebo by jejich provedení bylo nadbytečné s ohledem
na níže podrobně rozebraný závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Nadto, většina navržených
důkazů byla připojena k návrhům na vydání předběžného opatření či k vyjádření osoby zúčastněné na řízení 1
k těmto návrhům. Jejich provedení tak mělo primárně sloužit k osvědčení tvrzení obsažených v těchto návrzích,
nikoli v žalobách. Soud nepovažoval za potřebné ani provedení navržených výslechů žalobce a osoby zúčastněné
na řízení 2, neboť jejich stanovisko k věci je zřejmé z obsahu podání, která činili v průběhu správního řízení.“
[24] Nejvyšší správní soud se dále zabýval kasačními námitkami stěžovatele zpochybňujícími
závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti napadených správních rozhodnutí.
[25] Předmětem věci je rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl odvolání a potvrdil prvostupňové
rozhodnutí, kterým silniční správní orgán nevyhověl žádosti žalobce b) a rozhodl,
že na pozemcích p. č. X, p. č. X1, p. č. X2, p. č. X3 a p. č. X4 se nenachází veřejně přístupná
účelová komunikace.
[26] Krajský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí správních orgánů jsou nepřezkoumatelná.
Poukázal zejména na naprostou nepřehlednost a zmatečnost argumentace žalovaného.
[27] Nejvyšší správní soud po prostudování správního spisu (zejména pak napadených
správních rozhodnutí) nemohl jinak, než krajskému soudu přitakat.
[28] Předně je nutno poukázat na to, jakým způsobem je koncipováno rozhodnutí žalovaného
o odvolání. Jak již uvedl krajský soud, dané rozhodnutí je nepřehledné do takové míry,
že z něj prakticky nelze seznat v zásadě ani to, jaké otázky považoval žalovaný za rozhodné a jak
o těchto uvážil. Rozhodnutí o odvolání čítá 27 stran; dovodit z něj nosné rozhodovací důvody
však i přes jeho značnou délku prakticky nelze. Kasačnímu soudu (shodně jako soudu krajskému)
příkladmo zcela uniká smysl některých pasáží rozhodnutí [viz např. pasáže týkající
se předběžného opatření, dobré víry, nezákonného vynakládání finančních prostředků z rozpočtu
žalobce a) či tvrzeně účelově podané stížnosti žalobce b)]. U některých pasáží rozhodnutí
pak není vůbec zřejmé, z jakého důvodu byly tyto zařazeny na to které konkrétní místo v rámci
odůvodnění (viz např. druhý odstavec na straně 15 či poslední odstavec na straně 26).
Na přehlednosti rozhodnutí o odvolání pak nepřidává ani způsob, jakým žalovaný „pracuje“
s judikaturou. Žalovaný totiž tuto někdy až nepřípadně obsáhle cituje, aniž by její závěry provázal
s jím posuzovanou věcí. Takové citace přitom působí pouze rušivě a dále zpřehledňují
(již tak vysoce nepřehledný) text rozhodnutí. Dále pak nelze přehlédnout ani to, že mnohé
formulace užité v rozhodnutí o odvolání jsou vystavěny natolik komplikovaně a nesrozumitelně,
že není možné určit ani jejich vlastní smysl a obsah (viz např.: „odkazovat na právním stavem
překonanou judikaturu, která ostatně nemůže dovozovat svými výkladovými stanovisky již účinnou právní
úpravu, je hrubým porušením §2 odst. 1 správního řádu“; „Odvolatel 3., který neprokázal přímý právní zájem
na deklaraci právního vztahu, byl povinen se jako účastník řízení dle §44b ZoPK vyjádřit ke skutečnostem
přisvědčujícím návrhu Odvolatele 1., a to v rozsahu podmínek dle §2 odst. 4 správního řádu, jež opodstatňují
veřejný zájem na výsledku řízení, a dále za podmínky, že tento veřejný zájem, definovaný v §2 odst. 1 písm. k)
stavebního zákona, týkající se návrhu deklarovat existenci veřejně přístupné účelové komunikace dle §7 odst. 1
ZoPK, koreluje se závaznou úpravou územně plánovací dokumentace a v ní uvedených či plánovaných koridorů
vymezujících veřejnou dopravní infrastrukturu v obci.“ či „Odvolací námitky zde předkládané Odvolateli spatřuje
Odvolací orgán jako obecné a důkazně nedoložené. Vzhledem k opakujícím se nově projednávaným řízením, jež
není možno považovat za pokračování řízení ve smyslu §65 správního řádu, bylo na Odvolateli 1. a 2.,
aby na obranu svých zájmů a nedostatečně deklarovaných tvrzení nově dokladovali skutečnosti, jež nebyly obsahem
původní žádosti, ale jsou za současného právního stavu obsahem závazných soudních stanovisek. Je evidentní,
že Odvolatelé nespatřují za závazné ustanovení §75 s. ř. s., dle něhož správní soud při přezkoumání žalobou
napadeného rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu věci, který zde byl v době rozhodování
prvoinstančního a odvolacího orgánu, ne v době podané žádosti o zahájené správního řízení. Odvolací orgán
na tomto místě opakovaně zdůrazňuje pochybení Odvolatele 1., za nichž bylo deklaratorní řízení zahájeno.“).
Další odvolacím orgánem užité formulace pak představují pouze obecné, povšechné
a nicneříkající floskule bez skutečné argumentační hodnoty („Obecnou argumentaci Odvolatelů nelze
v podobě, jak byla dlouhodobě, účelově a s pochybeními předkládána prvoinstančnímu orgánu od počátku vedeného
správního řízení o žádosti Odvolatele 1., považovat za rozhodnou z hlediska právně určitého a srozumitelného
výroku rozhodnutí, aniž by bylo toto rozhodnutí dále přezkoumatelným.“ či „V dalším lze podané odvolání
považovat z hlediska prvoinstančním orgánem řádně projednaného skutkového stavu za odporující spisovou
dokumentací dokladovaným skutečnostem.“). Takováto obecná tvrzení jsou přitom zařazena i v části
rozhodnutí o odvolání nazvané „vypořádání námitek odvolatelů“, kterážto tak neobsahuje adekvátní
vypořádání odvolacích námitek (srov. např. již krajským soudem odkazované úvahy na s. 18
ohledně souhlasu vlastníků se změnami územně plánovací dokumentace, první odstavec na s. 19
či druhý odstavec na s. 21). Jak již tedy uvedl krajský soud, žalovaný odvolací námitky vypořádává
zcela povšechně, zpravidla pouze obecnými tvrzeními či tvrzeními zcela irelevantními („tvrzení
odvolatele nebylo důkazně v řízení prokázáno“ – s. 20, či „ke vzniku a zániku veřejně přístupné účelové
komunikace se dostatečně vyjadřuje soudní judikatura a není zapotřebí o jednoznačné potřebě pro naplnění všech
definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace pochybovat“ a „ze sumarizace vyjádření účastníků […]
vyplývají účastníky tvrzené, avšak jimi řádně nedoložené a mnohdy rozporné skutečnosti, které neopodstatňují
bezvýhradné naplnění všech definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace v dostatečně a srozumitelně
definovaných hranicích jejího užívání“ – s. 21). Nejvyšší správní soud dodává, že z odůvodnění
rozhodnutí o odvolání není zřejmé ani to, jaký skutkový stav vzal žalovaný za rozhodný a jak
uvážil o skutečnostech podstatných pro věc, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování
těchto skutečností (srov. rozsudky zdejšího soudu ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62,
ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75, či ze dne 21. 5. 2015, č. j. 7 Afs 69/2015 - 45).
Uvedený nedostatek přitom nelze zhojit ani zohledněním odůvodnění prvostupňového
rozhodnutí. Na rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je třeba v rámci soudního přezkumu
nahlížet jako na jeden celek, tedy že rozhodnutí se mohou vzájemně argumentačně doplňovat
v obou směrech (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008,
č. j. 2 As 20/2008 - 73, a ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013 - 25). V nynější věci je
prvostupňové rozhodnutí samo o sobě velmi stručné a nedostatečné (viz např. vypořádání
se se znakem patrnosti cesty v terénu na straně 14 rozhodnutí), a na některých místech nadto
rovněž nepřehledné a nesrozumitelné (viz např. vypořádání se s existenci nutné komunikační
potřeby uvedené na straně 18 dole). Nejvyšší správní soud přitom nesdílí ani názor stěžovatele,
že by krajský soud kladl na odůvodnění správních rozhodnutí přehnané nároky. Jeho posouzení
plně odpovídá právní úpravě a judikatuře ohledně nepřezkoumatelnosti. Za předčasné považuje
Nejvyšší správní soud tvrzení stěžovatele, že správní orgány musí v dalším řízení rozhodnout
shodně, tj. opět deklarovat neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace. Krajský soud totiž
správním orgánům nařídil, aby se v dalším řízení zabývaly všemi okolnostmi, které v řízení vyšly
najevo, a všemi tvrzeními účastníků řízení a jimi předloženými důkazy (bod 71 rozsudku).
Až poté budou moci správní orgány učinit skutkově podložené a přezkoumatelné závěry stran
dané otázky.
[29] Co se pak týče další části kasační stížnost, ve které stěžovatel rozporoval závěry krajského
soudu ohledně jednotlivých znaků veřejně přístupné účelové komunikace, zdejší soud předesílá,
že předmětné závěry byly krajským soudem dle jeho vlastních slov vysloveny nad rámec věci,
a nadto s výhradou změny skutkových okolností. Touto optikou je tedy nutno na dané závěry
nahlížet.
[30] Z důvodů procesní ekonomie nicméně zdejší soud považuje za případné se stručně
k daným kasačním námitkám vyjádřit a poskytnout tak ve shodě s krajským soudem správním
orgánům jisté „vodítko“, jak v dalším řízení postupovat.
[31] Předmětem řízení před správními orgány je otázka, zda se na pozemcích p. č. X a p. č. X1
(vlastněných stěžovatelem), pozemku p. č. X2 [vlastněném žalobcem a)] a na pozemcích p. č. X3
a p. č. X4 (vlastněných P. a J. K.) nachází veřejně přístupná účelová komunikace, či nikoliv.
[32] Podle §7 odst. 1 věta prvá zákona o pozemních komunikacích: Účelová komunikace je
pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí
nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských
a lesních pozemků. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi.
Zákon o pozemních komunikacích počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou přístupné
veřejně – jedná se o pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží
potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu (§7 odst. 2 daného
zákona).
[33] Veřejně přístupná účelová komunikace je druhem pozemní komunikace, k jejímuž vzniku
(na rozdíl od ostatních kategorií dle §2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích) postačuje
naplnění jejích definičních znaků, vzniká tedy přímo ze zákona a nevyžaduje se vydání správního
rozhodnutí (srov. §3 a násl. zákona o pozemních komunikacích a četnou judikaturu,
např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 - 66,
publ. pod č. 2012/2010 Sb. NSS, ze dne 19. 8. 2013, č. j. 4 As 89/2013 - 21, či ze dne
27. 10. 2016, č. j. 9 As 141/2016 - 30).
[34] Jak správně uvedl krajský soud, pro závěr o tom, zda je určitý pozemek možno označit
za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, musí být splněny čtyři základní znaky: 1) patrnost
a stálost cesty v terénu; 2) cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků
těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi
nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků; 3) souhlas vlastníka s obecným
užíváním účelové komunikace a 4) nutná komunikační potřeba (srov. např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012 - 42, č. 2826/2013, ze dne 3. 12. 2020,
č. j. 1 As 347/2020 - 49). Všechny znaky přitom musí být splněny zároveň (kumulativně).
[35] Kasační soud se předně zabýval kasačními námitkami zpochybňujícími argumentaci
krajského soudu ohledně prvního znaku veřejně přístupné účelové komunikace (patrnost a stálost
cesty v terénu).
[36] Krajský soud ohledně uvedeného znaku správním orgánům vytkl, že jeho nenaplnění
založily na tvrzení, že žalobce b) ve své žádosti nijak nespecifikoval a nedoložil, na jakých
konkrétních částech pozemků se měla účelová komunikace nacházet. Krajský soud v tomto
ohledu akcentoval, že žalobce b) již v žádosti o určení právního vztahu ze dne 20. 6. 2017
poukázal na fotografie přiložené k žádosti, které podle jeho názoru dokládají, že účelová
komunikace je v terénu patrná. Poukázal přitom mimo jiné na vyježděné stopy od aut. V podání
ze dne 6. 2. 2020 pak na základě výzvy silničního správního orgánu uvedl, že rozsah, v jakém byly
jednotlivé pozemky užívány jako účelová komunikace, je patrný z fotografií a map, které jsou
součástí správního spisu. Rozsah obecného užívání pozemků odpovídá cestě, která je patrná
na fotografiích a mapách, a to s ohledem na vyježděné stopy od aut, což žalobce b) dokládal
leteckými snímky, včetně snímku, na němž sám vyznačil část účelové komunikace (dle svého
tvrzení „v rámci IT možností“). Krajský soud proto uzavřel, že žalobce b) s poukazem na mapy
a fotografie dostatečně specifikoval, kde konkrétně se má účelová komunikace nacházet.
[37] S tímto posouzením krajského soudu se zdejší soud ztotožňuje. I dle jeho názoru
žalobce b) v rámci správního řízení zcela dostatečně vymezil, kde dle jeho názoru vede
předmětná veřejně přístupná účelová komunikace (bez významu přitom není ani jeho tvrzení,
že geometrický plán správním orgánům předložit nemohl, neboť jeho vypracování není možné
vzhledem k tomu, že stěžovatel brání vstupu na svoje pozemky). Ostatně, jak správně uvedl
krajský soud, odpovědným za určitost výroku rozhodnutí o žádosti o deklaraci existence účelové
komunikace je správní orgán, a nikoliv žadatel [žalobce b)]. Bylo tedy na silničním správním
orgánu, aby na základě získaných podkladů (fotografie, mapy katastru nemovitostí, vyjádření
účastníků řízení a dalších osob, místní šetření aj.) přesně specifikoval (případně i za využití
geometrického plánu), kde přesně daná komunikace na dotčených pozemcích vede. Za tímto
účelem měl využít primárně právě umístění vyjetých kolejí na jednotlivých pozemcích. Pokud
přitom takové určení umístění účelové komunikace na některých pozemcích nebylo možné
(k tomu viz tvrzení stěžovatele, že jeho pozemky p. č. p. č. X a p. č. X1 jsou rozježděné po celé
své výměře), měl silniční správní orgán využít další ukazatele – např. nutnou šíři pro účelné
a bezpečné využívání komunikace, umístění případných přírodních překážek, vyjádření osob
danou cestu využívajících atp.
[38] Zdejší soud se přitom na rozdíl od stěžovatele ztotožňuje i s názorem krajského soudu
(uvedeným v bodě 51 rozsudku), že správní orgány v projednávané věci absolutizovaly princip,
že důkazní břemeno v řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace nese
v podstatné míře navrhovatel a přihlížely pouze k tvrzením, která žalobce b) uvedl ve své žádosti,
a pramálo reflektovaly další důkazy předložené či navržené v průběhu řízení, čímž nesprávně
dospěly k závěru o neunesení důkazního břemene stran prokázání stálosti a patrnosti cesty.
Ze správního spisu totiž skutečně, jak akcentoval krajský soud, plyne, že správní orgány se nijak
nevyjádřily k tvrzením a důkazům předloženým žalobcem b) zejména k jeho žádosti a k jeho
vyjádření ze dne 6. 2. 2020. Jako zarážející se přitom jeví i krajským soudem akcentovaná
skutečnost, že ačkoliv mnohá vyjádření žalobce b) a jím předložené podklady (stejně jako mnohá
vyjádření dalších účastníků řízení a vlastníků dotčených pozemků) byla správními orgány
ignorována, současně byla zásadní vypovídající váha ve vztahu k patrnosti cesty v terénu přiznána
vyjádření P. H. (k tomuto vyjádření podrobně viz bod 54 rozsudku krajského soudu, se kterým
se kasační soud plně ztotožňuje).
[39] Kasační soud přitom nesdílí ani názor stěžovatele, že pozemky, na kterých by se měla
veřejně přístupná komunikace nacházet, svým tvarem, šíří ani trajektorií nepřipomínají cestu.
Z podkladů založených ve správním spise naopak jasně plyne, že pozemky p. č. X, p. č. X1,
p. č. X2, p. č. X3 a p. č. X4 tvoří úzký dlouhý pás tvořící spojnici mezi ulicí K. a silnicí II/237
a umožňující přístup k mnohým přilehlým pozemkům. Stěžovateli pak nelze přisvědčit ani v tom,
že by krajský soud pochybil, uvedl-li v bodě 60 rozsudku, že cestu je v pochybnostech nutno
považovat spíše za patrnou. Tato argumentace krajského soudu má oporu v judikatuře zdejšího
soudu (viz například rozsudek ze dne 31. 1. 2019, č. j. 2 As 66/2018 - 70). Konečně pak kasační
soud uvádí, že krajský soud netvrdil, že by účelová komunikace měla vést přes celou výměru
pozemků stěžovatele. Tvrzení stěžovatele o nutnosti proporcionality zásahu tedy nejsou namístě.
[40] Jako důvodné nebylo lze posoudit ani kasační námitky týkající se třetího znaku,
tedy existence souhlasu vlastníka s obecným užíváním účelové komunikace.
[41] Kasační soud se plně ztotožnil se závěrem krajského soudu, že správní orgány stran
daného znaku opomněly vypořádat relevantní podklady, zejména vyjádření J. B., nevyjádřily
se k provedení výslechu této osoby a své závěry adekvátně neodůvodnily.
[42] Co se týče vyjádření J. B. (předchozí vlastnice stěžovatelových pozemků p. č. X a p.
č. X1) ze dne 29. 1. 2018, kasační soud ve shodě s krajským soudem akcentuje, že v tomto J. B.
uvedla, že pozemky p. č. X1 a p. č. X16 prodala stěžovateli a že přes tyto pozemky v té době
vedla komunikace, po které se jezdilo a chodilo. Tato cesta tam byla celou dobu, co J. B.
pamatuje. Uvedené tedy jednoznačně svědčí pro závěr o tom, že J. B. s existencí cesty (minimálně
konkludentně) souhlasila. Přehlédnout nelze ani fakt, že žalobce b) v odvolání navrhl provedení
výslechu této osoby, na tento důkazní návrh však žalovaný v napadeném rozhodnutí nijak
nereagoval. Pokud přitom stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že správní orgány se s vyjádřením J.
B. vypořádaly, je nutno jej odkázat na fakt, že toto vypořádání je zcela mimoběžné,
resp. nepřezkoumatelné. Nelze totiž za dostačující a za odpovídající obsahu vyjádření J. B.
označit argumentaci silničního správního orgánu, že „[z] obsahu tvrzení předchozí majitelky předmětných
nemovitostí nelze s určitostí dovodit existenci veřejně přístupné účelové komunikace v minulosti. V řízení nebylo
prokázáno, že se jednalo o veřejně přístupnou účelovou komunikaci od nepaměti“. Zcela mimoběžná a opět
velmi těžce srozumitelná pak jsou i tvrzení žalovaného ohledně absence soukromoprávních
ujednání mezi J. B. a stěžovatelem ohledně existence veřejně přístupné účelové komunikace
(„Vyjádření pí. B., původního vlastníka dotčených pozemkových parcel ve vlastnictví Vlastníka, lze považovat
s odkazem na listinné důkazy, založené ve spisové dokumentaci, za rozporné ve vztahu k nabytí pozemků nijak
zatížených břemenem obecného užívání či jiným věcným právem. Z konkrétních listin nevyplynula skutečnost,
jež by měla být nabyvatelem rozporována z důvodu nesprávně definovaného předmětu koupě v kupní smlouvě
a omezení práva jeho užívání dle soukromoprávní dispozice.“).
[43] Kromě vyjádření J. B. pak krajský soud zcela správně akcentoval i skutečnost, že správní
orgány adekvátně nereflektovaly fakt, že informace obsažené ve správním spise [mj. vyjádření
žalobce a)] nasvědčují tomu, že sporná komunikace existuje po dlouhou dobu (takřka
„od nepaměti“), aniž by jejímu užívání kdokoli bránil (v případě takových komunikací přitom
platí domněnka, podle které existuje-li zde naléhavá komunikační potřeba, pro kterou je určitá
cesta od nepaměti užívána veřejností, přičemž nelze již zjistit, zda některý z předcházejících
vlastníků s obecným užíváním vyslovil souhlas, jedná se o veřejně přístupnou účelovou
komunikaci – viz např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012 - 42).
To, že v nynějším případě by se mohlo jednat o komunikaci existující od nepaměti, plyne
z krajským soudem odkazovaných historických map (komunikace je zachycena již na mapě
stabilního katastru z roku 1893, byla zachycena při vojenském mapování v roce 1938
i v podkladech z roku 1953), z vyjádření vlastníků některých sousedních pozemků a z vyjádření
žalobců. Poukázáno budiž zejména na vyjádření J. B. (viz výše) a dále pak i na vyjádření osoby
zúčastněné na řízení II) a Z.a a J. H., kteří shodně uvedli, že účelová komunikace existuje
již po dlouhou dobu a slouží obecnému užívání širokou veřejností. Pokud přitom stěžovatel tvrdí,
že žalovaný vyjádření manželů H. ze dne 26. 10. 2016 zpochybnil odkazem na jejich vyjádření
ze dne 29. 1. 2018, je nutno jej odkázat na skutečnost, že sdělení o existenci cesty užívané širokou
veřejností je uvedeno nikoliv v jejich vyjádření ze dne 26. 10. 2016, nýbrž v jejich vyjádření ze dne
8. 1. 2018. Odkazuje-li přitom stěžovatel v této souvislosti na body 40 a 41 nálezu Ústavního
soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II ÚS 268/06, jedná se o odkaz mimoběžný. V uvedených
bodech se Ústavní soud zabýval otázkou nutné komunikační potřeby, a nikoliv otázkou existence
souhlasu vlastníka, resp. otázkou cest existujících od nepaměti. Co se pak týče souhlasu vlastníka
pozemku, zabývá se daný nález situací, kdy pozemek přešel na nové vlastníky nikoliv
od předchozích soukromých vlastníků, nýbrž byl nabyt od hlavního města Prahy v restituci.
O takovou situaci se ovšem v nyní projednávaném případě nejedná.
[44] Za zcela irelevantní je pak nutno označit tvrzení stěžovatele, že předchozí vlastníci
pozemků p. č. X1 a p. č. X16 jej neinformovali o tom, že by dali konkludentní souhlas
k obecnému využití těchto pozemků jako cesty. Obsah soukromoprávních ujednání
mezi stěžovatelem a předchozími vlastníky dotčených pozemků nemůže ničeho změnit na tom,
zda se na pozemcích nachází veřejně přístupná účelové komunikace, či nikoliv (blíž viz bod 63
rozsudku krajského soudu). Obdobné pak platí i pro tvrzení stěžovatele, že on sám nikdy nedal
s užíváním pozemků jako cesty souhlas. Pokud totiž souhlas, byť konkludentně, udělil některý
z předchozích vlastníků dotčených pozemků, tento v zásadě přechází i na další vlastníky
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, č. j. 5 As 36/2010 - 204). Pokud přitom
stěžovatel s odkazem na vyjádření J. H. tvrdil, že předchozí vlastníci dotčených pozemků jejich
užívání trpěli pouze žalobci b) a právě J. H., je nutno uvést, že z vyjádření této osoby nic
takového neplyne. J. H. ve svém vyjádření ze dne 2. 12. 2017 uvedl toliko, že stěžovatel (nikoliv
předchozí vlastníci pozemků) jemu a členům jeho rodiny nikdy nebránil využívat k přístupu
k domu pozemky p. č. X, p. č. X1 a p. č. X16 – takto pozemky stěžovatele využívá již řadu let.
[45] Nejvyšší správní soud se pak konečně ztotožňuje i s tím, jak se krajský soud vypořádal
s otázkami týkajícími se naplnění čtvrtého znaku, tj. nutné komunikační potřeby a existence
alternativního přístupu. Krajský soud posoudil věc správně, označil-li argumentaci správních
orgánů ohledně tohoto znaku obsaženou v jejich rozhodnutích za nesprávnou (prvostupňové
rozhodnutí), resp. nepřezkoumatelnou (rozhodnutí o odvolání).
[46] Žalovaný k danému znaku uvedl, že odvolací námitky „spatřuje za akceptovatelné“,
avšak „s přihlédnutím k projednávaným důkazům a rozporným vyjádřením dotčených účastníků řízení
k tzv. alternativním cestám na soukromých pozemkových parcelách, zejména však z důvodu neexistujících obecně
užívaných komunikacích dle §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích v dotčeném území obce L. […], není
možno napravit absentující nutnou komunikační potřebu odvolatelů ve veřejnoprávním řízení bez toho, že by bylo
prokázáno naplnění všech dalších definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace“. Takové
odůvodnění je ve shodě s krajským soudem nutno označit za nepřezkoumatelné, neboť
z něj neplyne ani to, zda žalovaný považoval daný znak za naplněný, či nikoliv.
[47] Silniční správní orgán pak pouze povšechně uvedl, že mezi účastníky řízení není shoda
o alternativní trase ze silnice II/237. Samotná cesta je nezpevněná a jako většina těchto
nezpevněných polních cest je při sněhové pokrývce a za deště běžnými osobními automobily
sjízdná jen s patřičnou opatrností. Dodal, že účastnící řízení se k alternativní cestě vyjadřovali
obecně, neuvedli, jaké dopravní prostředky k cestě využívají, kde jsou konkrétní nerovnosti
a zda se jim dá případně vyhnout. Uzavřel pak, že „nemá dostatek podkladů k tomu, aby konstatoval,
že alternativní cestu ze silnice II/237 do obce L. nelze pro běžná motorová vozidla využít“. Takové
odůvodnění však nelze přijmout. Pokud silniční správní orgán neměl dost podkladů, aby danou
otázku posoudil, nic mu nebránilo si tyto obstarat a provést například místní šetření, kterým
by postavil otázky týkající se údajné alternativní trasy najisto (blíž viz bod 69 rozsudku krajského
soudu). Ověřena by přitom měla být zejména sjízdnost dané cesty (mezi účastníky není shoda
v tom, zda je daná cesta plně sjízdná v průběhu celého roku a za všech povětrnostních
podmínek). Uvedené otázky přitom nelze seznat ze stěžovatelem odkazovaného grafického
znázornění alternativní trasy, nýbrž je nutno tyto ověřit na místě, případně dotazy na osoby cestu
využívající. Stejným způsobem by pak bylo namístě postavit najisto sjízdnost pozemku p. č. X2.
Stěžovatel o tomto pozemku tvrdí, že je trvale nesjízdný (k tomu viz i vyjádření N. a J. H. ze dne
31. 7. 2021 založené v soudním spise), což je způsobeno tím, že žalobce a) zanedbává péči o daný
pozemek (a stejně tak i péči o navazující komunikaci na ulici K.). Konkrétně však nerozporuje
argumentaci krajského soudu uvedenou v bodě 57 rozsudku, že „není žádných pochyb o tom, že sama
osoba zúčastněná na řízení 1 (tj. stěžovatel - poznámka Nejvyššího správního soudu) tento pozemek
využívá k příchodu a příjezdu ke svému domu (to je prokázáno množstvím fotografií založených ve správním
spisu, na kterých se před domem osoby zúčastněné na řízení 1 nacházejí vozidla, ostatně i tvrzením žalobců,
že osoba zúčastněná na řízení 1 brání v průjezdu přes své pozemky mimo jiné rozestavěním vozidel, ani osoba
zúčastněná na řízení 1 přitom skutečnost, že přejíždí přes pozemek parc. č. X2 ke svým nemovitým věcem, nijak
nezpochybnila). I tvrzení, že tento pozemek může být obecně užíván pouze v části, a to v případě rozšíření o část
pozemku parc. č. X17, je tak v rozporu se skutečnostmi, které ve správním řízení vyplynuly, resp. nemají žádnou
oporu ve správním spisu.“
[48] Ve shodě s krajským soudem je pak namístě poukázat i na skutečnost, že správní orgány
ve svých rozhodnutích nezohlednily, že navrhovaná alternativní trasa vede nejméně přes
sedmnáct různých pozemků ve vlastnictví čtrnácti různých fyzických osob. Nevypořádaly
se pak ani s vyjádřením několika vlastníků dotčených pozemků, kteří uvedli, že tato polní cesta
není oficiální a vede přes soukromé pozemky. Cestu využívají pouze vlastníci pozemků z důvodu
obhospodařování polností a jiných aktivit. Cesta je v zimních měsících a po vydatných deštích
obtížně sjízdná. Výjezd z této cesty na silnici č. II/237 je nebezpečný. Blízko výjezdu z této cesty
je horizont a z druhé strany výjezd z lesa. Tato cesta nikdy nebyla vedena jako veřejná
komunikace (viz vyjádření P. G., J. S. a O. V. ze dne 13. 2. 2019). Z judikatury přitom plyne,
že aby bylo možné dojít k závěru, že tvrzená cesta nenaplňuje nutnou komunikační potřebu, musí
alternativní cesta zejména skutečně existovat v terénu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 11. 2015, č. j. 8 As 32/2015 - 32, či ze dne 2. 4. 2015, č. j. 7 As 167/2014 - 46).
Dále pak musí tato alternativní cesta naplnit komunikační potřebu v dostatečné míře. K vymezení
dostatečné míry naplnění komunikační potřeby je přitom třeba přihlížet zejména k povaze
nemovitostí, ke kterým cesty vedou, k dopravně technickému stavu alternativní cesty
(viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 25. 9. 2014, č. j. 7 As 68/2014 - 87).
[49] Krajský soud tedy nepochybil, uvedl-li v rozsudku, že správní orgány se otázkou naplnění
znaku nutné komunikační potřeby zabývaly nesprávně a nedostatečně. Na tomto závěru přitom
nemůže nic změnit ani stěžovatelem připomínané usnesení krajského soudu ze dne 3. 3. 2021,
č. j. 51 A 9/2021 - 153 [kterým byl zamítnut návrh žalobce b) o předběžné opatření]. Závěry
uvedené v daném usnesení byly učiněny pro účely rozhodnutí o předběžném opatření, a nelze
je tedy brát jako závěry konečné a závazné pro věcné posouzení důvodnosti žaloby. Uvedené
ostatně plyne i ze samotného stěžovatelem odkazovaného odstavce 20 daného usnesení,
kde krajský soud netvrdil, že by byla prokázána existence alternativního přístupu, nýbrž pouze
uvedl, že stěžovatel předložil „plausibilní tvrzení o možnosti příjezdu a přístupu k žalobcovým nemovitostem
cestou „shora“ od silnice II/237“. Stěžovatel dále tvrdil, že i pokud by zde nebyla alternativní trasa,
bylo by tuto situaci možno řešit soukromoprávními instituty. Žalobci přitom odmítli veškeré
návrhy stěžovatele na soukromoprávní vyřešení nastalé situace. K této kasační argumentaci
Nejvyšší správní soud uvádí, že ačkoliv lze jistě kvitovat snahu stěžovatele o soukromoprávní
vyřešení nastalé situace, je nutno akcentovat, že v daném případě bylo vedeno řízení dle zákona
o pozemních komunikacích, resp. řízení stran existence veřejně přístupné účelové komunikace.
Ani žádná další kasační argumentace neměla potenciál vyvolat zrušení rozsudku krajského soudu.
[50] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že aproboval závěry krajského soudu týkající
se jednotlivých znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Opětovně nicméně zdůrazňuje,
že tyto závěry byly učiněny s výhradou změny skutkových okolností, ke které může dojít v řízení
před správními orgány. V řízení před správními orgány přitom jistě budou zohledněny i veškeré
argumenty stěžovatele a veškeré jím předložené podklady (kasační soud v této souvislosti dodává,
že se samostatně nezabýval podklady poskytnutými mu stěžovatelem dne 26. 10. 2021, neboť
tyto byly buď součástí správního či soudního spisu, které měl kasační soud k dispozici, případně
byly pro nynější řízení irelevantní – komunikace s různými vlastníky pozemků nacházejících
se v dané lokalitě).
[51] I v dalších ohledech odkazuje kasační soud na odůvodnění rozsudku krajského soudu,
se kterým se plně ztotožnil. Z tohoto důvodu nemohl kasační soud shledat případnou
ani polemiku stěžovatele s jeho argumentací. Nejvyšší správní soud dodává, že neshledal
v rozhodnutí krajského soudu ani žádné další vady, pro které by bylo nutno jeho rozhodnutí
zrušit.
[52] Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji zamítl (§110
odst. 1 s. ř. s.). Ve věci soud rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[53] Nejvyšší správní soud samostatně nerozhodoval o návrhu stěžovatele na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti, protože o tomto mimořádném opravném prostředku
bylo rozhodnuto bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení účastníků řízení a dalších
procesních úkonech (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ve věcech
sp. zn. 2 Azs 217/2021 a sp. zn. 9 Azs 72/2019). S ohledem na povahu dané věci rozhodl zdejší
soud ve věci přednostně.
[54] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatel [osoba zúčastněná na řízení I)] v řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný rovněž nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť
taktéž nebyl v řízení úspěšný (byla zamítnuta kasační stížnost proti rozsudku, kterým bylo
zrušeno rozhodnutí žalovaného).
[55] Jelikož účastníkem řízení o kasační stížnosti byli ex lege (§105 odst. 1 s. ř. s.) i žalobci,
rozhodl Nejvyšší správní soud i o jejich nákladech řízení (srov. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 2. 2010, č. j. 2 Afs 76/2009 - 81, či ze dne 15. 8. 2017, č. j. 7 As 143/2017 - 75).
Žalobce b) neučinil v řízení o kasační stížnosti žádný úkon, soud proto rozhodl, že nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalobce a), který v dané věci nevystupoval jako správní orgán, ale jako
vlastník jednoho z dotčených pozemků, se prostřednictvím zplnomocněného advokáta vyjádřil
v rámci dvou samostatných podání k návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti a ke kasační stížnosti samotné. Má proto právo na náhradu nákladů řízení za dva úkony
právní služby v hodnotě 3 100 Kč za jeden úkon [§1 odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1
písm. d) a j) v návaznosti na §11 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)], celkově tedy 6 200 Kč. K tomu je nutno
připočíst paušální částku 2 x 300 Kč (dle §13 odst. 4 advokátního tarifu). Protože je advokát
plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se nárok o částku odpovídající této dani, která činí
částku 1 428 Kč. Celkem je tedy stěžovatel [osoba zúčastněná na řízení I)] povinen uhradit
ve výše uvedené lhůtě žalobci a) k rukám jeho zástupce za řízení o kasační stížnosti částku
8 228 Kč.
[56] Výrok ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení II) vychází z §60 odst. 5 s. ř. s.,
podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které ji vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou ji soud uložil a z důvodů hodných zvláštního zřetele ji
může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Osobě zúčastněné
na řízení II) soud neuložil plnění žádné povinnosti, přičemž nebyly shledány ani žádné důvody
hodné zvláštního zřetele.
[57] Protože Nejvyšší správní soud nerozhodl o návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, rozhodl podle §10 odst. 1 věta prvá zákona č. 549/1991 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, o vrácení zaplaceného soudního poplatku ve výši 1 000 Kč stěžovateli,
a to k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2021
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu