ECLI:CZ:NSS:2022:8.ADS.9.2020:53
sp. zn. 8 Ads 9/2020-53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: VIETVANDA, spol. s r.o., se sídlem
Branická 537/103, Praha 4, zastoupená opatrovníkem JUDr. Janem Langmeierem, advokátem
se sídlem Na Bělidle 997/15, Praha 5, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem
Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 6. 2018, čj. 2148/1.30/18-4,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 3. 2020,
čj. 10 Ad 12/2018-102,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 3. 2020, čj. 10 Ad 12/2018-102, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský a Zlínský kraj (dále jen „správní orgán
I. stupně“) rozhodnutím ze dne 15. 1. 2018, čj. 37638/9.30/16-44, shledal, že se žalobkyně
dopustila správního deliktu podle §140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
neboť umožnila výkon nelegální práce, jak ji definuje §5 písm. e) bodu 1 a 2 téhož zákona.
Konkrétně na pracovišti výrobní haly kovovýroby v Průmyslovém areálu TOMA a.s. dne
9. 2. 2016 umožnila sedmi osobám vietnamské státní příslušnosti výkon závislé práce svářeče
mimo pracovněprávní vztah a bez povolení k zaměstnání. Tito pracovníci vystupující formálně
jako osoby samostatně výdělečně činné měli na základě smluv o dílo uzavřených s žalobkyní
vykonávat svářečské práce pro společnost Avex Steel Products s.r.o., která měla s žalobkyní
uzavřenou rámcovou smlouvu o dílo. Za to jí správní orgán I. stupně uložil pokutu ve výši
2 700 000 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení. Na základě odvolání žalobkyně
žalovaný změnil rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že z návětí výrokové části vypustil
odkaz na zákonné ustanovení a ve výrocích o vině, resp. o nákladech řízení nahradil odkazovaná
zákonná ustanovení za jiná, a doplnil, že se jednalo o jejich znění účinné do 14. 8. 2017. Odvolání
proti výroku o pokutě zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Přes formální
změny výrokové části ve zbytku závěry rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu. Poukazovala na to, že žalovaný
nedostatečně vypořádal některé její odvolací námitky. Nesouhlasila se závěrem,
že by pro ni pracovníci (zhotovitelé) vykonávali závislou práci. Pokud by byli jejími zaměstnanci,
znali by jméno svého nadřízeného, který jim zadává práci. O zaměstnaneckém poměru nesvědčí
ani evidování jejich příchodů společností Avex, neboť evidence nesloužila pro účely docházky,
ale k ověření oprávnění ke vstupu do areálu. Žalobkyně ani nedostávala výstupy z této evidence,
ta neprokazuje ani osobní výkon činnosti, není z ní zřejmé, kdo ve výsledku zhotovil dílo.
Zpochybnila, že by ve výpovědích pracovníků byly podstatné rozpory o tom, komu předávají
výrobky. Odlišnosti měly vyplynout z neznalosti jazyka a mylného spojení zaměstnanců Avex
a žalobkyně. Odůvodnění žalovaného v této části považovala za zmatečné, protože nebylo
zřejmé, jestli se ztotožnil se závěry správního orgánu I. stupně. Správní orgány nekonfrontovaly
pracovníky tvrdící, že vystavují faktury ve vietnamštině, s fakturami vystavenými v češtině.
Nesprávný je závěr, že faktury byly zálohové, neboť žalobkyně předložila i konečné faktury
s vyúčtováním záloh. Předložené faktury byly souladné s účetními i daňovými předpisy a nebylo
nutné, aby obsahovaly rozpis jednotlivých zhotovených děl a jejich množství. Jestliže správní
orgány považovaly za podstatné, že faktury neobsahují některé skutečnosti (např. platbu za nájem
pracoviště a pracovních prostředků) měly na to žalobkyni upozornit a umožnit jí předložit další
důkazy. Správní orgány nesprávně hodnotily svědecké výpovědi pracovníků, které byly převážně
ve shodě s tvrzeními žalobkyně a místo toho účelově interpretovaly pouze domnělé
nesrovnalosti. Nesouhlasila s tím, že správní orgány přikládaly vyšší hodnotu výpovědím svědků
M. a Š. (mistrů ve společnosti Avex) při místním šetření, neboť za relevantní lze považovat
až pozdější svědecké výpovědi (poté, co byli jako svědci řádně poučeni). Neprovedení dalších
navržených svědeckých výpovědí vedlo k neúplnému zjištění skutkového stavu. Žalobkyně
zpochybnila výpověď svědka P., který pro společnost Avex zajišťoval stejné dodávky jako
žalobkyně, která jej ale nezná a jeho výpověď neprokazuje její vinu.
[3] Žalobkyně dále tvrdila, že pro pracovníky nezajišťovala školení BOZP. Tento požadavek
vznesla společnost Avex, se kterou bylo sjednáno, že souběžně se svými zaměstnanci proškolí
i vietnamské smluvní pracovníky žalobkyně. Školení Avex vyfakturovala žalobkyni a pracovníci
jí ho zaplatili. Absolvování tohoto školení nevylučuje, že se jednalo o živnostníky. Správní orgány
ztotožnily osobní výkon práce se skutečností, že pracovníci v době kontroly vykonávali v areálu
svou činnost. To ale plyne z toho, že tam měli pronajaté místo. Nesprávné je i zjištění,
že vykonávali práci podle pokynů žalobkyně nebo mistrů společnosti Avex. Tyto společnosti
nemají uzavřenu žádnou dohodu, na základě které by se tak dělo. I kdyby se pracovníci těmto
pokynům podřídili, žalobkyně s tím nemá nic společného. Navíc by to mohlo svědčit
jen o podřízenosti ve vztahu ke společnosti Avex, nikoli žalobkyni. Zajištění podnájmu pracoviště
a vybavení pro pracovníky není znakem závislé práce (vytvářením podmínek pro práci),
ale projevem zefektivnění procesu a nastolením podmínek, které by zhotovitelům co nejvíce
vyhovovaly. Není ani zřejmé, na základě čeho dospěly správní orgány k závěru, že nájem
pracoviště nebyl prokázán. Pro posouzení věci není ani podstatné, jestli jiné osoby subjektivně
vnímaly zhotovitele jako zaměstnance žalobkyně. Faktury sice obsahovaly pojem „porušení pracovní
kázně“, ale jednalo se o chybný překlad. Ve skutečnosti šlo o porušení dohody, konkrétně
smluvní pokuty za pozdní dodání díla. Prokázáno nebylo ani to, že by zhotovitelé museli
z pokynu žalobkyně pracovat na pracovišti. Zhotovitelé naopak uváděli, že jim nic nebrání v práci
jinde. Zcela běžné je i stanovení nejzazšího termínu dodání díla a nelze jej srovnávat
se stanovením časového plánu (např. výkonnostních limitů na den apod.). Není ani zřejmé,
z čeho správní orgány dovodily, že zhotovitelé dodržují jednotný postup výroby. Nesouhlasila
s tím, že by na ní byli zhotovitelé ekonomicky závislí, protože po svářečích je velká poptávka.
Naopak závislá byla žalobkyně na zhotovitelích, protože by bez nich zkrachovala. Zhotovení více
zakázek pro žalobkyni nedokládá znak soustavnosti závislé práce. Zpochybnila i závěr,
podle kterého objednávky (smlouvy o dílo) postrádaly logickou posloupnost. Žalobkyně
nesouhlasila ani s výší uložené pokuty.
[4] Městský soud v Praze v záhlaví označeným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Neshledal, že by bylo rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné,
neboť žalovaný se k odvolacím námitkám alespoň stručně vyslovil. Městský soud nicméně dospěl
k závěru, že správní orgány dostatečně nezjistily skutkový stav věci. S odkazem na §2 odst. 1
zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, a rozsudek NSS ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35,
městský soud vymezil pět znaků závislé práce: 1) osobní výkon práce, 2) soustavnost, 3) výkon
jménem žalobkyně, 4) dle pokynů žalobkyně a 5) vztah nadřízenosti a podřízenosti. V případě
prvních čtyř znaků shledal, že byly v dané věci naplněny. Naplnění znaku nadřízenosti
a podřízenosti nelze založit na pouhém prokázání ekonomické závislosti pracovníků, jak to
učinily správní orgány. Existuje totiž mnoho případů osob samostatně výdělečně činných, které
legálně a legitimně dlouhodobě vykonávají činnost pouze pro jeden subjekt a jsou tak na něm
fakticky ekonomicky závislé. Primárním cílem zákazu ilegálního zaměstnávání je ochrana
dotčených pracovníků. Tuto ochranu ale nelze pracovníkům vnucovat bez zjištění jejich vůle
a prokázání, že by v konkrétním případě byli ve významně horším postavení oproti
zaměstnancům. Na prokázání této skutečnosti správní orgány rezignovaly. Pouze v části
odůvodnění hodnotící společenskou škodlivost správního deliktu uvedly, že pracovníci jsou
znevýhodněni v rozsahu ochrany při skončení výkonu závislé práce, odměňování za práci v noční
době, přesčasy, náhrady škod při pracovním úrazu, poskytování a čerpání dovolené, náhrad
za nemoc apod. Toto obecně validní tvrzení nebylo jakkoli prokázáno. Tento nedostatek je o to
závažnější, že nebyly zjištěny stížnosti pracovníků na práci vykonávanou na podnikatelském
základě. Ti naopak vypověděli, že jim nastavený systém spolupráce vyhovuje. Správní orgány
při evidentním rozporu mezi skutkovými poznatky plynoucími z tvrzení žalobkyně a výpověďmi
pracovníků na straně jedné a poznatky plynoucími z protokolu o kontrole na straně druhé
dostatečně nezjišťovaly skutečnou vůli zhotovitelů (nakolik byli subjektivně hospodářsky závislí,
jaký byl jejich postoj k sjednávání závazků a zda jejich vůle byla v tomto ohledu někým
ovlivněna). O silný důkaz podřízenosti by se mohlo jednat, pokud by správní orgány prokázaly,
že žalobkyně pro zhotovitele nezajišťuje jen překlad faktur do češtiny, ale že je za ně fakticky
vystavuje a tím rozhoduje o výši splatné odměny.
[5] Za klíčový nedostatek dokazování městský soud označil to, že nebylo provedeno
srovnání, jak jsou odměňování zhotovitelé a svářeči pracující pro společnost Avex
v zaměstnaneckém poměru. Pokud by srovnání nevedlo k prokázání horšího odměňování osob
samostatně výdělečně činných, jen těžko by bylo možno učinit závěr o podřízenosti.
Nedostatečně správní orgány přihlédly kromě srovnání odměn i k dalším podmínkám
odměňování (srážkám za nájemné, vady výrobků či jiným typům výdajů – úhrady školení BOZP,
pořízení ochranných pomůcek) a k rozvržení pracovní doby, resp. časové náročnosti práce
zhotovitelů a standardních zaměstnanců. Městský soud nezpochybnil použitelnost protokolu
o kontrole a vyjádření osob v rámci poskytování součinnosti, ale vytknul správním orgánům,
že jim přiřadily výrazně vyšší relevanci ve srovnání s důkazy provedenými v rámci správního
řízení (včetně svědeckých výpovědí stejných osob). S vyvstalými rozpory v kontrolních zjištěních
a svědeckých výpovědích se dostatečně nevypořádaly. Nebylo prokázáno, jestli zhotovitelům
vznikly náklady v souvislosti s pronájmem pracoviště (pouze s pronájmem pomůcek, případě
za školení BOZP).
[6] Městský soud nepominul, že jiný jeho senát rozhodl ve věci stejných účastníků rozsudkem
ze dne 4. 12. 2019, čj. 8 Ad 13/2016-78, odlišně (zamítl žalobu), přičemž se jednalo spáchání
stejného správního deliktu o tři roky dříve. Obě věci se však od sebe liší tím, že v nyní
posuzované věci byla žalobkyně ve správním řízení aktivní, napadala zjištěný skutkový stav
a dožadovala se provedení dalších důkazů. Na rozdíl od věci osmého senátu městského soudu
nebylo prokázáno, že by byli zhotovitelé odměňování podle odpracovaného času. V dané věci
měl žalovaný k dispozici podrobnou evidenci pracovní doby, zatímco nyní jen seznam osob
přítomných v hale společnosti Avex v den kontroly. V předchozí věci se skutková zjištění týkala
období téměř jednoho roku, kdežto nyní jednoho dne. V dané věci sama žalobkyně uvedla,
že by se bez ní zhotovitelé neuživili, tudíž připustila jejich závislost. Nyní tvrdí opak. Co se týče
právního posouzení, neshodl se nyní městský soud s náhledem osmého senátu téhož soudu
na náročnost, odbornost a samostatnost svářečské práce, což ale současně nepovažoval
za rozhodující pro posouzení věci. Závěrem městský soud žalovanému vytknul, že z hlediska
hmotného práva (otázky viny i sankce) měla být věc posuzována podle právní úpravy v době
spáchání správního deliktu. Neztotožnil se s tím, že by byla novější právní úprava obsažená
v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon
o odpovědnosti za přestupky“), příznivější, protože zavedla mírnější sankci (napomenutí). Tato
možnost nečiní zákon automaticky příznivějším pro pachatele. Je totiž evidentní, že v případě
takto závažného jednání s ohledem na sankční praxi a minulost žalobkyně je uložení pouhého
napomenutí hypotetické a nemohlo by představovat adekvátní trest. S ohledem na §114 odst. 4
a 5 zákona o odpovědnosti za přestupky soud žalovaného zavázal, aby po vrácení věci vedl řízení
podle novější právní úpravy jen z hlediska procesního. Otázky hmotněprávně-deliktní má
posoudit podle dosavadní právní úpravy.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížnost.
Namítá, že městský soud nedostatečně vysvětlil, proč se odchýlil od závěrů, které dříve učinil jeho
jiný senát v obdobné věci žalobkyně ve výše uvedeném rozsudku sp. zn. 8 Ad 13/2016 (k tomu
odkázal na rozsudek NSS ze dne 16. 8. 2018, čj. 1 Ads 404/2017-31). Jak ve vztahu k tomuto
odlišnému rozhodnutí městského soudu, tak ve vztahu k posouzení věci samé, se odůvodnění
napadeného rozsudku pohybuje v rovině subjektivního vnitřně rozporného přesvědčení soudu
o skutkovém i právním stavu včetně naplnění skutkové podstaty správního deliktu, bez reflexe
zákonné úpravy a ustálené judikatury. Stěžovatel nezpochybňuje, že v obou věcech byly okolnosti
částečně odlišné, neboť žádné dvě věci nejsou zcela identické. Neshledává přesto důvod
pro jejich rozdílné posouzení bez přesvědčivého odůvodnění. Soudem uvedené odlišnosti
se týkají podmínek výkonu závislé práce, nikoli jejích definičních znaků. Městský soud tyto
kategorie nepřípustně smísil (k tomu stěžovatel odkázal na rozsudky NSS ze dne 17. 9. 2018, čj.
9 Ads 357/2017-42, a ze dne 13. 10. 2015, čj. 2 Ads 151/2015-27). Závěry týkající se podmínek
výkonu závislé práce sice mají ve vztahu ke skutkovému stavu vypovídací hodnotu, ale nejsou
samy o sobě způsobilé potvrdit či vyvrátit závěr o naplnění znaků závislé práce. Proto např. není
nutné zkoumat, jaké měli cizinci s vykonávanou činností náklady. Důvodem pro odlišné
posouzení věcí tudíž nemůže být skutečnost, zda v nyní projednávané věci není k dispozici
docházka či evidence pracovní doby, popř. zda cizinci byli či nebyli odměňováni podle počtu
vyrobených kusů. Jestliže městský soud považoval za určující odlišnost, že v nynější věci byl
prokázán výkon závislé práce v délce jednoho dne, zatímco ve věci sp. zn. 8 Ad 13/2016 šlo
o období čítající několik měsíců, podle judikatury se ani prokázání závislé práce po jeden den
nevylučuje se znakem soustavnosti (viz rozsudek NSS ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35).
[8] Podstatné není ani pouhé tvrzení (subjektivní přesvědčení) pachatele správního deliktu,
zda by se cizinci bez jeho pomoci uživili. Důvodem pro odlišné posouzení věcí nemůže být
ani poukaz na odlišnou procesní aktivitu žalobkyně. Posledním důvodem, proč se městský soud
odchýlil od závěrů rozsudku sp. zn. 8 Ad 13/2016 je odlišné hodnocení náročnosti, odbornosti
a samostatnosti svářečské práce. Stěžovatel náhled městského soudu považuje za nesprávný.
Soud závěry opřel o své přesvědčení o povaze svářečské práce obecně a náplni práce jakéhokoliv
svářeče, aniž by se zabýval charakterem konkrétní práce. Z tohoto důvodu je napadený rozsudek
také vnitřně rozporný, neboť jako důvod pro odchýlení se od uvedeného rozsudku zdůrazňuje
odlišnosti obou věcí, ale sám věc posuzuje paušální optikou. Další důvod vnitřní rozpornosti
spočívá v tom, že městský soud nesouhlasil s posouzením náročnosti, odbornosti a samostatnosti
svářečské práce, ale sám připustil její výkon v rámci pracovněprávního vztahu.
[9] Městský soud shledal naplnění všech znaků závislé práce vyjma vztahu podřízenosti
cizinců a nadřízenosti žalobkyně. Jak plyne i ze správních rozhodnutí, znak podřízenosti
a nadřízenosti je dán tím, že žalobkyně přistupovala k trestání cizinců za porušení pracovní kázně,
a tím, že cizinci akceptovali pokyny, které jim žalobkyně dávala (prostřednictvím svého klienta
Avex). Samotné tvrzení žalobkyně, dle kterého byla ona závislá na cizincích, nemůže vyvrátit
prokázanou ekonomickou závislost cizinců na žalobkyni. Ta jim znemožnila, aby měli ze své
činnosti jiný ekonomický prospěch, než sama určila. Na fakturách zdánlivě samostatných
podnikatelů byly také náklady na školení. Závěr o podřízenosti cizinců nemůže popřít ani jejich
samostatnost při práci, neboť i zaměstnanec vykonává práci běžně samostatně, když obdrží
pokyn k práci. Tak tomu bylo i v této věci. Stěžovatel poukázal rovněž na trvající jazykovou
bariéru cizinců.
[10] Stěžovatel nesouhlasí s tím, jak městský soud posoudil společenskou škodlivost jednání
žalobkyně. Podle rozsudku NSS ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 Afs 17/2007-135, se trestnost správních
deliktů řídí obdobnými principy jako trestnost trestných činů. Podle rozsudku Nejvyššího soudu
ze dne 17. 4. 1996, sp. zn. 1 Tzn 2/96 a Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2012,
čj. 31 Af 23/2012-40, jednání naplňující formální znaky správního deliktu (trestného činu)
naplňuje v běžných případech i materiální znak. V nyní posuzované věci nenastala žádná
významná okolnost, která by vyloučila naplnění materiální stránky správního deliktu. Charakter
a stupeň škodlivosti jednání žalobkyně se nachází v hranicích typové škodlivosti dané ve znacích
skutkové podstaty. I v této části je navíc odůvodnění městského soudu vnitřně rozporné.
Na jedné straně vytýká stěžovateli neprokázání společenské škodlivosti, na straně druhé městský
soud dospěl k závěru, že při jednání takové závažnosti je možnost uložení napomenutí v případě
žalobkyně čistě hypotetická s ohledem na předchozí sankční praxi, resp. sankční minulost
žalobkyně. Soud také zcela pominul, že protiprávní jednání spočívalo jak v umožnění výkonu
závislé práce mimo pracovněprávní vztah, tak i bez povolení k zaměstnání.
[11] Za nesprávný považuje stěžovatel také závěr, dle kterého správní orgány měly zaměřit
dokazování na zjištění skutečné vůle cizinců. Projednávaná věc není hraničním případem,
ve kterém by vůle smluvních stran byla způsobilá sehrát roli rozlišujícího kritéria. Pro výkon
závislé práce je povinností (nikoli otázkou vhodnosti jako jedné z alternativ, jak to pojímá
městský soud) uzavřít pracovněprávní vztah. Stěžovatel poukázal také na rozsudek NSS ze dne
13. 4. 2010, čj. 1 Afs 124/2009-75, a jeho pasáž popisující ekonomickou výhodnost zaměstnávání
osob samostatně výdělečně činných.
[12] Stěžovatel trvá na použitelnosti protokolu o kontrole jako důkazu použitelného
ve správním řízení (k tomu odkazuje na rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2018, čj.
1 Ads 437/2017-84). Závěr o naplnění znaků závislé práce byl opřen o množství dalších důkazů.
Nesouhlasí ale se závěrem městského soudu, podle kterého by v rámci hodnocení důkazů měla
být zohledňována jejich kvantita. Podle stěžovatele má být zohledněna jejich kvalita,
tj. přesvědčivost. Co se týče závěrů městského soudu, jimiž zpochybnil případnost některých
skutkových zjištění, resp. jejich vztah k věci, stěžovatel ve svém rozhodnutí jednoznačně uvedl,
jaký vztah k věci mají nesrovnalosti mezi písemným vyhotovením faktur a výpovědí zhotovitelů
o způsobu jejich vystavování. Stěžovatel považuje vyjádření žalobkyně ke způsobu vystavení
faktur (jejich jednotném vzhledu) za účelové a má za to, že fakturace byla provedena jen proto,
aby navodila dojem obchodněprávního vztahu. Ve fakturách ani nebyl uveden počet
zhotovených výrobků, což svědčí o tom, že smluvní strany nemají přehled o zhotoveném díle
a jeho ceně.
[13] Za nepřípadný považuje stěžovatel pokyn městského soudu, aby při dalším projednání
věci buď prokázal, že cizinci měli o výkon práce ve standardním pracovněprávním vztahu zájem,
a to ať již k žalobci nebo ke společnosti Avex, který jim nebyl umožněn, a tyto osoby je nutily
k uzavření obchodněprávního vztahu, nebo že se cizinci nacházeli v objektivně horší situaci,
než kdyby byli zaměstnáni v pracovněprávním poměru. Stěžovatel tyto otázky nepovažuje
za rozhodné pro posouzení věci a považuje skutkový stav za dostatečně zjištěný. I kdyby
se ale ztotožnil s městským soudem, má za to, že ten mohl toliko uvést, v čem spatřuje skutkový
stav za nedostatečně zjištěný, ale nemohl již stěžovateli ukládat, co by skutkový stav řádně
doplnilo (byť mu dal městský soud na výběr). Pokud jde o požadavek městského soudu
na srovnání podmínek výkonu práce cizinců se standardními zaměstnanci, stěžovatel poukázal
na to, že žalobkyně nebyla postižena za spáchání správního deliktu (nyní přestupku) vymezeného
v §33a odst. 1 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, spočívajícího v porušení povinnosti
rovného odměňování podle §309 odst. 5 zákoníku práce. Pokud jde o hodnocení smlouvy o dílo,
resp. její výhodnosti ve srovnání s uzavřením pracovněprávního vztahu, není pro takové
posouzení v případě naplnění znaků závislé práce prostor. Ze správních rozhodnutí se zřetelně
podává, z jakých důvodů byla smlouva o dílo zastřeným právním jednáním. Nepřípadný je také
pokyn městského soudu, aby stěžovatel zvážil odpovědnost společnosti Avex. Jak přiléhavě uvedl
městský soud v rozsudku sp. zn. 8 Ad 13/2016, sporného správního deliktu se dopustí právnická
osoba tím, že umožní výkon nelegální práce. Nemusí tedy jít o situaci, kdy je nelegální práce
prováděna přímo pro přestupce, ale i o situaci, kdy je nelegální práce fakticky prováděna díky
přestupci i pro jinou osobu.
[14] Nesprávný je také závazný právní názor městského soudu, aby stěžovatel při novém
projednání věci postupoval z hlediska procesního podle zákona o odpovědnosti za přestupky.
Stěžovatel má za to, že je třeba postupovat podle předchozí právní úpravy (k tomu odkázal
na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 10. 2019, čj. 30 A 26/2016-109). Nesouhlasí
ani s tím, aby v otázce odpovědnosti a sankce postupoval podle dřívější právní úpravy
(před účinností zákona o odpovědnosti za přestupky), takovému postupu nesvědčí §112 odst. 3
daného zákona.
[15] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v mezích rozsahu kasační stížnosti
a v ní uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[17] Kasační stížnost je důvodná.
[18] Stěžovatel uplatnil kasační námitky, které lze z hlediska jejich obsahu podřadit
pod důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Namítá, že městský soud nedostatečně
odůvodnil, proč nyní rozhodl jinak než jiný jeho senát v obdobné věci shodných účastníků.
Současně má za to, že v případě pracovníků žalobkyně prokázal naplnění všech znaků závislé
práce, a proto jsou závěry městského soudu nesprávné. Zpochybňuje rovněž výklad přechodných
ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky a z něj plynoucí závazný právní názor
o aplikovatelnosti daného zákona na posuzovanou věc, resp. další průběh řízení.
[19] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami týkajícími se aplikace přechodných
ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky, neboť vyjasnění zákonného rámce
aplikovatelného na posuzovanou věc musí nutně předcházet samotnému posouzení věci.
Žalobkyně se měla správního deliktu dopustit dne 9. 2. 2016 a zákon o odpovědnosti
za přestupky se stal účinným dne 1. 7. 2017. Městský soud neshledal důvodnou stěžovatelem
zvolenou dichotomii právních režimů pro posouzení samotné odpovědnosti žalobkyně na straně
jedné a otázky trestu na straně druhé a dospěl k závěru, že z hlediska hmotného práva měla být
věc v obou otázkách posouzena „podle dosavadní právní úpravy účinné v době spáchání správního deliktu“.
Svůj závěr zdůvodnil tím, že nový druh správního trestu – tj. napomenutí – sám o sobě
nepostačuje k závěru, že nová úprava je z hlediska ukládání trestu pro žalobkyni příznivější
ve smyslu §112 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky, neboť uložení této sankce je
s ohledem na skutkové okolnosti posuzované věci čistě hypotetické. Na tento závěr nyní
stěžovatel v kasační stížnosti reaguje námitkou, podle které „dikce ust. §112 odst. 3 přestupkového
zákona pro takový postup nesvědčí“. Takto vznesená námitka se ocitá na samé hraně projednatelnosti,
neboť nijak konkrétně nereaguje na odůvodnění závěru učiněného městským soudem, který
přezkoumatelně vyložil, z jakého důvodu neshledal důvody pro aplikaci daného ustanovení. Jak
plyne z rozsudku NSS ze dne 2. 12. 2011, čj. 2 Afs 11/2011-90, kvalita a preciznost ve formulaci
obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění v podstatě předurčuje obsah rozhodnutí kasačního
soudu. Z judikatury zdejšího soudu týkající se výkladu §112 odst. 3 zákona odpovědnosti
za přestupky plyne, že použití zásady retroaktivity ve prospěch pachatele připadá v úvahu pouze
v případech, na které by nové příznivější ustanovení alespoň teoreticky mohlo dopadat (viz
rozsudek NSS ze dne 5. 6. 2018, čj. 4 As 96/2018-45), přičemž městský soud odpovídajícím
způsobem vyložil, proč by nově zavedený druh správního trestu na posuzovanou věc dopadnout
nemohl. Tento jeho závěr přitom není zjevně nesprávný, resp. zjevně rozporný s §112 odst. 3
zákona o odpovědnosti za přestupky, na který stěžovatel odkazuje.
[20] Co se týče námitky týkající se výkladu přechodných ustanovení relevantních
pro posouzení, podle jakého právního předpisu má žalovaný postupovat po vrácení věci
z hlediska procesního, mělo by posouzení této námitky význam pouze tehdy, pokud by Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl a věc by se v důsledku rozhodnutí městského soudu vrátila
stěžovateli k dalšímu řízení. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost
důvodnou, rozsudek městského soudu zrušil, věc mu vrátil k dalšímu řízení a zavázal jej právním
názorem týkajícím se žalobních námitek, kterými se městský soud zabýval ve věci samé (viz níže),
není na místě se v projednávané věci v dané fázi řízení touto námitkou (výkladem §112 odst. 5
zákona o odpovědnosti za přestupky) zabývat. Toliko nad rámec výše uvedeného v této
souvislosti kasační soud v obecné rovině upozorňuje na svoji stávající judikaturu, podle níž
postup podle dosavadních procesních předpisů za účinnosti nového procesního předpisu je vždy
výjimkou, která se použije pouze tam, kde tak přechodná ustanovení nového zákona výslovně
stanoví (viz rozsudky ze dne 25. 7. 2007, čj. 1 Azs 55/2006-60, či ze dne 18. 10. 2007, čj.
7 Ans 1/2007-100).
[21] Stěžovatel dále namítá, že městský soud nedostatečně odůvodnil, proč se odchýlil
od závěrů rozsudku sp. zn. 8 Ad 13/2016, který se týkal shodného správního deliktu spáchaného
žalobkyní již dříve a v němž městský soud (na rozdíl od nyní posuzované věci) žalobu zamítl. Jak
plyne i ze stěžovatelem odkazovaného rozsudku NSS sp. zn. 1 Ads 404/2017, jestliže se krajský
soud argumentačně nevypořádá s dřívějším právním názorem vysloveným krajským soudem
v obdobné či srovnatelné věci, může to za určitých podmínek vést ke zrušení takového
rozhodnutí z důvodu nepřezkoumatelnosti (srov. též rozsudky NSS ze dne 20. 9. 2007,
čj. 2 As 94/2006-51, č. 1424/2008 Sb. NSS, a ze dne 12. 8. 2004, čj. 2 Afs 47/2004-83,
č. 398/2004 Sb. NSS). Toto pochybení nicméně nemusí vést bez dalšího ke zrušení rozsudku
krajského soudu. Nejvyšší správní soud v takových případech váží rovněž efektivitu soudního
přezkumu. Pokud například krajský soud pochybil ve své starší judikatuře, nemůže to mít
za následek, že je svým pochybením vázán i v dalších případech (viz např. rozsudek ze dne
16. 6. 2011, čj. 2 As 38/2011-70). K tomu, aby nezohlednění prejudikatury bylo důvodem
ke zrušení přezkoumávaného rozsudku, zásadně musí přistoupit i jeho věcná nesprávnost.
Opačný postup by zpravidla byl na újmu efektivitě poskytnutí soudní ochrany (viz výše citovaný
rozsudek sp. zn. 2 As 94/2006 nebo rozsudek ze dne 20. 8. 2009, čj. 2 As 21/2009-98).
S odlišnou mírou „přísnosti“ Nejvyšší správní soud posuzuje také situace, kdy krajský soud
dospěje k odlišným závěrům ve skutkově a právně „pouze“ obdobné věci, a situace, kdy rozdílně
vyhodnotí totožnou věc mezi týmiž účastníky (srov. např. rozsudek ze dne 31. 8. 2009, čj.
8 Afs 35/2008-60).
[22] Nejvyšší správní soud neshledal, že by městský soud v napadeném rozsudku uvedeným
judikaturním požadavkům nedostál. Z jeho odůvodnění plyne, že si byl předchozího rozsudku
osmého senátu městského soudu ve věci shodných účastníků vědom a přezkoumatelně vyložil
důvody, pro které v nyní posuzované věci dospěl k odlišným závěrům. Takový postup sám
o sobě nelze považovat za zapovězený, pokud je transparentně a racionálně vysvětlen.
Posuzované věci se od sebe totiž mohou odlišovat (ať již z hlediska zjištěných skutkových
okolností či podoby vznesených námitek předurčujících soudní přezkum) nebo se může
rozcházet názor jednotlivých senátů městského soudu (či jednotlivých krajských soudů) na výklad
zákona či dostatečnost skutkových zjištění nezbytných pro posouzení určitých právních otázek.
Zda jsou závěry, na kterých bylo pozdější rozhodnutí založeno, správné, je již otázkou věcného
posouzení, nikoli nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku.
[23] Nejvyšší správní soud proto přistoupil k posouzení námitky, podle které stěžovatel zjistil
skutkový stav dostatečně. V této souvislosti je vhodné shrnut alespoň základní skutkové
okolnosti nynější věci. Žalobkyně byla v rozhodné době agenturou práce, která měla uzavřenou
rámcovou smlouvu o dílo se společností Avex, na jejímž základě (a na základě konkrétních
objednávek) měla dané společnosti dodávat kovové palety, kontejnery a regály. Žalobkyně tuto
zakázku zajišťovala výlučně prostřednictvím pracovníků vietnamské státní příslušnosti, kteří
na území ČR pobývali na základě povolení k pobytu za účelem podnikání, a s nimiž žalobkyně
uzavírala smlouvy o dílo. Z formálního hlediska měla žalobkyně jen tři zaměstnance (jednatelku,
její sekretářku a asistentku). Vietnamští pracovníci vykonávali práci přímo v areálu společnosti
Avex, kde svářeli uvedené výrobky. Pracovníci nevykonávali činnost pro jiné subjekty
než pro žalobkyni a byli měsíčně odměňováni na základě vystavených faktur. Dle skutkové verze
předestřené žalobkyní (kterou v rámci svědeckých výpovědí potvrdili i tito pracovníci) měla
žalobkyně od společnosti Avex pronajatá jednotlivá vymezená místa v hale určená pro svařování
a také pracovní nástroje. Na tato místa a nástroje měla žalobkyně následně uzavírat s pracovníky
podnájemní smlouvy.
[24] Z hlediska naplnění definičních znaků závislé práce, jak byly výše uvedeny a které jsou
upraveny v §2 odst. 1 zákoníku práce a podrobněji definovány např. v rozsudku NSS
sp. zn. 6 Ads 46/2013, z nějž vyšel i městský soud v napadeném rozsudku, je mezi správními
orgány a městským soudem sporné pouze naplnění znaku podřízenosti pracovníků na straně
jedné a nadřízenosti žalobkyně na straně druhé. V nyní posuzované věci pracovníci nevykonávali
činnost pro žádný jiný subjekt než pro žalobkyni, a byli proto z hlediska svých příjmů zcela
odkázání na odměnu poskytovanou žalobkyní. To nezpochybnil ani městský soud v napadeném
rozsudku. Pouze tuto skutečnost nepovažoval za dostačující k učinění závěru o naplnění
sporného znaku závislé práce. Poukazoval proto na některé další skutečnosti, které podle jeho
názoru správní orgány musely prokázat, aby mohly učinit závěr o naplnění znaku nadřízenosti
a podřízenosti. Podle Nejvyššího správního soudu ale městským soudem učiněné závěry
nemohou z následujících důvodů obstát.
[25] Správní orgány své závěry o nadřízenosti žalobkyně založily kromě hospodářské závislosti
(plynoucí z průměrného měsíčního příjmu pracovníků ve výši 39 787 Kč) i na dalších
skutečnostech. Poukázaly na to, že pracovníci byli podle faktur trestáni za porušení pracovní
kázně, přičemž pracovní kázeň lze definovat jako zaměstnavatelem vytvořený soubor pravidel
chování a jednání určený zaměstnancům. Dále poukazovaly na to, že zaměstnanci (mistři)
ze společnosti Avex udíleli pokyny i vietnamským pracovníkům a kontrolovali jejich výrobky.
I kdyby se tak nedělo z přímého pokynu žalobkyně, prokazuje to podřízené chování pracovníků
vůči žalobkyni i jejímu klientovi. Naplnění tohoto znaku se podle správních orgánů pojilo
i s jiným definičním znakem – práce podle pokynů zaměstnavatele. Hlavním pokynem zde bylo,
aby pracovníci pracovali na pracovišti společnosti Avex. Pracovníci také museli dodržovat
stanovené postupy, neboť výrobky svařovali podle obdržené výkresové dokumentace
a stanoveného časového plánu. Ve fakturách zdánlivě samostatných podnikatelů byly z odměny
odečítány náklady za školení, tj. v podstatě jejich vzdělávání. Žalobkyně také pracovníkům
zajistila pracoviště a potřebné nástroje. Byť pracovníci tvrdili, že jí za ně platí nájemné (resp.
podnájemné), tuto skutečnost žalobkyně neprokázala.
[26] Přezkum ze strany Nejvyššího správního soudu je omezen toliko na posouzení otázky,
zda správní orgány dostatečně prokázaly (měly dostatečnou oporu ve spisu pro závěr o) naplnění
definičního znaku spočívajícího v nadřízenosti a podřízenosti. Vzhledem k tomu, že zbylé
definiční znaky městský soud shledal jako naplněné, by v případě prokázání znaku nadřízenosti
a podřízenosti bylo nutné kvalifikovat činnost vykonávanou pracovníky jako závislou práci,
přičemž tu lze vykonávat pouze v rámci pracovněprávního vztahu (§3 zákoníku práce).
Pro posouzení věci není podstatné, zda měli pracovníci s žalobkyní uzavřeny formálně dohody
o dílo a disponovali živnostenským oprávněním, neboť významný je pouze skutečný charakter
vykonávané činnosti a faktického vztahu mezi žalobkyní a pracovníky (srov. rozsudky NSS
ze dne 10. 7. 2014, čj. 3 Ads 101/2013-28, nebo ze dne 30. 10. 2020, čj. 3 Ads 106/2019-29).
Povinnost prokázat, že jde o zastřený pracovněprávní vztah a pracovníci ve skutečnosti
vykonávali závislou práci, leží na správním orgánu, jelikož jeho úlohou je vyvrátit tvrzení
účastníka řízení o tom, že se o takový zastřený pracovněprávní vztah nejedná (viz rozsudek NSS
ze dne 18. 12. 2003, čj. 6 A 45/2001-31). Současně platí, že posouzení závislosti práce je
výsledkem komplexního hodnocení. Nelze tedy závěr o její existenci zvrátit tím, že se některá
z mnoha okolností, které ji prokazují, ukáže být nepravdivou nebo nejistou. Pro změnu tohoto
závěru by bylo nutné zpochybnit správnost zjištěných skutečností a úsudků o nich v takovém
rozsahu, že by zbylé okolnosti již ani ve svém vzájemném kontextu neobstály (viz rozsudek NSS
ze dne 25. 6. 2020, čj. 5 Ads 208/2019-33).
[27] Ve vztahu ke spornému definičnímu znaku spočívajícímu ve vzájemné nadřízenosti
a podřízenosti lze vyjít z výše uvedeného rozsudku NSS sp. zn. 6 Ads 46/2013 nebo rozsudku
ze dne 30. 10. 2015, čj. 5 Ads 92/2015-24, podle kterých jde o znak vyvěrající z osobní (ať již
ekonomické či jiné) závislosti zaměstnance na zaměstnavateli, který pomáhá odlišit závislou práci
od mezilidské výpomoci. K věrohodnému prokázání jeho naplnění bude typicky velmi významné
zjištění, že pracovník pobírá odměnu, která není jen drobnou protihodnotou, ale tvoří
ekonomicky významný zdroj jeho příjmů. Judikatura zdejšího soudu dokonce v prvním z výše
uvedených rozsudků hovoří o „vztahu nadřízenosti a podřízenosti, resp. výkonu práce za odměnu“.
O naplnění tohoto znaku mohou ale kromě samotného odměňování vypovídat i další
skutečnosti, jako například snaha zaměstnance vyhovět pokynům zaměstnavatele.
[28] Městský soud v napadeném rozsudku učinil závěr, že samotná ekonomická závislost
nemůže být dostatečná k naplnění znaku nadřízenosti a podřízenosti. V tomto směru poukázal
na „mnoho případů“, kdy osoby samostatně výdělečně činné legálně a z legitimních důvodů
dodávají zboží pouze jedinému odběrateli, na kterém jsou z tohoto důvodu také ekonomicky
závislé. Jedná se o jejich legitimní podnikatelské rozhodnutí učiněné po uvážení výhod a rizik.
Podle městského soudu proto ekonomická závislost nemůže svědčit o tom, že by se jednalo
o obcházení pravidel závislé práce. K tomu odkázal na judikaturu týkající se kritérií závislé práce
z pohledu daňového, ve které soud za jedno z hledisek závislosti, resp. ilegální závislé práce,
označil poškození zaměstnance plynoucí z neuzavření pracovněprávního vztahu. Takové závěry,
které byly městským soudem vztaženy k naplnění znaku podřízenosti a nadřízenosti, však v dané
věci nemohou obstát. Jak totiž plyne i z judikatury Nejvyššího správního soudu, naplnit znak
nadřízenosti a podřízenosti mohou právě i osoby, které skutečně vykonávají činnost samostatně,
ale současně jsou ekonomicky závislé na svém odběrateli. Naplnění pouze tohoto dílčího znaku
závislé práce totiž nevede k (absurdnímu) závěru, že by se osoby samostatně výdělečně činné
dopustily přestupku nelegální práce jen kvůli tomu, že se staly z hlediska obživy závislé
na jediném zákazníkovi. Sice je pravdou, že „finanční závislost smluvního partnera na jiném je běžná
v ekonomických vztazích a nečiní z tohoto vztahu závislou práci“ (srov. např. rozsudek NSS ze dne
28. 2. 2018, čj. 2 Afs 84/2017-35), ale stále je jejím významným indikátorem. Znak nadřízenosti
a podřízenosti je pouze jedním ze znaků závislé práce a osoba, která skutečně vykonává
samostatnou činnost, tedy nebude vykonávat závislou práci ani při své finanční závislosti
(a tedy naplnění znaku podřízenosti) na jediném klientovi, neboť některé další znaky nenaplní –
v úvahu zde připadá zejm. výkon práce jménem zaměstnavatele (obdobně viz výše uvedený
rozsudek NSS sp. zn. 5 Ads 208/2019). Jak navíc přiléhavě poukázal stěžovatel v kasační
stížnosti, správní orgány v nyní posuzované věci nezaložily závěr o nadřízenosti žalobkyně toliko
na základě prokázané ekonomické závislosti pracovníků, ale poukázaly také na řadu dalších
dílčích okolností (viz bod [25] tohoto rozsudku), z nichž některé sice mohly svědčit spíše
samostatné činnosti pracovníků (např. zmiňované odečítání nákladů za školení), v celkovém
kontextu ale svědčí závislé práci.
[29] Ve shodě se stěžovatelem považuje Nejvyšší správní soud závěry městského soudu
o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu za nesprávné a ve světle výše uvedené judikatury lze
skutková zjištění správních orgánů považovat za dostatečná. Plyne z nich především stěžejní
faktor podřízenosti, tedy naprostá ekonomická závislost pracovníků na žalobkyni. Nejvyšší
správní soud se shoduje se stěžovatelem v tom, že o podřízenosti pracovníků svědčí také další
výše uvedená skutková zjištění správních orgánů, byť ta do značné míry souvisí převážně s jinými
definičními znaky závislé práce. Požadavky městského soudu na doplnění dokazování naopak
shledává Nejvyšší správní soud zčásti nadbytečné a zčásti irelevantní ve vztahu k posouzení
vztahu nadřízenosti a podřízenosti.
[30] Podle městského soudu by pracovníkům neměla být pracovněprávní ochrana vnucována,
aniž by byla zjištěna jejich vůle. Tím spíše, pokud si pracovníci na smluvní nastavení spolupráce
nikdy nestěžovali nebo pokud není správními orgány prokázáno, že se nacházejí
ve významně horším postavení oproti zaměstnancům – teprve v takovém případě by měla
nastoupit ochrana v rámci pracovního práva. Takový požadavek na zjišťování vůle pracovníků
a srovnávání výhodnosti či nevýhodnosti formálně sjednaných podmínek spolupráce ale nemá
v posuzování této věci místo. Jak bylo výše již uvedeno, jestliže určitá činnost naplňuje znaky
všechny znaky závislé práce, lze ji podle §3 zákoníku práce vykonávat výlučně v rámci
základního pracovněprávního vztahu. Z toho a contrario plyne, že dané ustanovení zakazuje
takovou činnost vykonávat v rámci jiného smluvního vztahu (viz rozsudek NSS ze dne
30. 4. 2014, čj. 7 Ads 52/2014-37, č. 3080/2014 Sb. NSS). To vyplývá také z nálezu Ústavního
soudu ze dne 13. 9. 2016, I. ÚS 190/15, podle něhož ustanovení zákoníku práce, která definují
závislou práci, jsou relativně (jednostranně) kogentní. Vymezují právní vztahy, které se řídí
zákoníkem práce vždy, ale nebrání ani tomu, aby si v jiných případech strany režim zákoníku
práce zvolily. Argumentace městského soudu smluvní svobodou je zde proto lichá. Jak plyne
z rozsudku NSS ze dne 17. 9. 2018, čj. 9 Ads 357/2017-42, účelem právní úpravy v §2 a §3
zákoníku práce je právě jisté nezbytné omezení smluvní svobody ve prospěch zaměstnanců jako
„slabší strany“ a příkaz adresátům právní normy jednat (tj. kontrahovat) způsobem uvedeným
v zákoně. Smluvní svoboda je tedy omezena co se týče smluvního typu (musí jít o základní
pracovněprávní vztahy), není ovšem omezena ohledně obsahu smlouvy, jenž závisí na vůli stran
(s výhradou kogentních ustanovení zákona).
[31] Tato regulace ale nesleduje především (jen) ochranu zájmů fyzických osob vykonávajících
danou činnost, jak by mohlo plynout z napadeného rozsudku, ale také ochranu pracovního trhu
jako takového (viz rozsudek NSS ze dne 27. 2. 2019, čj. 6 Ads 225/2018-29, odst. 16). Z hlediska
posouzení otázky, zda žalobkyně spáchala sporný správní delikt, proto není na žalobkyni a jejích
pracovnících, aby uvážili, v jakém smluvním vztahu by spolu chtěli spolupracovat, byť by pro ně
jiné řešení než práce v základním pracovněprávním vztahu mohlo být výhodnější. V určitých
hlediscích výkon práce mimo pracovněprávní vztah také často výhodnější skutečně je (zmínit lze
zejména zatížení povinnými odvody na sociální a zdravotní pojištění), což subjekty na obou
stranách nepochybně v praxi motivuje k tomu, aby se jeho uzavření vyhýbaly. Pro posouzení,
zda určitá činnost naplnila znaky závislé práce, jsou nicméně tyto otázky v zásadě bez významu.
Městský soud v této souvislosti především vyšel z judikaturních závěrů týkajících se posuzování
závislé činnosti pro daňové účely, která hovoří také o posuzování „vůle kooperujících osob“. Z této
(daňové) judikatury sice lze v zásadě vyvozovat závěry aplikovatelné i v nyní posuzované oblasti
(regulace zaměstnanosti), avšak v nyní projednávané věci se tyto závěry nemohou použít v takové
míře a podobě, jak učinil městský soud v napadeném rozsudku. Je třeba totiž zdůraznit,
že Nejvyšší správní soud ve zmiňované daňové judikatuře sice připustil, že určité činnosti
skutečně lze vykonávat jak v rámci pracovněprávního vztahu, tak samostatně, přičemž v takových
případech je na smluvních stranách, aby si sjednaly formu spolupráce, která jim bude více
vyhovovat. Důsledkem toho ale nesmí být předstírání samostatnosti a zastírání skutečného stavu
spočívajícího v ryze závislé činnosti (viz rozsudek NSS ze dne 28. 8. 2014, čj. 6 Afs 85/2014-39,
výše citovaný rozsudek sp. zn. 2 Afs 84/2017 nebo rozsudek ze dne 16. 1. 2020, čj.
1 Ads 385/2018-30). Jinými slovy, tam, kde daná činnost zjevně naplní všechny znaky závislé
práce, takovou volbu smluvní strany ani dle daňové judikatury nemají.
[32] Městský soud za klíčový nedostatek v dané věci označil to, že správní orgány neprovedly
důslednou komparaci způsobu odměňování a dalších pracovních podmínek mezi vietnamskými
pracovníky, kteří měli s žalobkyní uzavřenou smlouvu o dílo, a kmenovými zaměstnanci
společnosti Avex, s nimiž pracovali na jednom pracovišti. Nejvyšší správní soud se zde
ztotožňuje se stěžovatelem, který poukazuje na to, že takový závazný právní názor je nepřípadný,
protože žalobkyně není trestána za spáchání správního deliktu podle §33a odst. 1
zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, spočívajícího v porušení povinnosti rovného
odměňování agenturních a „kmenových“ pracovníků podle §309 odst. 5 zákoníku práce.
Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, co by pro účely posouzení otázky, zda byla žalobkyně
vůči vietnamským pracovníkům v nadřízeném postavení, mohlo přinést zjištění, jak byli
odměňováni zaměstnanci jiného subjektu (který není účastníkem řízení) nebo jaké byly další
pracovní podmínky zaměstnanců tohoto jiného subjektu. Ať už byly pracovní podmínky
podstatně lepší nebo horší klíčové je, zda ve vztahu k žalobkyni správní orgány provedly
dostatečná skutková zjištění k jejich posouzení pro účely vytýkaného správního deliktu.
Kromě výše uvedeného (stěžovatelem poukazovaného) správního deliktu si lze relevanci
uvedených (městským soudem požadovaných) zjištění představit také pro účely posouzení
správního deliktu podle §140 odst. 1 písm. g) zákona o zaměstnanosti postihujícího zastřené
zprostředkování zaměstnání či jeho umožnění, čili zastřené agenturní zaměstnávání.
Ani tak ale správní orgány jednání žalobkyně v této věci nekvalifikovaly, tudíž není nutné
se k němu blíže vyjadřovat a vést tímto směrem další dokazování. Stejně tak by relevanci
(byť spíše ve vztahu k jiným definičním znakům závislé práce než je nadřízenost) mohlo mít
srovnání pracovních podmínek vietnamských pracovníků se smlouvou o dílo a případných
kmenových zaměstnanců žalobkyně (viz rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2018, čj.
1 Ads 437/2017-84, odst. 35). V nyní posuzované věci ale žalobkyně kromě tří zaměstnankyň
ve vedení společnosti žádné zaměstnance ve výrobě neměla a své smluvní závazky zajišťovala
výlučně cestou uzavírání smluv o dílo. I způsob výkonu práce navíc nebyl zcela standardní, neboť
práce neprobíhala na pracovišti žalobkyně, ale pracovníci zajišťovali plnění závazků žalobkyně
výkonem práce na pracovišti jiného subjektu (odběratele žalobkyně – společnosti Avex).
Nadbytečné jsou proto i další úvahy městského soudu o tom, jestli některé z provedených důkazů
dostatečně vypovídají o srovnatelnosti pracovních podmínek těchto dvou skupin pracovníků.
[33] Jestliže výše uvedené srovnání pracovních podmínek vietnamských pracovníků
a kmenových zaměstnanců společnosti Avex není pro nyní posuzovanou věc (stejně jako
hodnocení výhodnosti formálně smluvního rámce) relevantní, není nutné se ani blíže zabývat
částí napadeného rozsudku, která žalovanému vytýkala, že se ve vztahu k tomuto srovnání
nedostatečně zabývaly některými spornými skutečnostmi, resp. rozpory ve výpovědích osob
v rámci poskytování součinnosti při kontrole a jejich následných výpovědích jako svědků
ve správním řízení. Uvedené platí tím spíše, že relevantní zjištění pro posouzení vztahu
nadřízenosti plynou z listinných důkazů a ani svědecké výpovědi je nezpochybnily [tj. z faktur
a svědeckých výpovědí zjištěná výlučnost příjmů a z toho plynoucí ekonomická závislost
pracovníků na žalobkyni, na faktuře zachycené pokutování za porušení pracovní kázně, nesporné
zajištění pracoviště a pracovního nářadí (ať už pracovníci žalobkyni za jejich obstarání skutečně
platili či nikoli), a v konečném důsledku i zajištění práce na pracovišti společnosti Avex jako
takové].
[34] V průběhu správního řízení vyvstala určitá nesrovnalost ve výpovědích vietnamských
pracovníků, kteří tvrdili, že vystavují faktury ve vietnamštině, ale ve správním spisu byly založeny
faktury v češtině. Městský soud k tomu uvedl, že silným důkazem podřízenosti by bylo, pokud
by správní orgány prokázaly, že tyto faktury fakticky za pracovníky vystavovala žalobkyně (která
tvrdila, že zajistila jen jejich překlad) a tím rozhodovala o výši splatné odměny. Nejvyšší správní
soud sice souhlasí, že by se o silný důkaz podřízenosti jednalo, nicméně i skutečnosti správními
orgány zjištěné lze se shora uvedených důvodů považovat za dostatečné. I v tomto směru je
proto důvodná kasační námitka, dle které jsou požadavky městského soudu na doplnění
dokazování nesprávné.
[35] Lze dodat, že Nejvyšší správní soud se nezabýval kasační námitkou týkající se posouzení
společenské škodlivosti. Městský soud v bodě 96. napadeného rozsudku uvedl, že skutková
zjištění o výhodnosti nastavené smluvní spolupráce pro pracovníky neplynou ani z části
správního rozhodnutí, která se zabývala posouzením společenské škodlivosti sporného jednání.
Stěžovatel se v ní vyjadřoval ke konkrétním aspektům, v nichž jsou při tzv. švarcsystému
znevýhodněni pracovníci vykonávající závislou práci mimo zaměstnanecký poměr. Kasační soud
nicméně již výše dospěl k závěru, že otázka výhodnosti není pro posouzení věci z hlediska
uplatněných kasačních námitek rozhodná, tudíž ani daná část napadeného rozsudku nemůže
obstát. Stěžovatel si ji navíc zřejmě vyložil poněkud nepřesně, neboť městský soud
prostřednictvím daných závěrů nezpochybňoval společenskou škodlivost daného jednání (bylo-li
by prokázáno). Dospěl pouze k tomu, že stěžovatelem uvedená typová znevýhodnění při výkonu
nelegální práce (rozsah ochrany při skončení výkonu závislé práce, odměňování za práci v noční
době, přesčasy, a náhrady škod při případném pracovním úrazu, poskytování a čerpání dovolené,
náhrad za nemoc, atp.) neprokazují, že pracovníci přesto mohli mít vůli do takového smluvního
vztahu vstoupit.
IV. Závěr a náklady řízení
[36] S ohledem na výše uvedené shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou,
a proto napadený rozsudek městského soudu zrušil (§110 odst. 1 s. ř. s.). Jak kasační soud shora
vyložil, závěry městského soudu o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu – jde-li o posouzení
sporného znaku nadřízenosti a podřízenosti – byly nesprávné, přičemž ve světle již existující
judikatury správních soudů lze skutková zjištění správních orgánů v tomto ohledu považovat
v dané věci za dostatečná. Městský soud je v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[37] Městský soud rozhodne v dalším řízení i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. března 2022
Milan Podhrázký
předseda senátu