ECLI:CZ:US:2017:2.US.1383.17.1
sp. zn. II. ÚS 1383/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Zemánka a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatelky České republiky - Ministerstva pro místní rozvoj se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1 - Staré Město, proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2017 sp. zn. 30 Cdo 5103/2015-111, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka se ústavní stížností, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího soudu. Tvrdí, že Nejvyšší soud porušil její právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod spolu s právem na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny. Navrhla proto zrušení uvedeného rozsudku Nejvyššího soudu.
2. Stěžovatelka čelila jako žalovaná žalobě o 360 000 Kč s příslušenstvím. Žalobce tuto částku požadoval jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou několika na sebe navazujících stavebních řízení. Ta se týkala povolení přestavby budovy na pozemku, který sousedil s nemovitostmi ve vlastnictví žalobce. Trvala celkově 12 let. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen "obvodní soud") žalobci přiznal částku ve výši 165 000 Kč. V částce 195 000 Kč pak žalobu zamítl. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudek obvodního soudu v meritu věci potvrdil. Postupoval v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a související judikaturou Nejvyššího soudu, zejména stanoviskem Nejvyššího soudu sp. zn. Cpjn 206/2010 ze dne 13. 4. 2011 (č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek; dále jen "stanovisko"). Stanovisko a kritéria z něj plynoucí lze podle něj uplatnit i v případě jiných než soudních řízení, která vedou orgány státu či územních samosprávných celků. Obvodní soud proto zcela správně zhodnotil posuzované řízení jako celek včetně řízení před orgány soudní moci a zjištěnou délku řízení 12 let pak posoudil jako nepřiměřenou. Městský soud konstatoval, že žalobci vznikla presumovaná morální újma, která spočívala v nejistotě o právních předpokladech existence a užívání stavby. Řízení trvalo extrémně dlouho, ačkoliv nebylo skutkově složité. Správní orgány se dopustily závažných procesních pochybení a jejich rozhodnutí musel opakovaně rušit správní soud pro nepřezkoumatelnost. Městský soud nepovažoval konstatování porušení práva za dostačující. Proto souhlasil s přiznáním zadostiučinění ve formě peněžité kompenzace.
3. Proti rozsudku městského soudu stěžovatelka podala dovolání. Napadené rozhodnutí podle ní záviselo na vyřešení otázek hmotného i procesního práva, při jejichž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu. Vymezila čtyři otázky, v jejichž případě namítala nesprávné právní posouzení věci. Jednou z nich byla i aplikovatelnost stanoviska v této věci. Podle stěžovatelky vznikl stěžovateli nárok podle §13 odst. 1 věty druhé zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o odpovědnosti státu"). Stanovisko se však týká pouze nesprávných úředních postupů podle §13 odst. 1 věty první zákona o odpovědnosti státu. V té souvislosti odkazovala na závěry rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 344/2014 ze dne 29. 9. 2015. Nejvyšší soud však dovolání stěžovatelky zamítl. Právě uvedený rozsudek nebyl podle jeho názoru pro projednávanou věc použitelný, protože v něm žalobkyni (dovolatelce) svědčilo pouze věcné břemeno k pozemku, který sousedil s pozemkem, jehož se týkalo nepřiměřeně dlouhé stavební řízení. V projednávané věci žalobce vlastní sousedící nemovitostí. Proto je v jeho případě (na rozdíl od rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014) nutné aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy a s ním i závěry stanoviska. Na posouzení délky řízení proto dopadá §13 odst. 1 věty třetí zákona o odpovědnosti státu a kritéria plynoucí z §31a odst. 3 tohoto zákona, která Nejvyšší soud vyložil ve stanovisku.
4. V ústavní stížnosti stěžovatelka namítá, že Nejvyšší soud porušil její právo na zákonného soudce, protože se odklonil od své předchozí rozhodovací praxe. Nejvyšší soud před vydáním nyní napadeného rozsudku (a po podání dovolání v této věci) vydal usnesení sp. zn. 30 Cdo 5710/2015 ze dne 22. 6. 2016 a sp. zn. 30 Cdo 3971/2015 ze dne 10. 5. 2016. V prvním uvedeném usnesení vyložil, proč nelze u vedlejších účastníků stavebního řízení, kteří nežádají o vydání správního rozhodnutí, aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy ani východiska uvedená ve stanovisku. Ve vztahu k dané věci výslovně uvedl, že "[n]a uvedeném závěru nic nemění ani okolnost, že v této věci je žalobce vlastníkem sousední nemovité věci." V druhém uvedeném usnesení také uvedl, že u jiných osob než u žadatele o vydání stavebního povolení se neuplatní čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a tedy ani závěry obsažené ve stanovisku. V nyní projednávané věci však rozhodl přesně opačně, aniž by věc postoupil do velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia podle §20 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o soudech a soudcích"). Tím porušil právo stěžovatelky na zákonného soudce.
5. Ústavní soud si za účelem posouzení ústavní stížnosti vyžádal spisový materiál a vyjádření Nejvyššího soudu. Ten v něm uvedl, že v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014 sjednotil rozhodovací praxi soudů v otázce posuzování vzniku újmy způsobené nepřiměřenou délkou správních řízení. Ve výše uvedených usneseních, na něž stěžovatelka odkazuje, Nejvyšší soud posuzoval pouze přípustnost dovolání proti rozhodnutím odvolacích soudů, která ze závěrů rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014 nevycházela. Dovolání v těchto věcech napadl pouze žalobce. Žalovaný stát rozhodnutí dovoláním nenapadl. V obou rozhodnutích Nejvyšší soud uvedl, že aplikace závěrů vyjádřených v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014 a případné zrušení rozsudku odvolacího soudu by nemuselo nezbytně vést k příznivějšímu výsledku pro dovolatele. Naopak by to mohlo mít za následek vydání rozhodnutí pro něj ještě méně uspokojivého. Právě z toho důvodu odmítl dovolání jako nepřípustná. Vzhledem k tomu, že žalovaný stát rozhodnutí dovoláním nezpochybnil, nebyly ani v jedné z uvedených věcí splněny procesní podmínky pro meritorní posouzení otázky, zda se závěry vyjádřené v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014 vztahují také na vlastníka sousední nemovitosti v postavení účastníka stavebního řízení. Tak se poprvé stalo až v nyní posuzované věci. Proto také se dovolací soud danou otázkou zabýval jako dosud neřešenou (§237 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů; dále jen "o. s. ř."), nikoliv jako otázkou, jež by měla být vyřešena jinak.
6. Nejvyšší soud doplnil, že stěžovatelka z §20 zákona o soudech a soudcích dovozuje, že toto ustanovení užívá pojem "rozhodnutí", a proto nepředpokládá právní názor vyjádřený "jen" v předchozích rozsudcích, nýbrž také usneseních. Dané ustanovení je však třeba vykládat v souladu s účinnou úpravou dovolacího řízení, zejména úpravou přípustnosti dovolání. Nesplní-li dovolání podmínky své přípustnosti, brání tato překážka Nejvyššímu soudu, aby se věcí meritorně zabýval. Povaha odmítacího usnesení vylučuje, aby v takovém usnesení mohl být vyjádřen právní názor, který by měl sjednocující význam ve smyslu §14 odst. 1 písm. a) zákona o soudech a soudcích, a který by zakládal judikatorní rozpor ve smyslu jeho §20. Nejvyšší soud ve svém vyjádření dodal, že si je vědom významu zachování práva na zákonného soudce. Nemůže však odhlédnout od toho, že stěžovatelka v ústavní stížnosti nikterak nezpochybňuje věcnou správnost napadeného rozhodnutí, v němž Nejvyšší soud pouze přejal závěry z judikatury Evropského soudu pro lidská práva a dovodil, že v této věci rozsudek sp. zn. 30 Cdo 344/2014 nelze aplikovat.
7. Ústavní soud zaslal vyjádření Nejvyššího soudu stěžovatelce k replice. V ní stěžovatelka zdůrazňovala, že Nejvyšší soud ve sporných usneseních obsáhle vyložil čl. 38 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, to vše ve výslovné vazbě na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 344/2014. Plyne z nich jednoznačně judikatorní názor, že vedlejší účastníci řízení podle stavebního zákona mají právo na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou průtahy v řízení (nad rámec zákonné lhůty), nikoliv nepřiměřenou délkou řízení (celkovou délkou řízení). Ústavní soud k aktivaci velkého senátu Nejvyššího soudu v minulosti také nepožadoval výlučně odchýlení se od předchozích rozsudků. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 738/09 ze dne 11. 9. 2009 v odst. 19 výslovně odkázal i na usnesení Nejvyššího soudu o odmítnutí dovolání. V odst. 20 navázal slovy: "Naproti tomu v nyní přezkoumávaném rozsudku, který byl vydán až po přijetí citovaných rozhodnutí, byl formulován - jak z uvedeného patrno - právní závěr zcela opačný (...)." Na tento nález odkazuje i nález sp. zn. I. ÚS 3177/11 ze dne 9. 5. 2012. V této věci se Nejvyšší soud také odchýlil i od předchozích usnesení o odmítnutí dovolání (viz odst. 18 nálezu odkazující na odst. 4, kde jsou usnesení vyjmenována). Skutečnost, že za tehdejšího právního stavu byla dána přípustnost dovolání z důvodu zásadního právního významu, je pro aktivaci velkého senátu irelevantní. Jde o to, zda předchozími rozhodnutími ve smyslu §20 zákona o soudech a soudcích lze rozumět jen rozsudky nebo i usnesení. Nejde naopak o otázku posuzování přípustnosti dovolání.
8. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
9. Ústavní soud v prvé řadě připomíná, že stát může mít aktivní legitimaci k podání ústavní stížnosti podle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, pokud stížnost směřuje proti rozhodnutí orgánu veřejné moci vydanému v řízení, ve kterém stát vystupoval jako právnická osoba soukromého práva. V takovém případě může tvrdit porušení ústavně zaručeného práva nebo svobody, které lze státu jako každé jiné právnické osobě přičítat (viz např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 367/03 ze dne 21. 4. 2004 a stanovisko pléna sp. zn. Pl.ÚS-st. 9/99 ze dne 9. 11. 1999). Tuto praxi silně kritizovala odborná literatura (viz Wagnerová, E., Dostál, M., Langášek, T., Pospíšil, I. Zákon o Ústavním soudu s komentářem. Praha: ASPI, 2007, s. 321). Sám Ústavní soud k postavení státu v řízení podle zákona o odpovědnost státu pak nad rámec nálezu sp. zn. II. ÚS 1612/09 ze dne 23. 2. 2010 uvedl, že "[z]cela jinou otázkou je (...) konstrukce zvolená českým zákonodárcem, kdy veřejnoprávní předpis (zákon č. 82/1998 Sb.) z důvodu legislativní techniky umožňuje, aby byl na právní vztahy jím upravené subsidiárně použit občanský zákoník. Jen volba způsobu úpravy některých otázek nemůže učinit platným závěr, že se stát (...) ocitá v řízení o náhradu škody v rovnoprávném postavení s poškozeným (...); v opačném případě by totiž bylo nutné dovodit i autonomii vůle státu, nebo jeho právo obracet se v těchto otázkách i na Ústavní soud, čemuž nemůže být přisvědčeno." (bod 10). Aktivní legitimace stěžovatelky jako adresáta ústavní povinnosti podle čl. 36 odst. 3 Listiny je proto podle Ústavního soudu velmi sporná. Ústavní soud ji nicméně v několika věcech týkajících se zákona o odpovědnosti státu shledal a kvazimeritorně dané ústavní stížnosti přezkoumal (viz usnesení sp. zn. II. ÚS 2138/16 ze dne 25. 10. 2016, sp. zn. III. ÚS 1606/16 ze dne 6. 9. 2016, sp. zn. III. ÚS 2528/16 ze dne 23. 8. 2016, sp. zn. I. ÚS 3414/13 ze dne 3. 12. 2013, sp. zn. IV. ÚS 1343/10 ze dne 3. 9. 2010, sp. zn. III. ÚS 3315/09 ze dne 21. 1. 2010 a sp. zn. II. ÚS 1214/08 ze dne 27. 8. 2009). Proto se i v nyní projednávané věci cítí být touto praxí vázán.
10. Ústavní soud není další "odvolací soud". Nemůže jako čtvrtá instance posuzovat skutková nebo právní pochybení, kterých se údajně dopustily obecné soudy, jestliže nepředstavují porušení ústavně chráněných práv a svobod. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti není součástí soustavy obecných soudů. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí obecného soudu, nemá samo o sobě význam, namítá-li stěžovatel jeho věcnou nesprávnost. Ústavní soud má pravomoc k přezkumu rozhodnutí obecných soudů výlučně z hlediska dodržení ústavněprávních principů. Jde vždy jen a pouze o to, zda obecné soudy porušily ústavními předpisy chráněná práva a svobody stěžovatele nebo nikoliv. Stížnost (resp. její část), ve které stěžovatel namítá pouze pochybení obecného soudu při zjišťování skutkového stavu či při použití podústavního práva, aniž by náležitě zdůvodnil, v čem spatřuje porušení svých ústavně zaručených práv, musí Ústavní soud shledat jako zjevně neopodstatněnou.
11. Ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutím, která byla učiněna v řízení o žalobě na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem státu v podobě nepřiměřené délky stavebního řízení. Stěžovatelce v něm obecné soudy uložily povinnost nahradit žalobci 165 000 Kč. Stěžovatelka tvrdí, že obecné soudy tento závěr vystavěly na nesprávném výkladu zákona o odpovědnosti státu a nesprávné aplikaci stanoviska. Nejvyšší soud se podle názoru stěžovatelky odchýlil od závěrů své dřívější judikatury, aniž by se obrátil na velký senát občanskoprávního a obchodního kolegia, čímž podle ní porušil čl. 38 Listiny. Ústavní soud však musí po seznámení se se spisovým materiálem, obsahem ústavní stížnosti a vyjádření účastníků řízení konstatovat, že tomu tak není.
12. V prvé je třeba zdůraznit, že se Nejvyšší soud přesvědčivě odchýlil od závěrů rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014. Na základě aplikace judikatury Evropského soudu pro lidská práva, která stanoví kritéria pro použití čl. 6 odst. 1 Úmluvy v jeho civilní větvi včetně práva na přiměřenou délku řízení, jasně a logicky zdůvodnil, že je v tomto směru třeba odlišovat postavení vlastníka a osoby oprávněné z věcného břemena. Je-li nemovitost, která sousedí s "jejich" nemovitostmi, předmětem stavebního řízení, pak v případě průtahů tohoto stavebního řízení dopadá podle napadeného rozsudku na postavení vlastníka sousedního pozemku čl. 6 Úmluvy (a s ním i kritéria pro výpočet nemajetkové újmy dle stanoviska), v případě osoby oprávněné z věcného břemene k sousednímu pozemku však nikoliv (podle rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014). Nejvyšší soud navíc upřesnil, že se otázkou, zda závěry vyjádřené v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014 dopadají také na vlastníka sousední nemovitosti v postavení účastníka stavebního řízení, mohl poprvé meritorně zabývat až v této konkrétní věci. Šlo (podle §237 o. s. ř.) o otázku dosud neřešenou. Na tom nic nemění ani usnesení sp. zn. 30 Cdo 5710/2015 a sp. zn. 30 Cdo 3971/2015, která stěžovatelka uvádí jako příklady opačného právního názoru.
13. Jak totiž uvedl Nejvyšší soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti, pojem "rozhodnutí" v §20 zákona o soudech a soudcích je třeba vykládat systematicky v kontextu účinné úpravy dovolacího řízení a přípustnosti dovolání, kterou právě Nejvyšší soud v citovaných usneseních neshledal za splněnou. Pokud daná dovolání nebyla přípustná, nemohl z nich ani plynout meritorní právní názor, který by mohl zakládat judikatorní rozpor ve smyslu zákona o soudech a soudcích. Jediné, co z usnesení o odmítnutí dovolání pro nepřípustnost může plynout, je nemožnost Nejvyššího soudu zabývat se danou věcí meritorně. Ústavní soud proto nemůže přisvědčit argumentaci stěžovatelky. Meritorní závaznost usnesení Nejvyššího soudu nelze dovodit ani z nálezů Ústavního soudu, na které stěžovatelka odkazuje. Z nálezu sp. zn. IV. ÚS 738/09 zřetelně plyne, že právní názor, jehož opak poté Nejvyšší soud dovodil ve zrušeném rozsudku, se objevil v rozsudku sp. zn. 28 Cdo 3569/2006. Ústavní soud pak sice zmínil i usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3211/2007 ze dne 28. 5. 2008, ale z kontextu odůvodnění plyne, že ho uvádí pouze jako příklad rozhodnutí, ve kterém se projevil právní názor vyslovený v citovaném rozsudku. V bodě 21 daného nálezu Ústavní soud zřetelně vyjasňuje, že protiústavnost postupu Nejvyššího soudu spočívala v tom, že "se v napadeném rozhodnutí zřetelně odchýlil od dřívějšího rozsudku sp. zn. 28 Cdo 3569/2006 (jehož závěry byly potvrzeny i v dalších citovaných rozsudcích)." Existence usnesení sp. zn. 28 Cdo 3211/2007 tedy nebyla nosným důvodem kasačního zásahu Ústavního soudu. To samé platí i pro nález sp. zn. I. ÚS 3177/11, o který se stěžovatelka opírá. Za usneseními, která Ústavní soud v daném nálezu cituje, totiž také ve skutečnosti stojí právní názor vyslovený již v rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. Odon 4/93 z 29. 3. 1993, uveřejněném pod č. 35/1993 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek. Meritorní závaznost právních názorů vyslovených v usneseních Nejvyššího soudu o odmítnutí dovolání pro nepřípustnost tedy z judikatury Ústavního soudu reálně neplyne.
14. Stěžovatelka nesprávně předpokládala, že Ústavní soud na základě jeho ústavní stížnosti podrobí napadená rozhodnutí běžnému "instančnímu" přezkumu. Právo na spravedlivý (řádný) proces není možno vykládat tak, že by garantovalo úspěch v řízení či právo na rozhodnutí odpovídající jejím představám. Uvedeným základním právem je totiž zajišťováno "toliko" právo na spravedlivé (řádné) soudní řízení, v němž se uplatní všechny zásady soudního rozhodování podle zákona a v souladu s ústavními principy. Okolnost, že stěžovatelka se závěry soudů nesouhlasí, tedy nemůže sama o sobě důvodnost ústavní stížnosti založit. Ústavní soud také připomíná, že mu nepřísluší role interpreta podústavního soukromého práva. V tomto ohledu se zásadně zdržuje zásahů do činnosti obecných soudů. Výjimku z této zásady představují pouze případy, kde by interpretace trpěla tak výraznými vadami, že by byla způsobilá zasáhnout i do práv na ústavní úrovni, např. pokud by interpretace vykazovala znaky svévole (srov. usnesení sp. zn. III. ÚS 181/14 ze dne 13. 3. 2014, usnesení sp. zn. IV. ÚS 3006/13 ze dne 12. 3. 2014). V projednávaném případě však taková situace nenastala.
15. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud bez přítomnosti účastníků usnesením ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. září 2017
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu