ECLI:CZ:NSS:2018:7.AFS.63.2018:44
sp. zn. 7 Afs 63/2018 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. David Hipšra a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: FINANCE BULLDOG s. r. o.,
se sídlem Svatovítské náměstí 1977, Pelhřimov, zastoupen JUDr. Milenou Novákovou,
advokátkou se sídlem třída Míru 146, Český Krumlov, proti žalované: Česká národní banka,
se sídlem Na Příkopě 28, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 31. 1. 2018, č. j. 9 Af 74/2014 – 55,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím České národní banky (dále též „správní orgán I. stupně“) ze dne
20. 6. 2014, č. j. 2014/8345/570, byl žalobce shledán vinným z porušení §12 odst. 4 zákona
č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů
souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZPP“). K porušení
zákona mělo podle prvostupňového rozhodnutí dojít tím, že žalobce: (i) dne 28. 11. 2010
zprostředkoval 20 osobám zbaveným způsobilosti k právním úkonům (umístěným v Ústavu
sociální péče Lidmaň) uzavření smluv o penzijním připojištění u AEGON Penzijního fondu, a. s.,
se sídlem Praha 4, Na Pankráci 26/322 (dále též „Penzijní fond“), aniž by zohlednil jejich
specifickou situaci, která jim umožňovala získat invalidní penzi již po 36 měsících,
a to s maximální výší státního příspěvku; (ii) při uzavírání smluv o penzijním připojištění s dalšími
17 osobami (doručenými penzijnímu fondu mezi 1. 3. 2012 a 11. 11. 2012) nepostupoval
v nejlepším zájmu těchto osob, neboť je nedostatečně informoval o všech náležitostech
penzijního připojištění a doporučoval investice, které pro tyto osoby nebyly výhodné, ale naopak
zajišťovaly vysoké příjmy (provize vyplácené Penzijním fondem) žalobci.
[2] Uvedeným jednáním spáchal žalobce správní delikt podle §43b odst. 4 ZPP, za což mu
byla podle §43b odst. 7 téhož zákona uložena pokuta ve výši 1 000 000 Kč a stanovena
povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč [správní orgán I. stupně závěrem výrokové
části uvedl, že se pokuta ukládá za jednání uvedená ve výroku „ad (i) až ad (i).“
[3] Žalobce napadl rozhodnutí rozkladem. Dne 4. 9. 2014 vydala Bankovní rada České
národní banky (dále jen „Bankovní rada“) rozhodnutí č. j. 2014/34828/CNB/110, kterým
rozklad zamítla a napadené rozhodnutí potvrdila, přičemž opravila i výrok prvostupňového
rozhodnutí tak, že »v části A výroku se slova „za jednání ad (i) až ad (i)“ nahrazují slovy „za jednání ad (i)
až ad (ii)“«.
II.
[4] Žalobce napadl rozhodnutí Bankovní rady správní žalobou. Brojil jak proti výroku,
kterým byl opraven výrok prvostupňového rozhodnutí, tak i proti zamítnutí rozkladu. Výrokem
I. soud zamítl žalobu směřující proti výroku o zamítnutí rozkladu a potvrzení prvostupňového
rozhodnutí. Městský soud přisvědčil správním orgánům, že žalobce porušil ve výroku
specifikovaná ustanovení ZPP. Správní orgány dostatečně prokázaly, že žalobce svým jednáním
uvedeným ve výroku pod bodem (i) naplnil skutkovou podstatu deliktu uvedeného v §43b
odst. 4 ZPP, neboť v rozporu s §12 odst. 4 téhož zákona při uzavření smluv o penzijním
připojištění pro osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům nezohlednil jejich specifickou
situaci, která jim umožňovala získat invalidní penzi již po 36 měsících, a to s maximální výší
státního příspěvku. Penzijní připojištění je ze své podstaty dlouhodobým finančním produktem,
jehož základním znakem jsou státní příspěvky, které mají z hlediska výnosnosti zásadní význam.
Žalobce však klientům (osobám zbaveným způsobilosti k právním úkonům) zprostředkoval
smlouvy na kratší dobu (na 12, resp. 24 měsíců), a to s cílem získat provizi ve výši 285 285 Kč,
tedy o 195 000 Kč více, než kdyby vklady klientů rozpočítal na 36 měsíců. Městský soud
přisvědčil správním orgánům i v tom , že žalobce nepostupoval v nejlepším zájmu osob
uvedených ve výroku (ii) prvostupňového rozhodnutí, neboť je nedostatečně informoval o všech
náležitostech penzijního připojištění a doporučoval jim investice, které pro tyto osoby nebyly
výhodné (s klienty byly např. uzavřeny smlouvy o penzijním připojištění, podle kterých měli platit
nepřiměřené částky, které zajišťovaly vyplacení vysokých provizí žalobci ze strany Penzijního
fondu, přičemž při jejich vypovězení ztráceli klienti nárok na státní příspěvek). S ohledem
na obsah spisu městský soud nepřisvědčil žalobci ani v tom, že správní orgány měly provést
důkaz tzv. klientskými kartami či výslechem svědků (klientů žalobce). Městský soud nepřisvědčil
ani námitkám směřujícím proti uložené pokutě. Správní orgány při uložení pokuty vycházely
z §43c odst. 2 ZPP, v souladu s nímž přihlédly k závažnosti správního deliktu, zejména
ke způsobu jeho spáchání, jeho následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán. Správní orgán
I. stupně na str. 35 až 37 rozhodnutí přihlédl ke skutečnosti, že žalobce se protiprávního jednání
dopustil několika dílčími útoky, úmyslně a snažil se obohatit na úkor osob, které byly zbaveny
způsobilosti k právním úkonům a mají jen nepatrné příjmy, přičemž motivem žalobce bylo
získání vysokých provizí. Správní orgány při užití správního uvážení nijak nevybočily z mezí
vytyčených zákonem, ani správní uvážení nezneužily, a soud neshledal ani žádné jiné nedostatky
v jejich rozhodování. Městský soud dále uvedl, že nepřehlédl usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013 - 46, dle kterého „rozhoduje-li
krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině
a trestu za správní delikt v situaci, že zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí
změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních
práv a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti
až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější“, v daném případě však v právní
úpravě k žádné takové změně nedošlo. Výrokem II. pak městský soud odmítl žalobu směřující
proti druhému výroku Bankovní rady, kterým došlo k opravě prvostupňového rozhodnutí.
K tomu soud uvedl, že opravné rozhodnutí může účastník napadnout odvoláním, žalobce
však odvolání nepodal, nevyčerpal tedy řádné opravné prostředky. Městský soud dodal, že vzal
taktéž v potaz judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejména rozsudek ze dne 23. 8. 2012,
č. j. 9 As 119/2011 - 101), dle níž je možné rozhodnout odlišně o jednotlivých výrocích
napadeného rozhodnutí pouze v případě, že tyto výroky jsou od sebe zcela jednoznačně
oddělitelné. Vzhledem k tomu, že oba výroky napadeného rozhodnutí na sebe nejsou jakkoliv
navázány (opravné rozhodnutí mohlo být vydáno samostatným usnesením), soud příslušnou část
žaloby odmítl dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
III.
[5] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost,
ve které obsáhle zrekapituloval dosavadní průběh řízení. Podle stěžovatele je rozsudek městského
soudu vadný ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a to zejména z důvodu, že se městský soud
nevypořádal se všemi důkazními návrhy stěžovatele. Správní orgány pak porušily §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s., neboť řádně nezjistily skutečný stav věci. Skutkový stav vychází jen z úvah,
hypotéz a spekulací správních orgánů. Důsledkem toho je, že jejich rozhodnutí vykazují extrémní
nesoulad mezi skutkovými zjištěními na straně jedné a právními závěry na straně druhé. V dalších
námitkách stěžovatel brojil proti hodnocení znaků skutkové podstaty předmětného správního
deliktu. Zejména poukazoval na absenci objektivní stránky deliktu a absenci společenské
škodlivosti jednání. Polemizoval se závěry správních orgánů a městského soudu k jednotlivým
znakům skutkové podstaty. Správní orgány nesprávně akcentovaly i výši vyplacených provizí
stěžovateli. Stěžovatel nadto jednal v dobré víře. Jeho dobrou víru zakládá zejména
to, že opatrovnický soud (Okresní soud v Pelhřimově) souhlasil s uzavřením předmětných
smluv pro osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům. Stěžovatel je názoru, že je trestán
za to, že pro klienty přišel na způsob, jak využít produkt penzijního připojištění i jako
krátkodobou investici. To možná není v souladu s cílem, který zákonodárce u penzijního
připojištění předpokládal, stěžovatele však za takové jednání nelze trestat. Nesprávný je i závěr
správních orgánů a městského soudu, že daný delikt je deliktem ohrožovacím. Dále městskému
soudu vytýkal, že odmítl na danou věc aplikovat usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu č. j. 5 As 104/2013 - 46. Podle stěžovatele byly dány důvodu k postupu podle
uvedeného usnesení, neboť ZPP byl změněn ve prospěch stěžovatele. Stěžovatel rovněž brojil
proti výši uložené sankce. Podle stěžovatele je pokuta nepřiměřená, nezohledňuje skutečnosti
jdoucí v jeho prospěch ani nízkou společenskou škodlivost jeho jednání. Konečně stěžovatel
brojil proti výroku II. napadeného rozsudku. Městskému soudu vytýkal jeho závěr
o „neprovázanosti“ obou výroků rozhodnutí Bankovní rady. Stěžovatel má za to, že předmětné
výroky na sebe úzce navazují. Výklad městského soudu vede k tomu, že by stěžovatel měl dvakrát
meritorně brojit proti témuž. Jednou proti rozhodnutí prvostupňového orgánu jako celku
(což učinil podáním rozkladu), podruhé jen proti opravě chyb v psaní. Z výše uvedených důvodů
navrhl zrušení rozsudku městského soudu a vrácení věci dalšímu řízení.
IV.
[6] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti zopakovala argumentaci obsaženou
v rozhodnutí o rozkladu, resp. v předcházejícím prvostupňovém rozhodnutí. Námitky stěžovatele
neshledala důvodnými. Skutkový stav byl zjištěn dostatečně, přičemž byly jednoznačně naplněny
všechny znaky dané skutkové podstaty. V řízení bylo postupováno zcela v souladu se zákonem.
Nebyly dány ani důvody k postupu podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013 - 46. Žalovaná navrhla, aby byla kasační stížnost
zamítnuta.
V.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud předesílá, že stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil řadu obecně
koncipovaných námitek, které nespojil s konkrétním porušením zákona ze strany městského
soudu, resp. správních orgánů. Povětšinou obecně polemizoval s názory městského soudu
a správního orgánu. Nejvyšší správní soud k takovým obecným námitkám v souladu
s judikaturou (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 4 As 3/2008 - 78, a rozsudky téhož soudu ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011 - 95,
ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, ze dne 27. 10. 2010, č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne
18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 - 46, ze dne 17. 12. 2008, č. j. 7 As 17/2008 - 60, jakož
i rozhodnutí Ústavního soudu, např. ze dne 15. 9. 2015, sp. zn. II. ÚS 460/15) konstatuje,
že správní soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou. Obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti
předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí. Je-li tedy kasační stížnost
kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah přezkumné činnosti soudu, ale i obsah rozsudku
soudu. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatele. Takovým postupem
by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli advokáta. Jinými slovy, pokud
stěžovatel uplatní obecnou námitku, může se jí soud zabývat pouze ve stejném (obecném)
rozsahu. Optikou výše uvedeného posoudil Nejvyšší správní soud stěžovatelovy obecné námitky
a neshledal je důvodnými. Správní orgány i městský soud vycházely z dostatečně zjištěného
skutkového stavu, věc posoudily v souladu s právní úpravou, přičemž se nedopustily ani žádných
vad, které by vyvolávaly nutnost zrušení jejich rozhodnutí.
[10] Stěžovatel v kasační stížnosti konkrétně poukazoval na vady ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[11] Podle ustálené judikatury platí, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí
z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních
a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných
skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů
považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou (viz nálezy Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne
11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52,
ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75).
Zároveň však není povinností soudu se v odůvodnění speciálně vyjadřovat ke všem jednotlivým
dílčím skutečnostem, pokud stanovisko k nim jednoznačně a logicky vyplývá ze soudem
učiněných závěrů (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04,
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 - 130, či rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 4. 1994 ve věci Van de Hurk v. The Netherlands,
stížnost č. 16034/90, dostupný na http://hudoc.echr.coe.int/). Uvedeným požadavkům
napadený rozsudek dostál. Městský soud své závěry náležitě zdůvodnil a uvedl, proč považuje
žalobní námitky za liché. Z rozsudku je patrné, z jakého skutkového stavu městský soud vycházel,
jak zohlednil podstatné skutkové okolnosti a jak na skutkový stav aplikoval rozhodnou právní
úpravu. Nesouhlas stěžovatele s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje
jeho nepřezkoumatelnost (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013,
č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163, atd.). Není přitom vadou
vyvolávající bez dalšího nutnost zrušení rozsudku, pokud krajský soud převezme důkladnou
a srozumitelnou argumentaci správních orgánů, popř. na ní vystaví zamítnutí žaloby (k tomu
viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 - 130,
ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006 - 86, a ze dne 29. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2012 - 47).
[12] Vady ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nevyvolává ani neprovedení všech
navrhovaných důkazů. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že není povinností soudu vyhovět
všem důkazním návrhům, to jej však nezbavuje povinnosti svůj postup řádně odůvodnit. Srov.
rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. I. ÚS 733/01, ze dne 30. 6. 2004, sp. zn.
IV. ÚS 570/03, ze dne 29. 6. 2004, sp. zn. II. ÚS 418/03, ze dne 23. 9. 2005, sp. zn. III. ÚS
359/05, ze dne 24. 7. 2014, sp. zn. IV. ÚS 714/13, ze dne 14. 11. 2002, sp. zn. III. ÚS 285/02,
ze dne 12. 11. 2013, sp. zn. I. ÚS 1215/11, atp. Přesně v duchu uvedené judikatury městský soud
postupoval. Řádně zdůvodnil, z jakých důvodů nevyhověl důkazním návrhům stěžovatele,
přičemž zdejší soud se ztotožňuje i s důvody, které městský soud k tomuto závěru vedly.
Podrobněji viz dále.
[13] Ani řízení před správními orgány nebylo zatíženo nepřezkoumatelností, či vadami
ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Správní spis poskytuje dostatečnou oporu pro závěr
správních orgánů, že stěžovatel porušil §12 odst. 4 ZPP jednáním konkrétně specifikovaným
ve výroku prvostupňového rozhodnutí. Správní orgány vycházely mj. z informací, které
správnímu orgánu I. stupně poskytl sám stěžovatel, z informací poskytnutých klienty stěžovatele
a Penzijním fondem, resp. z obsahu předmětných smluv o penzijním připojištění. Ostatně
stěžovatel ani nezpochybňoval, že se uvedeného jednání (zprostředkování, resp. uzavření
předmětných smluv o penzijním připojištění mj. s osobami zbavenými způsobilosti k právním
úkonům, které byly v danou dobu umístěny v Ústavu sociální péče Lidmaň) dopustil. Nelze proto
souhlasit s tím, že by skutkový stav vycházel jen z úvah, hypotéz či spekulací správních orgánů.
Ostatně i tuto námitku stěžovatel vznesl v obecné rovině. I jeho další tvrzení byla obecná
a neschopná zpochybnit skutkové závěry správního orgánu I. stupně. Ani v řízení před Bankovní
radou nedošlo k vadám ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Bankovní rada se vypořádala
s námitkami obsaženými v rozkladu stěžovatele, přičemž dostála i dalším povinnostem
rozkladového orgánu. Její závěry jsou srozumitelné a plně přezkoumatelné (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007 - 84, ze dne 23. 7. 2009,
č. j. 9 As 71/2008 - 109, ze dne 28. 3. 2013, č. j. 7 As 92/2012 - 41, ze dne 16. 7. 2014, č. j. 3 As
111/2013 - 25, atp.).
[14] Nejvyšší správní soud přisvědčuje správním orgánům a městskému soudu i v tom,
že s ohledem na dostatečně zjištěný skutkový stav věci, nebylo nutné provádět stěžovatelem
navrhované důkazy (výslech klientů stěžovatele, jejich klientské karty atp.). Ostatně stěžovatel
na uvedené důkazní návrhy poukazoval pouze obecně, neuvedl, co zásadního by z nich v jeho
prospěch mělo vyplývat, resp. jak by mohly zpochybnit jednoznačná a podložená tvrzení
správních orgánů. Správní orgány i soud přitom nadbytečnost dalšího dokazování zdůvodnily.
Viz např. str. 13 rozkladového rozhodnutí a str. 12 rozsudku městského soudu. Z uvedených
důvodů proto nelze souhlasit se stěžovatelem, že byly dány důvody k aplikaci rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010 - 159. Z tohoto rozsudku,
jakož i z na něj navazující judikatury [vč. judikatury zmíněné ve vtahu k §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s., viz výše] vyplývá, že jen tehdy, pokud by soud či správní orgán adekvátně neodůvodnily,
proč neprovedly účastníkem navrhovaný důkaz, lze přistoupit ke zrušení jejich rozhodnutí.
V dané věci však k takovému pochybení nedošlo. Správní orgány i soud zdůvodnily, z jakého
důvodu bylo další dokazování nadbytečné, s čímž se ztotožnil i kasační soud.
[15] Stěžovatel dále poukazoval na nesprávné právní hodnocení, tedy na důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[16] Stěžovatel byl prvostupňovým rozhodnutím shledán vinným z porušení §12 odst. 4 ZPP,
čímž měl naplnit skutkovou podstatu správního deliktu uvedeného v §43b odst. 4 ZPP.
[17] Podle §12 odst. 4 ZPP: V souvislosti s uzavíráním, změnou nebo ukončením smlouvy postupuje
penzijní fond nebo zprostředkovatel kvalifikovaně, čestně a spravedlivě a v nejlepším zájmu zájemce o uzavření
smlouvy (dále jen „zájemce“) nebo účastníka.
[18] Podle §43b odst. 4 ZPP: Právnická osoba jako zprostředkovatel penzijního připojištění se dopustí
správního deliktu tím, že v souvislosti se zprostředkováním uzavření smlouvy, její změny nebo ukončení jedná
v rozporu s §12 odst. 4 až 6.
[19] Stěžovatel v kasační stížnosti obsáhle polemizoval s odůvodněním městského soudu
a správních orgánů stran jednotlivých znaků skutkové podstaty vymezené v §43b odst. 4 ZPP.
Nejvyšší správní soud nicméně přisvědčil správním orgánům a městskému soudu, že předmětné
jednání [podrobně popsané ve výroku (i) a (ii) prvostupňového rozhodnutí] porušovalo §12
odst. 4 ZPP, resp. naplňovalo skutkovou podstatu uvedenou v §43b odst. 4 téhož zákona.
[20] Z §43b odst. 4 ZPP vyplývá, že subjektem posuzovaného správního deliktu
(jeho pachatelem) může být právnická osoba, která působí jako zprostředkovatel penzijního
připojištění. Zprostředkovatelskou činnost přitom může podle §4 odst. 1 písm. e) zákona
č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných
událostí a o změně živnostenského zákona, provozovat právnická nebo fyzická osoba
jako pojišťovací makléř. Ze správního spisu přitom jednoznačně vyplývá, že stěžovatel byl
v předmětné době právnickou osobou (předmětem podnikání byla výroba, obchod a služby
neuvedené v přílohách 1 až 3 živnostenského zákona a poskytování nebo zprostředkování
spotřebitelského úvěru), přičemž k datu 14. 5. 2009 se stal registrovaným pojišťovacím
makléřem.
[21] Stran subjektivní stránky skutkové podstaty je pak třeba uvést, že ZPP konstruuje
odpovědnost za uvedené jednání jako objektivní, tj. bez ohledu na zavinění. Nebylo tedy třeba
stěžovateli prokazovat zavinění.
[22] Správní orgány a městský soud nepochybily ani při posuzování objektu a objektivní
stránky. Lze plně souhlasit s tím, že objektem skutkové podstaty daného správního deliktu
je zájem na řádném poskytnutí služeb v oblasti penzijního připojištění, tedy ochrana zájemců
o uzavření smlouvy nebo účastníka penzijního připojištění před nekvalifikovaným, nečestným,
nespravedlivým jednáním ze strany zprostředkovatele penzijního připojištění a před jednáním,
které není v jejich nejlepším zájmu. Přesně v duchu uvedeného správní orgány nahlížely na objekt
dané skutkové podstaty.
[23] Správní orgány a následně soud se zabývaly i objektivní stránkou dané skutkové podstaty.
Dospěly k závěru, že stěžovatel jednal v rozporu s §12 odst. 4 ZPP, tedy porušil povinnost
postupovat v souvislosti s uzavíráním, změnou nebo ukončením smlouvy kvalifikovaně, čestně
a spravedlivě a v nejlepším zájmu zájemce o uzavření smlouvy. Podle správních orgánů stěžovatel
při uzavírání smluv o penzijním připojištění nepostupoval v nejlepším zájmu klientů, neboť
je nedostatečně informoval o všech náležitostech penzijního připojištění, doporučoval
jim penzijní připojištění jako nejlepší produkt, ačkoliv tento neodpovídal jejich investičním
cílům, přičemž byl veden snahou o dosažení co nejvyšší provize (např. zprostředkovával smlouvy,
na základě kterých měli klienti platit nepřiměřeně vysoké částky, což bylo výhodné z hlediska
stěžovatelovy provize, nicméně nikoliv pro klienty z hlediska výše státního příspěvku, resp.
celkového zhodnocení investice). Dále zprostředkoval uzavření smluv o penzijním připojištění
pro specifické klienty (jednalo se o invalidní osoby s omezenou způsobilostí k právním
úkonům umístěné v Ústavu sociální péče Lidmaň, tj. osoby, které mohly získat invalidní penzi
již po 36 měsících s maximálním státním příspěvkem). Stěžovatel však zprostředkoval uzavření
smluv na kratší dobu (na 12, resp. na 24 měsíců), a to s cílem získat vyšší provizi. V této
souvislosti nutno dodat, že podle ZPP lze poskytovat vedle starobních penzí i invalidní penze.
Podmínkou nároku na takovou penzi vč. státního příspěvku je mj. placení příspěvků na penzijní
připojištění po určitou dobu stanovenou penzijním plánem (pojištěná doba), která u invalidních
penzí může činit pouze 36 kalendářních měsíců (nikoliv však kratší dobu). Správní orgány
se zabývaly i následky uvedeného protiprávního jednání, jakož i příčinnou souvislostí mezi
jednáním a jeho následkem. Dospěly ke správnému závěru, že daný delikt je tzv. deliktem
ohrožovacím; právní úprava umožňuje postihovat zprostředkovatele již za to, že nepostupuje
kvalifikovaně, čestně a spravedlivě, resp. v nejlepším zájmu klienta (což bylo jednoznačně
splněno), a neukládá správním orgánům, aby prokázaly vznik škody. K tomu viz §12 odst. 4 ZPP
a §43b odst. 4 ZPP. Jak tedy správně uvedl správní orgán I. stupně a následně i soud, vznik
škody nelze v daném případě považovat za znak skutkové podstaty.
[24] Stěžovatel dále poukazoval na rozsudek opatrovnického soudu (Okresního soudu
v Pelhřimově), ze kterého dovozoval nemožnost svého postihu a existenci své dobré víry
při uzavírání smluv. Předmětem řízení u opatrovnického soudu však nebylo jednání stěžovatele
při zprostředkování předmětných smluv a jeho dopady do povinností zakotvených ZPP,
ale otázka, zda je v zájmu opatrovaných osob uzavřít smlouvy o penzijním připojištění
s možností získat po 36 měsících invalidní penzi. Nelze tedy dovozovat dobrou víru stěžovatele.
[25] Se stěžovatelem nelze souhlasit ani v tom, že by byl trestán za to, že přišel na způsob,
jak využít produkt penzijního připojištění i jako krátkodobou investici. Stěžovatel
je sankcionován za výše popsané jednání, které (což připouští i sám stěžovatel) není v souladu
s cílem, který zákonodárce u penzijního připojištění předpokládal a je rozporné s nejlepšími
zájmy klientů stěžovatele. Za situace, kdy bylo stěžovateli jednoznačně prokázáno porušení
zákona, nelze souhlasit ani s tím, že byla porušena zásada presumpce neviny.
[26] Nezákonnost postupu správních orgánů nevyvolává ani akcentování výše provize získané
stěžovatelem v návaznosti na jeho nezákonné jednání. Správní orgány uvedeným aspektem
správně podpořily stěžejní úmysl stěžovatele při sjednávání předmětných smluv, tj. zajištění
vzniku maximální provize bez ohledu na zájmy klientů. Ostatně stěžovatel ani v řízení o kasační
stížnosti nepředložil žádné podložené a rozumné vysvětlení, ze kterého by vyplýval jiný motiv
pro jeho jednání. Z důvodu, že správní rozhodnutí nestojí na tom, že by sjednané penzijní
připojištění bylo méně výhodné než pojištění sjednané u jiných subjektů, není třeba zkoumat
argumentaci stěžovatele v tomto smyslu. Správní soudy (a nikoliv civilní soudy) jsou přitom
oprávněny posuzovat zákonnost rozhodnutí, kterým byla uložena pokuta ze strany správního
orgánu. Nelze proto přisvědčit stěžovateli v tom, že jeho jednání měl namísto správního soudu
posuzovat soud civilní.
[27] Stěžovatel dále namítal, že městský soud měl na věc aplikovat usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 104/2013 - 46, neboť v souvislosti s přijetím
nového zákona o odpovědnosti za přestupky (zákon č. 183/2017 Sb., kterým došlo ke změně
některých zákonů v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky) byl změněn
i ZPP. Mj. došlo k vypuštění §43c odst. 5 ze ZPP, podle kterého [o]dpovědnost právnické osoby
za správní delikt zaniká a přestupek fyzické osoby nelze projednat, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení
do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán.
[28] Podle uvedeného usnesení rozšířeného senátu: „Rozhoduje-li krajský soud ve správním
soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt
v situaci, že zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen
přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle
níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný
čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější.“ (důraz přidán).
[29] V odůvodnění citovaného usnesení rozšířený senát mj. uvedl, že „[t]am, kde správní soud
posuzuje právní stránku věci, proto musí mít podle rozšířeného senátu stejný právní prostor či rámec, jaký (by) měl
správní orgán. Nelze přece připustit, aby existoval významný rozdíl mezi kognicí správního orgánu v běžícím
řízení, soudu přezkoumávajícího jeho výsledek (meritorní rozhodnutí o vině a trestu) a posléze zase správního
orgánu, který pokračuje v řízení poté, co mu soud jeho rozhodnutí (z jiných důvodů) zrušil. Je-li soud nadán
úplnou kasační pravomocí nejen z hlediska nezákonnosti správního rozhodnutí, vadného řízení,
ale i nedostatečnosti skutkových zjištění, je zřejmé, že i hmotněprávní posouzení věci musí odpovídat aktuálnímu
právnímu stavu v době jeho rozhodování. Plná jurisdikce se tedy uplatní jak co do jejího obsahu, tak co do času.
Na tom nic nemění fakt, že by soud nenahrazoval svým výrokem správní rozhodnutí (s výjimkou moderace),
ale na příznivější změnu zákona by reagoval prostým kasačním výrokem bez stopy výtky vůči správnímu orgánu
I. a II. stupně, ovšem se závazným právním názorem k aplikaci a interpretaci hmotného práva na správním
orgánem správně zjištěný (či soudem doplněný) skutkový stav. Důležité ovšem je, aby soud měl povinnost zkoumat,
zda nedošlo ke změně zákona, bez ohledu, jestli to žalobce učiní předmětem svých žalobních námitek“.
[30] Stěžovatel byl shledán vinným z porušení §12 odst. 4 ZPP, čímž měl naplnit skutkovou
podstatu deliktu uvedeného v §43b odst. 4 ZPP. Je pravdou, že v návaznosti na změny
provedené zákonem č. 183/2017 Sb., kterým došlo ke změně některých zákonů v souvislosti
s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky, zákonodárce již nepoužívá označení „správní
delikt“, ale „přestupek“. Ke změně skutkové podstaty, výše sankce atp. však v důsledku uvedené
novelizace nedošlo, a proto nelze na danou věc aplikovat závěry uvedeného usnesení rozšířeného
senátu. Pokud pak stěžovatel poukazoval na to, že došlo k vypuštění §43c odst. 5 ze ZPP
(Odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká a přestupek fyzické osoby nelze projednat, jestliže správní
orgán o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl
spáchán.), konstatuje soud, že uvedená objektivní lhůta byla v návaznosti na změny provedené
zákonem č. 183/2017 Sb. přenesena do §46e odst. 3 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní
bance, ve znění pozdějších předpisů, který obsahuje společná ustanovení pro projednávání
přestupků. Předmětná sankce byla přitom stěžovateli uložena v uvedené lhůtě, s ohledem
na obsah spisu lze nadto konstatovat, že byla dodržena i lhůta subjektivní. Stěžovatel se přitom
mýlí, pokud tvrdí, že lhůta běží i v průběhu řízení před správními soudy. Viz §41 s. ř. s., podle
něhož lhůty pro zánik odpovědnosti po dobu řízení před soudem neběží.
[31] Stěžovatel dále brojil proti výši uložené sankce. Podle stěžovatele je pokuta nepřiměřená,
nezohledňuje skutečnosti jdoucí ve prospěch stěžovatele a společenskou škodlivost jednání.
[32] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že správní orgán se při ukládání trestu
musí výslovně zabývat všemi kritérii, která zákon stanovuje. V případě, že některé z kritérií
stanovených zákonem není pro posouzení věci relevantní, má správní orgán povinnost
se s takovým kritériem alespoň stručně vypořádat a odůvodnit jeho nepodstatnost (blíže
srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2007, č. j. 8 As 17/2006 - 78, či ze dne
4. 7. 2012, č. j. 6 Ads 129/2011 - 119).
[33] Nejvyšší správní soud dále např. v rozsudku ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012 - 36,
uvedl, že „ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního práva)
správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích,
resp. volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje. Na rozdíl od posuzování otázek zákonnosti, jimiž
se soud musí při posuzování správní věci k žalobní námitce zabývat, je oblast správní diskrece soudní kontrole
prakticky uzavřena. Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí
lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich nebo volné
uvážení zneužil.“
[34] Správní orgány postupovaly v souladu s výše uvedeným. Z odůvodnění prvostupňového
rozhodnutí vyplývá, že správní orgán se zabýval všemi kritérii, která mu zákon ukládá zohlednit.
Zabýval se i okolnostmi svědčícími ve prospěch stěžovatele a zohlednil je. Např. zohlednil,
že se jednalo o první porušení zákona stěžovatelem a že se na dané situaci podílel i Penzijní fond
nastavením svých smluvních podmínek. Pečlivě se vypořádal i s majetkovými poměry stěžovatele.
V kontextu zjištěné majetkové situace stěžovatele (jen za roky 2011 a 2012 výše jeho příjmů
získaných mj. i z vyplacených provizí činila několik miliónů Kč) nelze pokutu považovat
za nepřiměřenou. Nutno dodat, že stěžovatel se dopustil porušení §12 odst. 4 ZPP více
jednáními, přičemž pokuta za takové jednání mu mohla být uložena až do výše 5 000 000 Kč.
Jak vyplývá ze spisu, v uvedených mezích se správní orgány jednoznačně pohybovaly, nevybočily
z nich, resp. nezneužily správní uvážení. V souvislosti se společenskou škodlivostí je pak nutno
zmínit, že stěžovatel se snažil obohatit na úkor osob, které byly ve specifickém postavení (jednalo
se o osoby, které byly zbaveny způsobilosti k právním úkonům, umístěné v Ústavu sociální
péče Lidmaň). Uvedený aspekt lze přitom jednoznačně považovat za přitěžující okolnost.
Nezákonnost uložené pokuty nevyvolává ani to, že správní orgány vycházely při jejím stanovení
i z provizí, které byly stěžovateli na základě jeho nezákonného jednání vyplaceny. Jakkoli je totiž
škoda irelevantní pro naplnění skutkové podstaty předmětné deliktu (viz výše), může mít vliv
na výši uložené sankce. Tyto (nemalé) provize přitom jednoznačně zlepšovaly majetkovou situaci
stěžovatele. Nutno zdůraznit, že správní trestání plní nejen funkci preventivní, ale rovněž
i represivní, přičemž primárním významem trestání je potrestání pachatele tak, aby uloženou
sankci ve své právní a majetkové sféře adekvátním způsobem pocítil a vyvaroval se dalšího
porušování právních předpisů – srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 7. 2012, č. j. 6 Ads 129/2011 - 119. Podrobněji odkazuje soud na rozhodnutí správních orgánů,
které řádně zdůvodnily, z jakých důvodů uložily předmětnou sankci.
[35] Stěžovatel konečně brojil proti II. výroku rozsudku městského soudu, kterým soud odmítl
žalobu v části směřující proti opravě zřejmých nesprávností. Odmítnutí žaloby městský soud
odůvodnil tím, že opravné rozhodnutí může účastník napadnout odvoláním, stěžovatel
však odvolání nepodal, nevyčerpal tedy řádné opravné prostředky ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s.
S městským soudem lze obecně souhlasit v tom, že před podáním žaloby proti rozhodnutí
o opravě zřejmých nesprávností je třeba vyčerpat opravné prostředky, v opačném případě je třeba
žalobu odmítnout (viz rozsudek ze dne 25. 2. 2009, č. j. 1 As 112/2008 - 56). Stěžovatel přitom
ani netvrdí, že by nemohl podat odvolání, resp. jinak se bránit proti II. výroku rozhodnutí
Bankovní rady. Rovněž tak nenamítá, že by postup Bankovní rady při opravě zřejmé nesprávnosti
prvostupňového rozhodnutí byl vadný v intenzitě, že by bylo nutno přistoupit k jeho zrušení.
Stěžovatel v kasační stížnosti explicitně brojí proti argumentaci městského soudu
o „neoddělitelnosti“ obou výroků rozhodnutí Bankovní rady. Má za to, že nejde o oddělitelné
výroky, nýbrž o na sebe navazující výroky. Vázán dispoziční zásadou, zabýval se Nejvyšší správní
soud pouze uvedenou námitkou a stěžovateli nepřisvědčil. V obecné rovině lze totiž souhlasit
s městským soudem v tom, že takové výroky jsou z povahy věci oddělitelné. V prvním
se posuzuje věcná správnost napadeného rozhodnutí, ve druhém zřejmé chyby v písemném
vyhotovení rozhodnutí. Pravdivé není ani tvrzení stěžovatele, že by v nastalé situaci musel
meritorně brojit dvakrát proti témuž. V rámci opravy zřejmých nesprávností je totiž možné řešit
správnost pouze a jenom této opravy, nikoliv však již věcnou správnost opravovaného
rozhodnutí (které je naopak předmětem odvolacího řízení proti prvostupňovému rozhodnutí).
Nejvyšší správní soud dodává, že postup Bankovní rady nelze v daném konkrétním případě
považovat ani za vadu, pro kterou by zdejší soud měl její rozhodnutí zrušit ex offo. Je pravdou,
že správní orgán I. stupně, [poté co shrnul, jakého nezákonného jednání se stěžovatel dopustil
a toto rozdělil do bodu (i) a (ii) výroku] na str. 2 v posledním odstavci rozhodnutí nesprávně
uvedl, že pokuta je uložena za jednání uvedená „ad (i) až ad (i)“ [a nikoliv „za jednání „ad (i) až ad
(ii)“]. Z dalších částí jeho rozhodnutí, resp. jeho celkového kontextu lze však jednoznačně
dovodit, že stěžovatel byl sankcionován nejen za jednání popsané ve výroku pod bodem (i),
ale i za jednání popsané ve výroku pod bodem (ii). To jednoznačně vyplývá i z rozhodnutí
Bankovní rady, která nad rámec věcného posouzení provedla i výše specifikovanou opravu.
Ani městský soud se v rámci svého přezkumu neomezil pouze na posuzování jednání uvedeného
pod bodem (i), ale i pod bodem (ii) výroku, a správně shledal, že obě jednání porušovala §43b
odst. 4 ZPP, resp. §12 odst. 4 téhož zákona (viz výše). Ostatně i samotnému stěžovateli bylo
zcela zřejmé, že pokuta mu byla uložena za obě jednání uvedená v bodech (i) a (ii) výroku
(viz obsah odvolání, žaloby a kasační stížnosti). Z uvedených důvodů by zrušení rozsudku
městského soudu a návazně i správních rozhodnutí jednoznačně porušovalo zásadu ekonomie,
resp. hospodárnosti řízení. Vedlo by pouze k formální opravě správního rozhodnutí, na jádru
dané věci by nic neměnilo. Ze všech uvedených důvodů proto soud nepřistoupil ke zrušení
rozsudku městského soudu a návazně i správních rozhodnutí.
[36] Nejvyšší správní soud neshledal v rozhodnutích správních orgánů a městského soudu
ani žádnou další vadu či nezákonnost, pro které by bylo nutno jejich rozhodnutí zrušit. Z hlediska
podstaty dané věci se plně ztotožňuje se správními orgány a městským soudem a jejich závěry
přebírá.
[37] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[38] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jí v řízení o kasační stížnosti
nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. června 2018
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu