ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.340.2019:52
sp. zn. 4 As 340/2019 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Českolipské teplo a.s.,
IČ 63149907, se sídlem Kutvirtova 339/5, Praha 5, zast. Mgr. Lukášem Votrubou, advokátem,
se sídlem Moskevská 637/6, Liberec, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje,
se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Společenství vlastníků
pro dům čp. 2465 a 2466, Česká Lípa, IČ 27299376, se sídlem Bardějovská 2466/18, Česká Lípa,
zast. obecným zmocněncem SUAS Alternative s.r.o., se sídlem Jednoty 1628, Sokolov, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 11. 2018, č. j. OÚPSŘ 41/2018-330-rozh., v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci
ze dne 31. 7. 2019, č. j. 59 A 7/2019 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil
rozhodnutí Městského úřadu Česká Lípa ze dne 4. 1. 2018, č. j. MUCL/122835/2017,
sp. zn. MUCL/66537/2017/Prok, kterým bylo k žádosti osoby zúčastněné na řízení vydáno
stavební povolení na stavební úpravy spočívající v provedení prostupů obvodovým pláštěm
v 1. PP, v osazení kouřovodu na fasádě a konstrukcí pro tepelná čerpadla na střešní konstrukci
bytového domu a změnu v užívání části bytového domu č. p. 2465 – 2466 v ul. Bardějovská
v České Lípě – místnosti skladu v 1 PP v č. p. 2465 na technickou místnost – kotelnu pro bytový
dům č. p. 2465 – 2466 za účelem změny vytápění z centrálního zdroje tepla na samostatný zdroj
tepla systémem tepelných čerpadel a plynových kotlů, na pozemcích p. č. 5825/76 a 5825/77
v k. ú. Česká Lípa, obec Česká Lípa.
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítala, že v řízení
byla porušena zásada dvojinstančnosti, když pro věc zásadní důkaz, ze kterého je dovozován
skutkový stav – energetický posudek doložený stavebníkem, je vadný a má nedostatky vytknuté
i státní energetickou inspekcí (dále též „SEI“). I přes tyto vady a zřejmé nedostatky došlo
k potvrzení závazného stanoviska orgánu ochrany ovzduší prvního stupně namísto
toho, aby odvolací orgán ochrany ovzduší závazné stanovisko zrušil pro vady energetického
posudku.
[3] Žalovaný podle žalobkyně věc projednal a rozhodl v rozporu s veřejným zájem, zejména
pak v rozporu se zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, čímž porušil právo žalobkyně
na dosažení zákonného rozhodnutí a právo na spravedlivý proces. Dále žalovaný zasáhl
do vlastnického práva žalobkyně k soustavě zásobování tepelnou energií (dále též „SZTE“).
Správní orgány vlastnické právo žalobkyně nedostatečně chránily, v důsledku čehož rozhodly
v rozporu s §2 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a §2 odst. 2 písm. c) bod 14 zákona
č. 458/2000 Sb., energetického zákona, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „EZ“).
[4] Podle žalobkyně dále žalovaný porušil její právo na spravedlivý a řádně vedený proces
a právo na zákonné rozhodnutí vydané v souladu s veřejným zájmem, kterým je zájem
na ochraně SZTE, resp. zájem na ochraně ovzduší. Správní orgány povolily takové řešení, které
je dle SEI z ekologického pohledu neproveditelné.
[5] Odvolací orgán ochrany ovzduší i přes závěr SEI o vadnosti energetického posudku
potvrdil závazné stanovisko orgánu ochrany ovzduší s odůvodněním, že orgánu ochrany ovzduší
nepřísluší posuzovat, zda je energický posudek pravdivý či zavádějící, neboť je zpracován podle
§9a odst. 2 písm. a) zákona o hospodaření energií energetickým specialistou. Tento závěr se jeví
žalobkyni absurdní a ukazuje, že orgán ochrany ovzduší opomenul konat v mezích zákona.
Tím, že závazné stanovisko potvrdil, porušil zásadu uvedenou v §2 odst. 4 správního řádu
a způsobil nezákonnost rozhodnutí. S ohledem na uvedené vady energetického posudku
mělo být zrušeno stavební povolení vydané stavebním úřadem. Žalobkyně dále vyjádřila
přesvědčení, že pokud správní orgány zcela rezignují na ochranu veřejného zájmu, má právo
dovolávat se veřejného zájmu k ochraně výše uvedených zásad správního řízení.
[6] Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci shora citovaným rozsudkem žalobu
zamítl. Konstatoval, že žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nelze zpravidla úspěšně
vznášet k ochraně veřejných subjektivních práv jiné osoby či pouze k ochraně veřejného zájmu.
Krajský soud přisvědčil žalovanému, že žalobkyně s ohledem na §114 odst. 1 stavebního zákona
mohla vznášet námitky pouze v souvislosti s přímým dotčením jejích práv. Žalobkyně
nespecifikovala, jak se povolená stavba dotkne její možnosti užívat SZTE. Žalobní i odvolací
námitky totiž nesměřovaly k ochraně subjektivních práv žalobkyně, nýbrž k ochraně veřejného
zájmu zejména na ochraně ovzduší, když žalobkyně napadala vady předloženého energetického
posudku. Z obsahu správního spisu nevyplývají skutečnosti svědčící o tom, že by vlastnické
právo žalobkyně mělo být jakkoli dotčeno, ve výkonu práv k jejímu zařízení jí nic nebrání, ostatně
v tomto směru žalobkyně žádné výtky ani nevznesla. Argumentace, že veřejný zájem
na provozování SZTE je atributem vlastnického práva žalobkyně, je nedůvodnou snahou
o popření účelu a smyslu §114 odst. 1 stavebního zákona, jíž žalobkyně cílí na připuštění svých
námitek směřujících k ochraně veřejného zájmu. Krajský soud ve shodě se svou dosavadní
judikaturou setrval na stanovisku, že změna způsobu vytápění spočívající v odpojení bytového
domu od SZTE a připojení na nový zdroj tepelné energie má svůj soukromoprávní aspekt.
[7] Žalobkyní namítaná nezákonnost rozhodnutí žalovaného z důvodu porušení povinnosti
plynoucí stavebníkovi z §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší má vztah k zájmům chráněným
zákonem na ochranu ovzduší. Žalobkyně však není subjektem, jehož účelem je vymáhání práva
na příznivé životní prostředí, a pokud vznášela námitky v tomto směru, jednalo se o námitky
jdoucí nad rámec jejího oprávnění vznášet v řízení připomínky k povolované stavbě podle §114
odst. 1 stavebního zákona. Ani v žalobě se žalobkyně nemůže s úspěchem nezákonnosti
napadeného rozhodnutí v tomto směru dovolávat, tvrzená nezákonnost nemůže mít žádný
dopad do její právní sféry, jak již judikoval i NSS např. v rozsudku ze dne 3. 3. 2011,
č. j. 7 As 108/2010 - 71.
[8] Citované ustanovení zákona o ochraně ovzduší není koncipováno k ochraně SZTE
žalobkyně a nezakládá žalobkyni žádné veřejné právo zásobovat fyzické či právnické osoby
tepelnou energií, ani právo, aby jako vlastník SZTE vystupovala k ochraně veřejných zájmů
na úseku ochrany ovzduší. Nemožnost úspěšně uplatňovat žalobní námitku tohoto typu
konstatoval i Nejvyšší správní soud ve své judikatuře, v níž zdůraznil nutnost posoudit změnu
způsobu vytápění stavby z hlediska ekonomické přijatelnosti pro stavebníka, ekonomické zájmy
žalobkyně nemohly být ve stavebním řízení zohledněny. Žalobkyně tak nemůže namítat
ani nesprávný způsob doložení nákladů na vytápění či jiné vady energetického posudku, k jehož
předložení byl povinen stavebník a jímž byly prokazovány otázky nemající vliv na hmotná práva
žalobkyně k SZTE (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 9. 2018, č. j. 4 As 209/2018 - 34). Z téhož
důvodu nemohla být žalobkyně v důsledku posouzení energetického posudku zkrácena na právu
na spravedlivý proces či na právech plynoucích z §2 a §3 správního řádu. Způsob vypořádání
otázek řešených energetickým posudkem v odvolacím řízení rovněž nemohl žalobkyni zkrátit
na právu podat odvolání, když odvolací námitky směřující k ochraně veřejného zájmu
jí s ohledem na §114 odst. 1 stavebního zákona vůbec nepřísluší.
[9] Není pravdou, že správní orgány v daném případě rezignovaly na posouzení žádosti
o stavební povolení z hlediska ochrany veřejného zájmu. Ochrana veřejných zájmů,
jež jsou chráněny jednotlivými zvláštními právními předpisy, byla zajištěna právě ve spolupráci
s dotčenými správními orgány. Není ani pravdou, že by se v řízení kromě orgánu ochrany
ovzduší nevyjádřily další orgány ochrany životního prostředí. Jejich vyjádření bylo součástí
závazného stanoviska Městského úřadu Česká Lípa, odboru životního prostředí.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[10] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka”)
kasační stížnost. Vytkla krajskému soudu, že neuvedl, z jakého důvodu považuje za nedůvodnou
její argumentaci, že veřejný zájem na ochraně SZTE je atributem jejího vlastnického práva, čímž
fakticky popřel elasticitu vlastnického práva. Stěžovatelka setrvala na svém přesvědčení, že pokud
zákon přiznává určité věci právní ochranu (např. ve veřejném zájmu), nelze tuto ochranu
oddělovat od vlastnictví této věci. S ohledem na čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
provedený §2 odst. 2 písm. c) bod 14 EZ má stěžovatelka za to, že k vlastnickému právu SZTE,
které vzniklo zřízením SZTE ve veřejném zájmu, právě patří ochrana SZTE ve veřejném zájmu.
Jiný výklad podle stěžovatelky není možný a krajský soud ani ve svém rozsudku jiný výklad
nepodává. Pouze obecně uvádí, že se mu jeví argumentace stěžovatelky nedůvodná, avšak
neuvádí proč. Absence této argumentace pak činí rozsudek v daném bodě nepřezkoumatelným.
[11] Za zásadní důvod své kasační stížnosti stěžovatelka označila, že soud jí nepřiznal její
subjektivní veřejné právo spojené s vlastnictvím SZTE k ochraně veřejného zájmu. Toto právo
stěžovatelky vylučuje, resp. omezuje ustanovením §114 stavebního zákona a při výkladu tohoto
ustanovení dospívá k nesprávnému právnímu posouzení, že ochrana SZTE ve veřejném zájmu,
které se stěžovatelka dovolává, není přímým dotčením jejího vlastnického práva k SZTE,
což vedlo k tomu, že krajský soud se fakticky nezabýval podstatnou částí žalobních bodů
s odůvodněním, že přesahují rámec §114 stavebního zákona, a neposkytl tak stěžovatelce soudní
ochranu jejího veřejného subjektivního práva. Skutečnost, že ochrana SZTE ve veřejném zájmu
je atributem vlastnického práva k SZTE, podle stěžovatelky podporuje rovněž §77 odst. 4
energetického zákona. Stěžovatelka má dále s ohledem na čl. 11 odst. 3 Listiny a §16 odst. 7
zákona o ochraně ovzduší za to, že má právo se z titulu vlastnického práva k SZTE domáhat
ochrany této soustavy. Je totiž právem stěžovatelky domáhat se ochrany veřejného subjektivního
práva na zdravé životní prostředí. Toto její právo však nebylo v řízení před soudem dostatečným
způsobem chráněno.
[12] Za další důvod kasační stížnosti stěžovatelka označila porušení svého subjektivního
veřejného práva ve stavebním řízení na přijetí zákonného rozhodnutí, které je vydáno na základě
řádně zjištěného skutkového stavu v řádném procesu. V této souvislosti namítla, že rozhodnutí
stavebního úřadu o povolení změny způsobu vytápění bylo vydáno za neexistence řádného
energetického posudku jako listinného důkazu vyžadovaného §16 odst. 7 zákona o ochraně
ovzduší. Tím fakticky došlo ve stavebním řízení k porušení základních zásad činnosti správních
orgánů, neboť přijaté řešení odporuje §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší, resp. §2 odst. 2
správního řádu.
[13] Stěžovatelka upozornila, že již v žalobě namítala, že žalovaný vyšel z informace SEI, která
shledala, že nové řešení je ekonomicky přijatelné pro stavebníka, nezabýval se však vůbec
tím, že tato informace nehovoří o ekonomické přijatelnosti SZTE, jak požaduje §16 odst. 7
zákona o ochraně ovzduší, a sám fakticky dotvořil skutkový stav z informace SEI. Stěžovatelka
dále vyjádřila přesvědčení, že pokud není oprávněna požadovat ochranu SZTE z titulu svého
vlastnictví ve veřejném zájmu, musí mít založeno právo, aby tuto ochranu prosazovaly správní
orgány k tomu zřízené, a to v řádně (zákonně) vedeném procesu, kdy těmito orgány byly stavební
úřad, dotčené orgány státní správy na úseku ochrany ovzduší, případně SEI.
[14] Jestliže ze spisového materiálu vyplývá, že energetický posudek Ing. L. předložený
stavebníkem byl vadný, neboť obsahuje chyby v rozporu s §9a zákona č. 406/2012 Sb.,
pak podle stěžovatelky nelze připustit, aby tento stav byl aprobován soudy, které mají dbát
na dodržování zákonnosti. Pokud soudy nebudou poskytovat ochranu účastníkům správních
řízení, ve kterých v rámci procesu nebyl zjevně dodržen zákon, pak je otázkou, zda takový postup
odpovídá právnímu státu. Odvolávání se na omezení podle §114 stavebního zákona nelze
přisvědčit, neboť by takovým způsobem docházelo k odepření základních práv a svobod.
Stěžovatelka položila otázku, zda je v daném případě §114 stavebního zákona souladný
s ústavním pořádkem. Fakticky totiž umožňuje správním orgánům, aby přijaly rozhodnutí, které
porušuje zákon. Soudy pak s odvoláním na §114 stavebního zákona nemají možnost
tuto nezákonnost postihnout.
[15] Skutkový stav, ze kterého vyšly správní orgány (tj. že energetický posudek prokazuje,
že není pro povinnou osobu ekonomicky přijatelné, aby využívala teplo ze SZTE), nemá oporu
ve spisech, neboť použitelnost energetického posudku je zcela eliminována informací SEI
o výsledku kontroly ze dne 14. 9. 2018, sp. zn. SEI-1751/2018/42-3. Povolení změny vyžaduje
prokázání ekonomické nepřijatelnosti využití tepla ze SZTE pro povinnou osobu pouze
energetickým posudkem, který je získán v souladu se zákonem č. 406/2000 Sb.
[16] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu. Uvedl,
že stěžovatelka, která se snaží vehementně vymoci si právo hájit ve stavebních řízeních veřejný
zájem, zcela opomíjí práva stavebníka (osoby zúčastněné na řízení). Ustanovení §114 stavebního
zákona omezilo možnost ostatních účastníků řízení vznášet námitky. Stěžovatelka žádné námitky
ve smyslu tohoto ustanovení stavebního zákona nevznesla, byť se složitými právními
konstrukcemi snaží dokázat, že její právo, spočívající ve věcném břemeni, vzniklém v souladu
s příslušnými ustanoveními energetického zákona, je stavebním záměrem osoby zúčastněné
na řízení dotčeno. Toto právo stěžovatelky jí svědčí pouze k účelu stanovenému v §76 odst. 5
písm. a) EZ. Vybudování spojení jiného dodavatele do daného objektu není způsobilé do těchto
práv stěžovatelky nijak zasáhnout, pokud při tom nedojde k poškození zařízení ve vlastnictví
stěžovatelky, což bylo v řízení před správními orgány dostatečně zajištěno. Pokud
bude stěžovatelka mít zájem provozovat svá zařízení v dané nemovitosti i poté, co dojde
k odpojení od jejího SZTE, nic jí v tom nebude bránit. Stěžovatelka, jakož i obdobní jiní
dodavatelé tepelné energie, jak je žalovanému z úřední činnost známo, se však nesnaží o ochranu
svého vlastnického práva, ale o zabránění tomu, aby její odběratel získal veřejnoprávní oprávnění
potřebné k vybudování výhodnějšího zdroje zásobování teplem, a tím byl donucen buď setrvat
ve smluvním vztahu se stěžovatelkou, nebo zůstat bez zdroje tepelné energie. Takový postup
je podle žalovaného zneužitím práva.
[17] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení kasační stížnosti
[18] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu pro nevypořádání všech žalobních námitek. Za nepřezkoumatelná
pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění
zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým
způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek NSS ze dne
29. července 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52). Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí
argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní
argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné
je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka
řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích
a souvisejících námitek (rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33).
[21] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v tomto ohledu nelze považovat napadený rozsudek
krajského soudu za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Z odůvodnění rozsudku
krajského soudu je zřejmé, že vystihl podstatu věci a při posouzení věci vycházel z relevantních
skutečností. Krajský soud se vypořádal se všemi žalobními námitkami, jednotlivě je posoudil
a v dostatečném rozsahu, přehledně, logicky a srozumitelně zdůvodnil své závěry. Z formulace
kasačních námitek je ostatně zřejmé, že skutečným obsahem kasační stížnosti je nesouhlas
se způsobem vypořádání žalobních námitek. Skutečnost, že stěžovatelka se závěry krajského
soudu nesouhlasí, však nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou
nepřezkoumatelnost (viz rozsudky NSS ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30,
ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163).
[22] Nejvyšší správní soud má dále za to, že krajský soud řádně vysvětlil, proč stěžovatelka
není a nemůže být věcně aktivně legitimována k ochraně veřejného zájmu z titulu svého
vlastnictví k SZTE. Poukázal totiž na skutečnost, že stěžovatelka nespecifikovala, jak se povolená
stavba konkrétně dotkne její možnosti SZTE užívat a také na to, že námitky stěžovatelky
nesměřovaly k ochraně jejích subjektivních práv, nýbrž k ochraně veřejného zájmu, zejména
na ochraně ovzduší, když stěžovatelka napadala vady předloženého energetického posudku.
Konstatoval, že z ničeho nevyplývá, že by vlastnické právo stěžovatelky mělo být jakkoli dotčeno.
Ve výkonu práv k jejímu zařízení jí nic nebrání, ostatně v tomto směru stěžovatelka žádné výtky
ani nevznesla. Vyslovil závěr, že argumentace stěžovatelky, že veřejný zájem na provozování
SZTE je atributem jejího vlastnického práva, je nedůvodnou snahou o popření účelu a smyslu
§114 odst. 1 stavebního zákona a uvedl, že nebylo na místě k námitkám stěžovatelky řešit otázku
souladu stavby s veřejným zájmem, neboť přesahuje rámec §114 odst. 1 stavebního zákona.
V souladu s judikaturou setrval na stanovisku, že změna způsobu vytápění spočívající v odpojení
bytového domu od SZTE a připojení na nový zdroj tepelné energie má svůj soukromoprávní
aspekt. Námitka nepřezkoumatelnosti kasační stížností napadeného rozsudku tedy není důvodná.
[23] K námitce stěžovatelky, v níž krajskému soudu vytýká, že jí nepřiznal její subjektivní
veřejné právo spojené s vlastnictvím SZTE k ochraně veřejného zájmu, kdy toto právo
stěžovatelky vylučuje, resp. omezuje ustanovením §114 stavebního zákona, Nejvyšší správní
soud v prvé řadě uvádí, že vlastnické právo stěžovatelky k SZTE má soukromoprávní povahu
a obecně také platí, že „[s]oudní řád správní je svojí povahou „obrannou“ normou. Není normou „kontrolní“,
která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu
jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa
vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. Hraničním kritériem pro žalobní legitimaci je právě
tvrzený zásah do veřejných subjektivních práv. Nikoliv veškerá činnost (případně veškeré pochybení) veřejné správy
je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických a právnických osob, ale pouze ta, kdy činnost správy přesáhne
do jejich veřejných subjektivních práv.“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS, bod 34). Soud ve správním soudnictví v řízení
podle §65 s. ř. s. a násl. chrání subjektivní veřejná práva žalobce (zde stěžovatelky) a rozhodnutí
žalovaného přezkoumává z hlediska namítaných konkrétních porušení těchto práv.
Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval v bodě 37 a 34 rozsudku ze dne 29. 9. 2016,
č. j. 9 As 238/2015 - 38, „rozsah skutečností, které byla jak v řízení před správními orgány, tak i v řízení
před krajským soudem, oprávněna namítat, se primárně odvíjí od důvodu jejího účastenství v řízení před správním
orgánem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2007, č. j. 2 As 10/2007 - 83). V nyní
souzené věci odvozovala svoje účastenství ve stavebním řízení z titulu práva odpovídajícího věcnému břemenu
a vlastnického práva k části SZTE. Od toho se odvíjí i rozsah veřejných subjektivních práv, která mohla
být vydáním napadeného rozhodnutí dotčena. Cílem soudního přezkumu správních rozhodnutí je tak především
efektivní ochrana konkrétních práv osob a jejím prostřednictvím pak i kontrola zákonnosti těchto rozhodnutí.
Odrazem shora uvedeného je ostatně i dikce ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., dle něhož náleží aktivní legitimace
k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu pouze tomu, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.“
[24] Podle §114 odst. 1 stavebního zákona [ú]častník řízení může uplatnit námitky proti projektové
dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo
dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající
věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. Účastník řízení ve svých námitkách uvede skutečnosti, které zakládají
jeho postavení jako účastníka řízení, a důvody podání námitek; k námitkám, které překračují rozsah uvedený
ve větě první, se nepřihlíží.
[25] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 26. 11. 2014, č. j. 1 As 129/2014 - 35,
vyslovil, že uvedené ustanovení stavebního zákona neopravňuje osobu v postavení účastníka
řízení podle §109 odst. 1 stavebního zákona k podání jakýchkoliv námitek, ale jen takových,
které jsou spojeny s přímým dotčením na právech zakládajících účastenství. V bodě 40 mimo jiné
konstatoval, že „skutečnost, že stěžovatelka provozuje SZTE dle energetického zákona ve veřejném zájmu
[§2 odst. 2 písm. c) bod 14] a že SZTE je šetrným systémem dodávek tepelné energie v širší oblasti pro více
odběratelů, nedává stěžovatelce (jako soukromé osobě a podnikateli s tepelnou energií) právo osobovat si oproti
jiným subjektům ochranu veřejných zájmů a oponovat stavebnímu záměru jiných soukromých osob z pozice
ochránce veřejných zájmů.“
[26] V bodě 43 cit. rozsudku NSS uvedl, že „podle ustanovení §77 odst. 5 energetického zákona
je nezbytné projednat změnu vytápění stavby ve stavebním řízení. To znamená, že energetický zákon ve své prvé
podmínce - provedení stavebního řízení - nedává stěžovatelce více práv, než má ve stavebním řízení dle §114
odst. 1 stavebního zákona ve spojení s důvodem svého účastenství. Stěžovatelka dále nemůže dosáhnout uplatnění
svých námitek nad zákonný rozsah daný přímým dotčením na právech ani z hlediska druhé podmínky
energetického zákona, jíž je souhlas orgánů ochrany životního prostředí. Ani v intencích otázek životního prostředí
není stěžovatelka v pozici ochránce veřejného zájmu, neboť ten hájí příslušné orgány státní správy. Stěžovatelka
není v kvalifikovaném postavení subjektu, jemuž je ochrana veřejného zájmu za určitých podmínek založena
přímo zákonem, jako je tomu u občanských sdružení chránících přírodu a krajinu.“
[27] Závěr, že provozovatel, resp. vlastník soustavy zásobování tepelnou energií, může vznášet
námitky jen z důvodu dotčení vlastnického práva či jiného věcného práva, nicméně nepřísluší
mu námitky na ochranu veřejného zájmu, a to bez ohledu na skutečnost, že provozuje zásobovací
soustavu podle energetického zákona ve veřejném zájmu, byl mnohokrát konstatován
v judikatuře zdejšího soudu (srov. např. rozsudky NSS ze dne 11. dubna 2014,
č. j. 5 As 91/2013 - 50, body 39 a 45, ze dne 25. září 2014, č. j. 10 As 84/2014 - 59,
body 43 až 48, ze dne 19. listopadu 2014, č. j. 1 As 134/2014 - 34, ze dne 21. května 2015,
č. j. 7 As 68/2015 - 35, ze dne 20. srpna 2015, č. j. 9 As 50/2015 - 36, ze dne 17. prosince 2015,
č. j. 4 As 174/2015 - 39). Tato judikatura nebyla dotčena ani usnesením rozšířeného senátu
ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017 - 264, č. 3903/2019 Sb. NSS (srov. bod 46 tohoto
usnesení).
[28] Stěžovatelka se tedy nacházela ve specifickém postavení v tom směru, že nebyla
stavebníkem, jemuž by bylo vydané stavební povolení přímo adresováno. Toto postavení
stěžovatelky ve správním řízení vymezuje okruh jejích práv uvedený ve výše zmíněné právní
úpravě, a tím i okruh námitek, jež je stěžovatelka oprávněna vznášet. Výše popsané postavení
stěžovatelky má vliv také na navazující soudní řízení, v němž soud může přezkoumávat toliko
vypořádání těch námitek správními orgány, k jejichž vznesení byla stěžovatelka oprávněna
(viz bod 25 rozsudku NSS ze dne 26. 9. 2018, č. j. 4 As 209/2018 - 34).
[29] Z vlastnického práva stěžovatelky k SZTE, tudíž nelze dovozovat, že má oprávnění
vznášet námitky na ochranu veřejného zájmu. Oprávnění stěžovatelky hájit veřejný zájem
v souvislosti s ochranou jejího vlastnického práva k SZTE nevyplývá ani z §77 odst. 4
energetického zákona, neboť toto ustanovení pouze stanoví povinnost smluvně upravit
soukromoprávní vztah mezi odběratelem tepelné energie, který zřizuje a provozuje náhradní
nebo jiný zdroj tepelné energie, který je propojen se stávajícím rozvodným tepelným zařízením
nebo může ovlivnit jeho provoz. Závěr krajského soudu, že veřejný zájem na ochraně SZTE,
kterého se stěžovatelka dovolává, se přímo netýká jejího vlastnického práva k SZTE a není třeba
se námitkami stěžovatelky v tomto směru zabývat, jelikož přesahují rámec §114 stavebního
zákona, je tudíž správný.
[30] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka není oprávněna ke vznášení námitek jdoucích
mimo rozsah jejích subjektivních práv (viz např. rozsudek NSS ze dne 28. 7. 2017,
č. j. 4 As 124/2017 - 30, nemohl Nejvyšší správní soud vyhovět jejím námitkám týkajícím
se nezákonnosti napadeného rozhodnutí pro rozpor s energetickým zákonem a zákonem
na ochranu ovzduší, neboť jim neodpovídá žádné dotčené subjektivní právo stěžovatelky.
Jak přiléhavě upozornil stěžovatelku už krajský soud, není pravdou, že správní orgány
v posuzované věci rezignovaly na posouzení žádosti o stavební povolení z hlediska ochrany
veřejného zájmu. Ve věci bylo vydáno souhlasné závazné stanovisko Městského úřadu Česká
Lípa, odboru životního prostředí, jakožto orgánu ochrany ovzduší ze dne 26. 9. 2017, které
bylo potvrzeno závazným stanoviskem Krajského úřadu Libereckého kraje ze dne 19. 9. 2018.
[31] S ohledem na výše uvedené neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou ani argumentaci
stěžovatelky, v níž s ohledem na čl. 11 odst. 3 Listiny a §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší
dovozovala, že má právo se z titulu vlastnického práva SZTE domáhat ochrany veřejného
subjektivního práva na zdravé životní prostředí.
[32] V případě námitky stěžovatelky, v níž namítá porušení svého subjektivního veřejného
práva na přijetí zákonného rozhodnutí vydaného na základě řádně zjištěného skutkového stavu,
neboť rozhodnutí stavebního úřadu o povolení změny způsobu vytápění, bylo vydáno
bez předložení řádného energetického posudku jako listinného důkazu vyžadovaného §16
odst. 7 zákona o ochraně ovzduší, Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem poukazuje
na rozsudek NSS ze dne 26. 9. 2018, č. j. 4 As 209/2018 - 34, v jehož bodě 23 uvedl, že „námitka
stěžovatelky ohledně náležitostí energetického posudku nemohla být uplatněna s ohledem na ustanovení §114
odst. 1 stavebního zákona. Krajský soud ani žalovaný se tudíž vůbec nemuseli věcně zabývat námitkou
stěžovatelky, že nebyla splněna podmínka stanovená v §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší spočívající
v předložení energetického posudku k prokázání ekonomické nepřijatelnosti. Ustanovení §16 odst. 7 zákona
o ochraně ovzduší vskutku nezakládá žalobkyni žádné veřejné subjektivní právo zásobovat fyzické či právnické
osoby tepelnou energií (proti jejich vůli), ani právo, aby jako vlastník SZTE vystupovala k ochraně veřejných
zájmů na úseku ochrany ovzduší“. V souvislosti s energetickým posudkem tudíž nemohlo ve vztahu
ke stěžovatelce ani dojít k porušení §2 odst. 1, 2 a 4 správního řádu, či práva na spravedlivý
proces, jak to namítá v kasační stížnosti.
[33] Ke konstatování stěžovatelky, že musí mít právo, aby ochranu jejího vlastnictví
ve veřejném zájmu prosazovaly správní orgány, Nejvyšší správní soud uvádí, že podstata věci
spočívá v nesouhlasu stěžovatelky s odpojením osoby zúčastněné na řízení od stěžovatelkou
provozované SZTE. Tato skutečnost se však nijak nedotýká vlastnického práva stěžovatelky
k SZTE, na čemž nic nemění ani skutečnost, že provozování SZTE je ve veřejném zájmu.
Ochrana veřejného zájmu při odpojení od SZTE náleží k tomu příslušným orgánům státní
správy, které s odpojením osoby zúčastněné na řízení od SZTE stěžovatelky vyslovily souhlas.
Nejvyšší správní soud v tomto směru neshledal v řízení předcházejícím vydání rozhodnutí
žalovaného žádné pochybení.
[34] K námitce stěžovatelky, že energetický posudek Ing. L. předložený stavebníkem
byl vadný, neboť obsahuje chyby v rozporu s §9a zákona č. 406/2012 Sb., Nejvyšší správní soud
zdůrazňuje, že otázka ověření ekonomické nepřijatelnosti vytápění pomocí SZTE se nijak
nedotýká právní sféry stěžovatelky, a není proto na místě k této námitce přihlížet. Krajský soud
ani žalovaný se tudíž vůbec nemusely věcně zabývat námitkou stěžovatelky, že nebyla splněna
podmínka stanovená v §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší spočívající v předložení
energetického posudku k prokázání ekonomické nepřijatelnosti využívání SZTE. Jak již bylo
zmíněno, §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší vskutku nezakládá stěžovatelce veřejné
subjektivní právo zásobovat fyzické či právnické osoby tepelnou energií (proti jejich vůli),
ani právo, aby jako vlastník SZTE vystupovala k ochraně veřejných zájmů na úseku ochrany
ovzduší.
[35] Krajský soud vystihl podstatu věci, řádně, podrobně, úplně a přesvědčivě se vypořádal
s námitkami stěžovatelky uplatněnými v žalobě, přičemž poukázal na relevantní judikaturu
Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelka byla účastníkem jak správního tak soudního řízení,
přičemž toto postavení jí nebylo jakkoli upíráno. S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní
soud nepřisvědčil námitce stěžovatelky, že jí byla upřena soudní ochrana.
[36] Již výše bylo vysvětleno, že §114 odst. 1 stavebního zákona neopravňuje osobu
v postavení účastníka řízení podle §109 písm. b) až f) stavebního zákona k podání jakýchkoliv
námitek, ale jen takových, které jsou spojeny s přímým dotčením jejího věcného práva
k nemovitostem zakládajícím účastenství ve stavebním řízení. Stěžovatelka se tedy nacházela
ve specifickém postavení v tom směru, že nebyla stavebníkem, jemuž by bylo vydané stavební
povolení přímo adresováno. Toto postavení stěžovatelky ve správním řízení vymezuje okruh
jejích práv uvedený ve výše zmíněné právní úpravě, a tím i okruh námitek, jež je stěžovatelka
oprávněna vznášet. Popsané specifické postavení stěžovatelky má vliv také na navazující soudní
řízení, v němž soud může přezkoumávat toliko vypořádání těch námitek správními orgány,
k jejichž vznesení byla stěžovatelka oprávněna. Postupem podle §114 odst. 1 stavebního zákona
proto nedochází k narušování základních práv a svobod stěžovatelky.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[37] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelkou uplatněné
námitky, kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy dle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[38] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady
přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti.
[39] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil.
V tomto řízení však osobě zúčastněné žádná povinnost uložena nebyla, a proto ani ona nemá
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. ledna 2020
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu