ECLI:CZ:NSS:2022:4.AS.416.2019:43
sp. zn. 4 As 416/2019 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Petry Weissové a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: Jablonecká energetická a.s.,
se sídlem U Rybníka 2402/5, Jablonec nad Nisou, zast. Mgr. Lukášem Votrubou, advokátem,
se sídlem Moskevská 637/6, Liberec 4, proti žalovanému: Krajský ú řad Libereckého kraje,
se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Bytové družstvo
Na Vršku 10, se sídlem Na Vršku 3855/10, Jablonec Nad Nisou, zast. Mgr. Martinem Čaňkem,
advokátem, se sídlem Dolní náměstí 679/5, Jablonec nad Nisou, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 26. 11. 2018, č. j. OÚPSŘ 214/2018-rozh., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 10. 10. 2019,
č. j. 59 A 10/2019 - 81,
takto:
I. Kasační stížnost se za mí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Magistrát města Jablonec nad Nisou, odbor stavební a životního prostředí, stavební úřad
(dále jen „stavební úřad“), rozhodnutím ze dne 23. 4. 2018, sp. zn. 4864/2016/SÚ/Ha,
č. j. 10636/2018, vydal k žádosti stavebníka (osoba zúčastněná na řízení) podle §115 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) [dále jen „stavební
zákon“], a §18c vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování,
územního opatření a stavebního řádu, stavební povolení na stavbu „plynové kotelny v objektu bytového
domu Na Vršku č. p. 3855/10, Jablonec nad Nisou“ (dále jen „stavba“) na pozemku st. p. 5056
v katastrálním území Jablonec nad Nisou (výrok I.), stanovil podmínky k jejímu provedení (výrok
II.), uložil stavebníkovi podle §115 odst. 2 stavebního zákona provedení zkušebního provozu
stavby k provedení měření hluku a ověření funkčnosti a vlastnosti zdrojů hluku v chráněných
vnitřních prostorech stavby před vydáním kolaudačního souhlasu (výrok III.) a stanovil
podmínky pro zkušební provoz (výrok IV.) a podmínky pro užívání stavby (výrok V.).
[2] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí
stavebního úřadu potvrdil.
II.
[3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalobu
u Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci (dále jen „krajský soud“), který ji shora
označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) zamítl.
[4] Krajský soud předeslal, že předmětem soudního přezkumu bylo v nynější věci stavební
povolení na vybudování nové plynové kotelny v bytovém domě vydané podle §115 stavebního
zákona ve spojení s §77 odst. 5 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu
státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon),
přičemž problematikou změny způsobu vytápění a „odpojování“ bytových domů od soustavy
zásobování tepelnou energií (dále jen „SZTE“) se již opakovaně zabýval a neshledal
důvod odchýlit se od svých dříve vyslovených závěrů, které následně potvrdil i Nejvyšší
správní soud např. v rozsudcích ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 52/2011 - 159, či ze dne 3. 3. 2011,
č. j. 7 As 108/2010 - 71.
[5] Krajský soud proto stejně jako v předchozích případech přistoupil k posouzení námitek
žalobkyně s ohledem na její specifické postavení v řízení před správními orgány. Žalobkyně
totiž nebyla ani stavebníkem, kterému bylo stavební povolení přímo adresováno, ani nebyla
účastníkem stavebního řízení z důvodu držení licence na rozvod tepla a existence obchodního
vztahu s odběratelem na dodávku a odběr tepelné energie, ale byla účastníkem řízení z důvodu
vyplývajícího z §109 písm. d) stavebního zákona jako vlastník SZTE, jehož zařízení je zavedeno
do domu stavebníka. S ohledem na tuto skutečnost měla omezenou možnost uplatňovat výhrady
proti povolované stavbě, neboť mohla ve smyslu §114 odst. 1 stavebního zákona vznášet
jen námitky související s přímým dotčením svých práv. Krajský soud s odkazem na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, č. j. 10 As 84/2014 - 59, zdůraznil, že žalobkyně
jako provozovatel SZTE není účastníkem stavebního řízení na základě posuzování ekonomické
přijatelnosti změny způsobu vytápění pro stavebníka. Jelikož žalobkyně odvolací ani žalobní
námitky nesměřovala k ochraně svých subjektivních práv, které mohla ve smyslu §114 odst. 1
stavebního zákona vznášet, ale k ochraně veřejného zájmu (zejména na ochranu ovzduší),
nespecifikovala tedy, jak konkrétně se povolená stavba konkrétně dotkne jejích možností SZTE
užívat, ani z obsahu správního spisu nevyplývají skutečnosti svědčící o jakémkoliv dotčení
vlastnického práva žalobkyně k SZTE, neshledal krajský soud přímé dotčení práv žalobkyně.
[6] Argumentaci žalobkyně, že veřejný zájem na provozování SZTE je atributem jejího
vlastnického práva, krajský soud nepřisvědčil s poukazem na to, že se jedná o nedůvodnou snahu
o popření účelu a smyslu §114 odst. 1 stavebního zákona, kterou žalobkyně cílí na připuštění
jejích námitek směřujících k ochraně veřejného zájmu na úseku ochrany ovzduší, resp. námitek
proti způsobu, jakým stavebník prokazoval ekonomicky přijatelnější řešení vytápění bytového
domu. Krajský soud zdůraznil, že specifické postavení žalobkyně (jako provozovatele SZTE)
ve stavebním řízení týkajícím se změny způsobu vytápění způsobuje nemožnost vznášet námitky
na ochranu veřejného zájmu, tj. námitky nezákonnosti napadeného rozhodnutí pro rozpor
s energetickým zákonem a zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší.
[7] Krajský soud dále uvedl, že také žalobkyní uplatněné procesní výtky vůči postupu
žalovaného, resp. stavebního úřadu, ve své podstatě směřují ke zpochybnění vydaných správních
rozhodnutí z hlediska jejich souladu s §77 odst. 5 energetického zákona ve spojení s §16 odst. 7
zákona o ochraně ovzduší. Tyto však žalobkyně s ohledem na stěžejní závěry napadeného
rozsudku (argumentace žalobkyně nesměřovala k ochraně jejích veřejných subjektivních práv,
nýbrž k ochraně veřejného zájmu, zejména na ochraně ovzduší) nemůže úspěšně namítat.
[8] K námitce porušení práva žalobkyně zakotveného v §36 odst. 3 správního řádu, krajský
soud uzavřel, že žalovaný sice měl seznámit účastníky řízení (včetně žalobkyně) se stanoviskem
Magistrátu města Jablonec nad Nisou ze dne 6. 11. 2018 (jako dotčeného orgánu ochrany
ovzduší), doplněným v odvolacím řízení, se kterým pracoval jako s podkladem napadeného
rozhodnutí, ale ve vztahu k žalobkyni se nejedná se o takové pochybení, které by založilo
nezákonnost jeho rozhodnutí, neboť by vzhledem k omezené možnosti uplatňovat námitky
nemohla vznést relevantní výhrady, které by musel žalovaný vzít v potaz a vypořádat se s nimi
meritorně. Žalobkyně rovněž nemohla být zkrácena na svém právu, aby se orgány ochrany
ovzduší, případně další orgány ochrany životního prostředí, zabývaly jejími námitkami,
jejichž důvodnost se snažila prokázat energetickým posudkem Ing. B. předloženým v odvolacím
řízení. Krajský soud ve shodě s žalovaným uzavřel, že s ohledem na to, že odvolací námitky
překračují rámec možných námitek podle §114 odst. 1 stavebního zákona, nebyl důvod dát
žalobkyní rozporované stanovisko orgánu ochrany ovzduší k přezkoumání nadřízenému
dotčenému orgánu ochrany ovzduší (resp. dalšímu dotčenému orgánu chránícímu veřejný zájem
na tom kterém úseku státní správy) ve smyslu §149 odst. 4 správního řádu.
[9] Krajský soud následně vyslovil, že nesvědčilo-li žalobkyni procesní právo uplatňovat
námitky proti způsobu, jakým ekonomicky přijatelnější řešení vytápění stavebník prokazoval
(listinou „Ekonomické rozvahy a finanční zhodnocení plynové kotelny“), nemohla uspět
ani s procesními námitkami ohledně způsobu, jakým se žalovaný (správní orgán prvního stupně),
resp. dotčené orgány, vypořádaly s důkazem (energetickým posudkem Ing. B.) předloženým na
podporu nepřípustných námitek. Námitky žalobkyně ohledně hodnocení důkazů, včetně důkazní
hodnoty energetického posudku, a správnosti zjištěného skutkového stavu, tudíž nejsou
opodstatněné.
[10] Krajský soud nakonec nepřisvědčil ani namítané nepřezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí z důvodu, že žalovaný nevypořádal odvolací námitky ohledně nutnosti
doložit energetický posudek podle §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší ve znění účinném
do 1. 1. 2017, s poukazem na stranu 15 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Za důvodnou
pak nepovažoval ani žalobní argumentaci o porušení zásady dvojinstančnosti řízení. Postup
žalovaného, který doplnil a rozvedl argumentaci stavebního úřadu, totiž neshledal vadným.
III.
[11] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) nyní proti napadenému rozsudku brojí kasační
stížností z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b), c) a d) s. ř. s. Navrhuje napadený rozsudek
zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[12] Stěžovatelka předesílá, že její účastenství ve stavebním řízení bylo založeno existencí
jejího vlastnického práva k SZTE, neboť v dotčeném objektu stavebníka se nachází část této
soustavy, a to teplovodní přípojka a objektová předávací stanice; mimo to má stěžovatelka
k SZTE právo odpovídající věcnému břemenu ve smyslu §76 odst. 5 písm. a) energetického
zákona. Stěžovatelka zdůrazňuje, že SZTE je nemovitou věcí a samostatnou stavbou podle §509
zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“), a že atributem jejího
vlastnického práva k SZTE jsou i veškerá práva, která se vztahují k provozu SZTE,
tedy i skutečnost, že SZTE je provozována ve veřejném zájmu.
[13] V první skupině kasačních námitek stěžovatelka namítá zkrácení svého práva
na spravedlivý proces ve správním řízení. Má za to, že žalovaný pochybil tím, že ač si v rámci
odvolacího řízení opatřil další podklady nutné k rozhodnutí ve věci samé a na podkladě těchto
také rozhodl, nedal stěžovatelce možnost seznámit se s těmito podklady a vyjádřit se k nim
ve smyslu §36 odst. 3 správního řádu. Krajský soud námitce stěžovatelky nevyhověl
s tím, že k podkladu, s nímž se nemohla z důvodu pochybení žalovaného seznámit (stanovisko
Magistrátu města Jablonec nad Nisou ze dne 6. 11. 2018), stejně nemohla vznést relevantní
námitky. S tímto závěrem stěžovatelka nesouhlasí. Krajský soud nemůže předjímat,
jak by případně po seznámení se s podkladem stěžovatelka argumentovala. Stěžovatelka
dále poukazuje na to, že ve stavebním řízení vydal žalovaný dne 1. 8. 2017 rozhodnutí,
č. j. OÚPSŘ174/2017-rozh., kterým zrušil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne
24. 4. 2017, č. j. 9290/2017, sp. zn. 4864/2016/SÚ/Ha, a ve zrušujícím rozhodnutí vyslovil
několik právních názorů (ohledně povinnosti správního orgánu prvního stupně zkoumat soulad
žádosti o stavební povolení s §77 odst. 5 energetického zákona, zjistit všechny skutečnosti
důležité pro ochranu veřejného zájmu v rámci vedeného stavebního řízení, včetně stanovisek
orgánů ochrany životního prostředí k námitce týkající se ochrany ovzduší), kterými byl stavební
úřad vázán. Žalovaný ve zrušujícím rozhodnutí zohlednil veškeré stěžovatelčiny námitky,
v následně vydaném napadeném rozhodnutí tak již neučinil a uzavřel, že stěžovatelka
není oprávněna námitky vznášet, neboť je limitována §114 odst. 1 stavebního zákona.
Tímto postupem a změněným právním názorem žalovaný zcela popřel své první (zrušující)
rozhodnutí, kterým byl ve smyslu §73 odst. 2 správního řádu vázán, přičemž stěžovatelku
nepoučil o změně právního názoru. Krajský soud opět pochybil tím, že v uvedeném postupu
žalovaného neshledal pochybení a uzavřel, že původní právní názor vyslovený ve zrušujícím
rozhodnutí žalovaného nebyl správný. Stěžovatelka nakonec zdůrazňuje, že jelikož se žalovaný
uvedených pochybení dopustil v pozici správního orgánu druhého stupně (tedy bez možnosti
přezkumu jeho postupu), neměla možnost podat proti jeho postupu odvolání jako řádný opravný
prostředek, čímž došlo k porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení. Ani v této otázce
však krajský soud stěžovatelce nepřisvědčil, a zatížil tak napadený rozsudek vadou nezákonnosti.
[14] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti nesouhlasí se závěrem krajského soudu,
že není oprávněna se dovolávat práva na ochranu SZTE ve veřejném zájmu a že její argumentace
je nedůvodnou snahou o popření účelu §114 stavebního zákona, kterou mířila na připuštění
svých námitek směřujících k ochraně veřejného zájmu. Takový výklad podaný krajským soudem
podle stěžovatelky zcela odporuje §2 odst. 2 písm. c) bodu 14. energetického zákona a §3 odst. 2
téhož zákona. Stěžovatelka je přesvědčená o tom, že vlastník SZTE je speciálním subjektem,
jemuž náleží právo dovolávat se ochrany SZTE ve veřejném zájmu, týká-li se jejího zřizování
a provozu. Jelikož stěžovatelka disponuje licencí pro výrobu a rozvod tepelné energie, tepelnou
energii vyrábí a rozvádí, může se dovolávat ochrany veřejného zájmu z důvodu výroby a rozvodu
tepelné energie. Skutečnost, že uvedená práva jsou spojena s vlastnictvím SZTE, také podle
stěžovatelky plyne z §1012 občanského zákoníku, podle něhož může stěžovatelka jako vlastník
SZTE s touto volně nakládat. Provoz SZTE ve veřejném zájmu je přitom podle stěžovatelky
charakterovým znakem SZTE, který jí umožňuje dovolávat se práva na ochranu svého vlastnictví
ve veřejném zájmu. Stěžovatelka dále zdůrazňuje, že vlastnické právo je jejím subjektivním
právem, jehož ochrany se může dovolat vůči subjektům veřejné správy (státu), a tudíž se jedná
o veřejné subjektivní právo. Toto právo je nadto i ústavně zakotveno v čl. 11 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“). Z tohoto ustanovení stěžovatelka dovozuje, že existuje
majetek sloužící k zabezpečování veřejného zájmu, který smí být ve vlastnictví určených
právnických osob, a že svou povahou je tento majetek určen k zabezpečování veřejného zájmu.
Z článku 11 Listiny ve spojení s §2 odst. 2 písm. c) bodu 14. energetického zákona tedy podle
stěžovatelky vyplývá, že k vlastnickému právu SZTE, které vzniklo zřízením SZTE ve veřejném
zájmu, patří i ochrana SZTE ve veřejném zájmu. Nakonec stěžovatelka uvádí, že i z §77 odst. 4
energetického zákona vyplývá, že ochrana SZTE ve veřejném zájmu je atributem vlastnického
práva k SZTE. Krajský soud přitom neuvádí žádnou věcnou argumentaci, proč není veřejný
zájem atributem vlastnického práva stěžovatelky k SZTE, a tudíž je v tomto ohledu napadený
rozsudek nepřezkoumatelný.
[15] Stěžovatelka rovněž namítá, že krajský soud nesprávně vyložil §114 stavebního zákona,
a proto se nezabýval podstatnou částí žalobních bodů s odůvodněním, že přesahují rámec
citovaného ustanovení; tím stěžovatelce neposkytl soudní ochranu jejího veřejného subjektivního
práva. Podle stěžovatelky je nezpochybnitelné, že změna způsobu vytápění (zapříčiněná vydáním
stavebního povolení stavebním úřadem) se přímo dotýká jejího vlastnického práva k SZTE,
a to jak ve statickém stavebním stavu (zřízení a provoz SZTE stěžovatelkou ve veřejném zájmu),
tak i v provozním stavu (výroba a rozvod tepla stěžovatelkou mající k této činnosti licenci).
Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že veřejný zájem ve smyslu §3 odst. 2,
resp. §2 odst. 2 písm. c) bod 14. energetického zákona chrání orgány ochrany ovzduší. Považuje
jej za zúžený, neboť tyto orgány chrání SZTE pouze v rozsahu podle §16 odst. 7 zákona
o ochraně ovzduší. Stěžovatelka má za to, že ochrana SZTE ve veřejném zájmu je podstatně širší,
než ji vnímaly správní orgány a krajský soud. Podle stěžovatelky přitom za situace, kdy neexistuje
žádný speciální správní orgán, který měl vydávat stanovisko ohledně toho, zda záměrem (změny
způsobu vytápění) dochází k zásahu do veřejného zájmu na ochraně SZTE ve smyslu
energetického zákona, pak je na samotném vlastníku SZTE, aby tento veřejný zájem hájil sám.
Jinak by bylo ustanovení energetického zákona o ochraně SZTE ve veřejném zájmu zcela
nadbytečné a nevymahatelné.
[16] Stěžovatelka je také přesvědčená o tom, že i kdyby neměla podle §114 odst. 1 stavebního
zákona právo vznášet námitku ohledně ochrany SZTE ve veřejném zájmu a hospodárnosti
využití území, měl žalovaný povinnost se v napadeném rozhodnutí touto otázkou zabývat,
neboť mu to ukládá §89 odst. 2 správního řádu. Stěžovatelka tedy vytýká správním orgánům,
že ve správním řízení nezkoumaly veřejný zájem, resp. se nezabývaly také hospodárností využití
veřejné infrastruktury v území. Krajský soud v napadeném rozsudku pak převzal argumentaci
správních orgánu ohledně nemožnosti stěžovatelky uplatňovat některé námitky s poukazem
na §114 odst. 1 stavebního zákona, a tudíž se žalobní argumentací ohledně ochrany SZTE
ve veřejném zájmu stěžovatelky věcně nezabýval. I proto je napadený rozsudek stižen vadou
nepřezkoumatelnosti. Stěžovatelka také k právě uvedenému uvádí, že argumentace naplňuje
i kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[17] Stěžovatelka nakonec poukazuje na to, že v odvolacím správním řízení doložila
žalovanému energetický posudek Ing. B., podle něhož se jeví neekonomickým, aby došlo
v daném objektu ke změně zdroje tepelné energie. Správní orgány však tento důkaz zcela
opominuly a nesprávně vyhodnotily. Stěžovatelka také vysvětluje, že nechce bránit svým
odběratelům, aby se odpojili od SZTE, ale je nutné, aby splnili zákonné podmínky, a odpojení
proběhlo férově v souladu se zákonem.
IV.
[18] Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
V.
[19] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[20] Kasační stížnost není důvodná.
[21] Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval námitku uplatněnou s poukazem na §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo by totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, pokud
by byl napadený rozsudek nepřezkoumatelný. Nepřezkoumatelnost je přitom natolik závažnou
vadou rozhodnutí soudu, že by se jí Nejvyšší správní soud musel zabývat i tehdy, pokud
by ji stěžovatelka nenamítala, tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.).
[22] Kasační soud rovněž zdůrazňuje, že s tímto kasačním důvodem je nutno zacházet
obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik,
kdy základ sporu bude správními soudy uchopen a s konečnou platností vyřešen,
což není v zájmu ani účastníků řízení, ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti řízení
před správními soudy (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013,
č. j. 6 Ads 17/2013 - 25).
[23] Z kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatelka považuje napadený rozsudek
za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Konkrétně krajskému soudu opakovaně (na straně
6 a na straně 8 kasační stížnosti) vytýká, že se v napadeném rozsudku věcně nevyjádřil k tomu,
proč není veřejný zájem atributem jejího vlastnického práva k SZTE, a pouze vyslovil, z jakého
důvodu nemůže stěžovatelka v nynější věci s úspěchem vznášet námitky směřující k ochraně
veřejného zájmu (zejména na ochraně ovzduší).
[24] Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou především taková rozhodnutí,
u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových
i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52)
nebo v nichž zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74). Soudy však nemají povinnost reagovat
na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem
a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí věnoval
všem stěžejním námitkám účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat
i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33).
[25] Uvedeným kritériím napadený rozsudek vyhověl. Krajský soud dostatečně popsal
skutkový stav věci, stanoviska účastníků řízení a předestřel relevantní a ucelené právní závěry,
kterými stěžejní žalobní argumentaci (ohledně tvrzeného dotčení stěžovatelčina vlastnického
práva k SZTE a související možnosti stěžovatelky uplatňovat ve stavebním řízení námitky
ve smyslu §114 stavebního zákona) vypořádal. Ostatně stěžovatelka proti výkladu podanému
krajským soudem v kasační stížnosti obsáhle brojí a na více místech s ním polemizuje,
což by v případě chybějících důvodů prakticky nebylo možné.
[26] Krajský soud se přitom neopomněl vyjádřit ani k námitce stěžovatelky, podle
níž je veřejný zájem na provozování SZTE atributem jejího vlastnického práva, a proto
byla oprávněna ve smyslu §114 odst. 1 stavebního zákona argumentovat ochranou veřejného
zájmu (zejména ochranou ovzduší). K tomu krajský soud především uvedl, že ze správního spisu
(ani z tvrzení stěžovatelky) nevyplývají skutečnosti svědčící o tom, že by bylo stěžovatelčino
vlastnické právo k SZTE dotčeno a jeho výkonu stěžovatelkou ani nic nebrání. K tomu doplnil,
že argumentace veřejným zájmem na provozu SZTE jako atributem stěžovatelčina vlastnického
práva je nedůvodná a popírající účel a smysl §114 odst. 1 stavebního zákona. Nejvyšší správní
soud k předestřené kasační námitce také připomíná, že nesouhlas stěžovatelky s odůvodněním
a závěry napadeného rozsudku nemůže založit jeho nepřezkoumatelnost (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne 29. 4. 2010,
č. j. 8 As 11/2010 - 163, nebo ze dne 6. 12. 2016, č. j. 7 As 179/2016 - 37).
[27] Kasační soud tedy neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů. Nezjistil ani, že by byl nepřezkoumatelný pro jeho nesrozumitelnost, a nedovodil
ani jinou vadu řízení před krajským soudem, jež by mohla mít vliv na zákonnost napadeného
rozsudku. Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tudíž není naplněn.
[28] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti uplatňuje i kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. (na straně 8 kasační stížnosti), není však zřejmé, v čem konkrétně naplnění tohoto důvodu
spatřuje. Stěžovatelka v kasační stížnosti dále označuje i kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. (na straně 2 kasační stížnosti), avšak ani výtky podřaditelné pod tento kasační
důvod nekonkretizuje. S ohledem na tyto skutečnosti lze připomenout závěry vyjádřené
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50,
nebo též usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2004, č. j. 1 As 7/2004 - 47,
z nichž vyplývá, že stěžovatelka je povinna kromě označení kasačního důvodu též uvést
konkrétní kasační námitky, v nichž spatřuje naplnění toho kterého kasačního důvodu.
To nyní stěžovatelka v případě kasačních důvodů podle §103 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s.
neučinila. Řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční. Obsah, rozsah a kvalita
kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí. Je-li
tedy kasační stížnost kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah přezkumné činnosti soudu,
ale i obsah rozsudku soudu. Soud není povinen za stěžovatelku domýšlet argumenty
(srov. např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005,
č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, nebo rozsudek ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, a ze dne 27. 10.
2010, č. j. 8 As 22/2009 - 99). V míře obecnosti odpovídající námitkám stěžovatelky
proto kasační soud uzavírá, že v posuzovaném případě neshledal naplnění kasačních důvodů
podle §103 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s.
[29] Nejvyšší správní soud tudíž přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu zbylé kasační
argumentace, jež je podřaditelná pod kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[30] Stěžovatelka především v kasační stížnosti nesouhlasí se závěrem krajského soudu,
že není oprávněna se dovolávat práva na ochranu SZTE ve veřejném zájmu a že její argumentace
je nedůvodnou snahou o popření účelu §114 stavebního zákona, kterou mířila na připuštění
svých námitek směřujících k ochraně veřejného zájmu. Takový výklad podle stěžovatelky
zcela odporuje §2 odst. 2 písm. c) bodu 14. energetického zákona a §3 odst. 2 téhož zákona.
I kdyby však stěžovatelka neměla podle §114 odst. 1 stavebního zákona právo vznášet námitku
ohledně ochrany SZTE ve veřejném zájmu a hospodárnosti využití území, měl se žalovaný
v napadeném rozhodnutí povinnost touto otázkou zabývat, neboť mu to ukládá §89 odst. 2
správního řádu. Správní orgány tedy pochybily, pokud v řízení nezkoumaly veřejný zájem,
resp. se nezabývaly také hospodárností využití veřejné infrastruktury v území. Stěžovatelka
je přesvědčená o tom, že krajský soud nesprávně vyložil §114 stavebního zákona,
a proto se nezabýval podstatnou částí žalobních bodů s odůvodněním, že přesahují rámec
citovaného ustanovení; tím stěžovatelce neposkytl soudní ochranu jejího vlastnického práva,
které považuje za veřejné subjektivní právo.
[31] Nejvyšší správní soud s ohledem na podanou kasační argumentaci předesílá,
že se ztotožňuje s již ustálenou a dlouhodobou judikaturou správních soudů, která se vyjadřuje
k legitimaci stěžovatelky a jí podobných subjektů k ochraně veřejného zájmu a k přímému
dotčení jejích práv. Problematikou změny způsobu vytápění a „odpojování“ bytových domů
od SZTE se rovněž kasační soud opakovaně zabýval, a to např. v rozsudcích ze dne 9. 11. 2011,
č. j. 9 As 52/2011 - 159, ze dne 3. 3. 2011, č. j. 7 As 108/2010 - 71, ze dne 29. 9. 2016,
č. j. 9 As 238/2015 - 38, ze dne 27. 1. 2020, č. j. 4 As 340/2019 - 52, či ze dne 25. 6. 2020,
č. j. 9 As 74/2020 - 40. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od závěrů
v citovaných rozsudcích vyslovených, vychází z nich i v nyní posuzované věci.
[32] Krajský soud v napadeném rozsudku vysvětlil, proč stěžovatelka není a nemůže být věcně
aktivně legitimována k ochraně veřejného zájmu z titulu svého vlastnictví k SZTE. Uvedl,
že stěžovatelka nespecifikovala, jak se povolená stavba konkrétně dotkne její možnosti SZTE
užívat, a její námitky nesměřovaly k ochraně jejích subjektivních práv, nýbrž k ochraně veřejného
zájmu. Ani z obsahu správního spisu nevyplývají skutečnosti svědčící o tom, že by stěžovatelčino
vlastnické právo k SZTE mělo být jakkoli dotčeno a jeho výkon ohrožen. Stěžovatelčina
argumentace, že je veřejný zájem na provozování SZTE atributem jejího vlastnického práva,
je přitom podle krajského soudu nedůvodnou snahou o popření účelu a smyslu §114 odst. 1
stavebního zákona. Krajský soud proto shledal, že nebylo na místě k těmto jejím námitkám
přihlížet a zabývat se otázkou souladu stavby s veřejným zájmem (zejména na ochranu ovzduší),
neboť to přesahuje rámec zmíněného §114 odst. 1 stavebního zákona.
[33] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v usnesení ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, vyslovil, že „[s]oudní řád správní je svojí povahou ‚obrannou‘ normou. Není normou
‚kontrolní‘, která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví,
kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany v případech,
kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. Hraničním kritériem pro žalobní
legitimaci je právě tvrzený zásah do veřejných subjektivních práv. Nikoliv veškerá činnost (případně veškeré
pochybení) veřejné správy je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických a právnických osob, ale pouze
ta, kdy činnost správy přesáhne do jejich veřejných subjektivních práv.“ Soud ve správním soudnictví
v řízení podle §65 a násl. s. ř. s. chrání subjektivní veřejná práva žalobce (zde stěžovatelky)
a rozhodnutí žalovaného přezkoumává z hlediska namítaných konkrétních porušení těchto práv.
Jak také kasační soud uvedl v obdobném případě jiné poskytovatelky energií v již citovaném
rozsudku č. j. 9 As 238/2015 - 38, „rozsah skutečností, které byla jak v řízení před správními orgány,
tak i v řízení před krajským soudem, oprávněna namítat, se primárně odvíjí od důvodu jejího účastenství
v řízení před správním orgánem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2007,
č. j. 2 As 10/2007 - 83). V nyní souzené věci odvozovala svoje účastenství ve stavebním řízení z titulu práva
odpovídajícího věcnému břemenu a vlastnického práva k části SZTE. Od toho se odvíjí i rozsah veřejných
subjektivních práv, která mohla být vydáním napadeného rozhodnutí dotčena. Cílem soudního přezkumu
správních rozhodnutí je tak především efektivní ochrana konkrétních práv osob a jejím prostřednictvím
pak i kontrola zákonnosti těchto rozhodnutí. Odrazem shora uvedeného je ostatně i dikce ustanovení §65 odst. 1
s. ř. s., dle něhož náleží aktivní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu pouze tomu,
kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení
úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.“
[34] Nejvyšší správní soud také v rozsudku ze dne 26. 11. 2014, č. j. 1 As 129/2014 - 35,
dovodil, že „skutečnost, že stěžovatelka provozuje SZTE dle energetického zákona ve veřejném zájmu
[§2 odst. 2 písm. c) bod 14] a že SZTE je šetrným systémem dodávek tepelné energie v širší oblasti pro více
odběratelů, nedává stěžovatelce (jako soukromé osobě a podnikateli s tepelnou energií) právo osobovat si oproti
jiným subjektům ochranu veřejných zájmů a oponovat stavebnímu záměru jiných soukromých osob z pozice
ochránce veřejných zájmů.“
[35] V opakovaně citovaném rozsudku č. j. 9 As 52/2011 - 159, také Nejvyšší správní soud
uvedl, že „[z]měna způsobu vytápění je tedy z pohledu energetického a stavebního zákona samostatným
stavebním řízením, které není nijak vázáno na soukromoprávní smluvní vztah mezi odběratelem (nyní
stavebníkem) a dodavatelem tepelné energie. Fakticky obsahuje změna způsobu vytápění dvě součásti. První z nich
je shora uvedené stavební řízení, kterým je příslušným správním orgánem za předpokladu splnění zákonem
stanovených kritérií povolována změna stavby. Druhým aspektem je pak soukromoprávní vztah mezi odběratelem
tepelné energie a jeho dodavateli, kdy na základě smluvních ujednání mezi nimi dochází či nedochází k dodávkám
tepelné energie do daného objektu.“
[36] Stěžovatelka se tedy nacházela ve specifickém postavení v tom směru, že nebyla
stavebníkem, jemuž by bylo vydané stavební povolení přímo adresováno. Toto její postavení
ve správním řízení vymezuje okruh námitek, jež je oprávněna vznášet, a okruh práv, která mohou
být dotčena a má také vliv na navazující soudní řízení, v němž soud může přezkoumávat toliko
vypořádání těch námitek ve správním řízení, k jejichž vznesení byla stěžovatelka oprávněna (srov.
např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2018, č. j. 4 As 209/2018 - 34).
Oprávnění stěžovatelky hájit veřejný zájem v souvislosti s ochranou jejího vlastnického práva
k SZTE nevyplývá ani z §77 odst. 4 energetického zákona, neboť toto ustanovení pouze stanoví
povinnost smluvně upravit soukromoprávní vztah mezi odběratelem tepelné energie, který
zřizuje a provozuje náhradní nebo jiný zdroj tepelné energie, který je propojen se stávajícím
rozvodným tepelným zařízením nebo může ovlivnit jeho provoz, a držitelem licence na rozvod
tepelné energie. Závěr krajského soudu, že veřejný zájem na ochraně SZTE, kterého
se stěžovatelka dovolává, se přímo netýká jejího vlastnického práva k SZTE, a není proto třeba
se těmito jejími námitkami zabývat, jelikož přesahují rámec vyplývající z §114 stavebního zákona,
je tudíž správný. Krajský soud se tedy v tomto ohledu nedopustil pochybení a pro uvedené
nemohlo dojít ani k tvrzenému zásahu do stěžovatelčina vlastnického práva k SZTE,
jak tato přesto namítá.
[37] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka není oprávněna ke vznášení námitek jdoucích
mimo rozsah jejích veřejných subjektivních práv (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 7. 2017, č. j. 4 As 124/2017 - 30), nemohl Nejvyšší správní soud vyhovět její
argumentaci týkající se nezákonnosti správních rozhodnutí i napadeného rozsudku pro rozpor
s energetickým zákonem a zákonem na ochranu ovzduší (a to včetně namítaného nezohlednění
energetického posudku Ing. B. žalovaným v odvolacím řízení, kterým stěžovatelka dokládala, že
se stavební povolení domovní plynové kotelny jeví jako neekologické, a že zásobování tepelnou
energií ze stávajícího zdroje je naopak ekonomicky přijatelné). Neodpovídá jim totiž žádné
dotčené veřejné subjektivní právo stěžovatelky.
[38] Není ani pravdou, že by správní orgány v posuzované věci rezignovaly na posouzení
žádosti o stavební povolení z hlediska ochrany veřejného zájmu. Ze správního spisu se podává,
že ve věci bylo vydáno (a správními orgány vzato na vědomí) souhlasné závazné stanovisko
Krajské hygienické stanice Libereckého kraje ze dne 31. 10. 2016 a Hasičského záchranného
sboru Libereckého kraje (dotčeného orgánu na úseku požární ochrany) ze dne 10. 10. 2016,
souhrnné stanovisko dotčených orgánů Magistrátu města Jablonec nad Nisou, odboru stavebního
a životního prostředí ze dne 26. 10. 2016, a souhlasné závazné stanovisko Magistrátu města
Jablonec nad Nisou, odboru stavebního a životního prostředí, oddělení životního prostředí
a státní památkové péče, orgánu ochrany ovzduší ze dne 13. 10. 2016 (na něž poukázal
tentýž orgán též ve stanovisku ze dne 6. 11. 2018). Uvedené listiny přitom byly podkladem
rozhodnutí vydaných ve správním řízení týkajícím se nynější věci.
[39] V neposlední řadě stěžovatelka vytýká krajskému soudu i nesprávné posouzení žalobních
námitek o zkrácení jejího práva na spravedlivý proces ve správním řízení. V nich namítá,
že žalovaný ve správním řízení porušil §36 odst. 3 správního řádu, neboť jí nepředložil
k seznámení a vyjádření nově opatřený podklad k rozhodnutí - stanovisko Magistrátu města
Jablonec nad Nisou ze dne 6. 11. 2018, z něhož následně v napadeném rozhodnutí vycházel.
Dále pak, že závěry žalovaného ohledně limitace rozsahu stěžovatelkou uplatňovaných námitek
ve smyslu §114 stavebního zákona uvedené v napadeném rozhodnutí jsou v rozporu
se závěry uvedenými žalovaným v předcházející zrušujícím rozhodnutí ze dne 1. 8. 2017,
č. j. OÚPSŘ174/2017-rozh. (tím byla věc vrácena zpět správnímu orgánu prvního stupně
k dalšímu řízení), jimiž byl žalovaný ve smyslu §73 odst. 2 vázán, přičemž žalovaný o změně
právního názoru stěžovatelku nepoučil a tím porušil zásadu legitimního očekávání.
Stěžovatelka v souvislosti s namítaným porušením práva na spravedlivý proces také poukazuje
na to, že postupem žalovaného ve správním řízení došlo k porušení zásady dvojinstančnosti
řízení.
[40] K otázce seznámení se s podklady rozhodnutí podle §36 odst. 3 správního řádu Nejvyšší
správní soud zdůrazňuje, že stejně jako u dalších procesních pochybení je povinen
ten, jenž se jich dovolává, tvrdit a prokázat, že tyto vady měly nebo mohly mít vliv na zákonnost
rozhodnutí. V projednávané věci však, jak správně uvedl krajský soud, nemohla
okolnost neseznámení stěžovatelky se stanoviskem Magistrátu města Jablonec nad Nisou ze dne
6. 11. 2018 (v němž správní orgán v reakci na žádost o vydání stanoviska k energetickému
posudku vypracovanému Ing. B. odkázal na své stále platné sdělení ze dne 28. 12. 2017, z něhož
vyplývá, že k nyní posuzované stavbě již vydal orgán ochrany ovzduší závazné stanovisko dne 13.
10. 2016, které nadále zůstává v platnosti, přičemž zákon o ochraně ovzduší k tomuto datu
nevyžadoval vydání energetického posudku) a následná nemožnost se k němu vyjádřit způsobit
nezákonnost napadeného rozhodnutí. Vzhledem k výše uvedené omezené možnosti uplatňovat
ve stavebním řízení námitky proti závaznému stanovisku orgánu ochrany ovzduší, resp. způsobu
prokázání ekonomické přijatelnosti nového zdroje vytápění by totiž stěžovatelka proti němu
nemohla uplatňovat žádné věcné námitky a nemohla by výsledek řízení ani po seznámení se
s tímto podkladem jakkoliv ovlivnit. Nadto v namítaném stanovisku ze dne 6. 11. 2018 Magistrát
města Jablonec nad Nisou neuvedl nové skutečnosti, ale pouze odkázal na stěžovatelce již známé
sdělení ze dne 28. 12. 2017, respektive závazné stanovisko ze dne 13. 10. 2016. Kasační soud
proto přisvědčil závěru krajského soudu, že toto procesní pochybení žalovaného nemělo
v nynější věci vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Krajský soud nepochybil, pokud
shledal, že pro uvedené jej nebylo nutno rušit.
[41] Kasační soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatelky, v níž vytýkala krajskému soudu,
že neshledal pochybení v postupu žalovaného, který se v napadeném rozhodnutí odchýlil
od svého původního rozhodnutí ze dne 1. 8. 2017, č. j. OÚPSŘ174/2017-rozh., jímž zrušil
předešlé stavební povolení ze dne 24. 4. 2017, č. j. 9290/2017, sp. zn. 4864/2016/SÚ/Ha, a vrátil
věc správnímu orgánu k dalšímu řízení, aniž by o změně právního názoru poučil stěžovatelku.
V uvedeném zrušujícím rozhodnutí žalovaný stavebnímu úřadu vytknul, že stavbu neposoudil
z hlediska požadavků vyplývajících z §77 energetického zákona, a mimo jiné jej zavázal,
aby se zabýval otázkou veřejného zájmu, zejména námitkou směřující vůči závaznému
stanovisku orgánu ochrany ovzduší ze dne 13. 10. 2016, č. j. 3643/2017/SPR/OŽP/Ze,
a také aby vypořádal námitku nedoložení energetického posudku.
[42] Nejvyšší správní soud předesílá, že v žalobě stěžovatelka pouze obecně uvedla
to, že žalovaný v napadeném rozhodnutí popřel závěry zrušujícího rozhodnutí ze dne 1. 8. 2017,
č. j. OÚPSŘ174/2017-rozh. Blíže tuto svou výtku nerozvedla. Nenamítala tedy (jako nyní
v kasační stížnosti), že žalovaný byl ve smyslu §73 odst. 2 správního řádu v napadeném
rozhodnutí vázán svým právním závěrem vysloveným ve zrušujícím rozhodnutí a že měl
stěžovatelku poučit o změně právního názoru, ač tak již v řízení před krajským soudem mohla
učinit. V tomto rozsahu jsou tedy tyto kasační námitky ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s.
nepřípustné, jimiž se Nejvyšší správní soud nyní nemůže zabývat. Ke stěžovatelčině žalobní
námitce týkající se (ne)možnosti namítat porušení veřejného zájmu ve smyslu §114 stavebního
zákona tak pouze pro úplnost dodává, že krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že právní
názor vyslovený žalovaným ve zrušujícím rozhodnutí, kterým zavázal správní orgán prvního
stupně, aby zajistil, že vyjádření orgánu ochrany ovzduší k námitkám stěžovatelky
proti ekonomické přijatelnosti nového zdroje vytápění, není správný. Tomuto závěru nemá
s ohledem na výše podané závěry a rozsah relevantní žalobní argumentace kasační soud
co vytknout a pouze zdůrazňuje, že nesprávný právní závěr žalovaného v původním zrušujícím
rozhodnutí nemohl založit legitimní očekávání stěžovatelky ohledně jeho následného postupu
a přijatých závěrů.
[43] Pro právě uvedené závěry nelze přisvědčit stěžovatelce ani v tom, že namítanými
pochybeními (neumožněním stěžovatelce seznámit se s podklady k rozhodnutí a vyjádřit se k nim
a změně právního názoru bez poučení stěžovatelky) žalovaný porušil zásadu dvojinstančnosti
správního řízení.
[44] Nejvyšší správní soud tudíž s ohledem na shora vyslovené neshledal ani naplnění
stěžovatelkou uplatněného kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
VI.
[45] Kasační stížnost není pro výše uvedené důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud
ve smyslu §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[46] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona. Stěžovatelka neměla úspěch ve věci, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovaný byl ve věci účastníkem úspěšným, nevznikly mu však žádné
náklady nad rámec jeho obvyklé úřední činnosti. Kasační soud proto rozhodl, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.
[47] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch
nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, popřípadě
jí soud může na návrh z důvodů zvláštního zřetele přiznat právo na náhradu dalších nákladů
řízení. V nynějším řízení osoba zúčastněná na řízení neplnila žádné povinnosti, které by jí soud
uložil, ani nenavrhla, aby jí bylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení z důvodů zvláštního
zřetele hodných. Právo na náhradu nákladů řízení tedy nemá.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. června 2022
Mgr. Petra Weissová v. r.
předsedkyně senátu
Za správnost vyhotovení:
Petra Kopáčková