ECLI:CZ:NSS:2021:7.AS.306.2020:45
sp. zn. 7 As 306/2020 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci navrhovatelů: a) M. D., b) K. P.,
c) Obalový servis s. r. o., se sídlem Průmyslová 223, Třebíč, d) FERRUM s. r. o., se sídlem
Chelčického 260, Moravské Budějovice, e) BAUSTOFF + METALL BRNO, s. r. o.,
se sídlem U dálnice 836, Modřice, f) Metalšrot Tlumačov a. s., se sídlem Mánesova 510,
Tlumačov, g) Ing. J. P., h) H. C., ch) R. S., i) Obchvat Třebíče, z. s., se sídlem Nová 32,
Třebíč, všichni zastoupeni Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Klokotská 103,
Tábor, proti odpůrci: Kraj Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, za účasti: I) Elektrárna
Dukovany II, a. s., se sídlem Duhová 1444/2, Praha, II) ENERGOREGION 2020, se sídlem
Masarykovo nám. 104, Náměšť nad Oslavou, III) ENERGETICKÉ TŘEBÍČSKO, se sídlem
Karlovo nám. 104/55, Třebíč, IV) město Třebíč, se sídlem Karlovo nám. 104/55, Třebíč,
zastoupeno Mgr. Ing. Jánem Bahýľem, advokátem se sídlem Kotlářská 912/29, Brno,
V) Ředitelství silnic a dálnic České republiky, se sídlem Na Pankráci 56, Praha, v řízení o kasační
stížnosti navrhovatelů a), b), c), f), g) a ch) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
17. 9. 2020, č. j. 67 A 3/2020 - 250,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osobám zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I.
[1] Shora označeným rozsudkem Krajský soud v Brně (dále též „krajský soud“) zamítl návrh
navrhovatelů, kterým se domáhali zrušení opatření obecné povahy – Aktualizace č. 6 Zásad
územního rozvoje Kraje Vysočina, vydaného zastupitelstvem Kraje Vysočina dne 14. 5. 2019
usnesením č. j. 0229/03/2019 ZK, a to v části vymezující „obchvat I/23 Třebíč, včetně napojení
na silnici I/23“ (dále též „opatření obecné povahy“, „OOP“, či „aktualizace“).
[2] Krajský soud se nejprve zabýval přípustností návrhu a splněním dalších podmínek řízení.
Zejména uvedl, že aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je
ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní
legitimace navrhovatelů se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jejich právech, která jsou
opatřením obecné povahy dotčena. Podle krajského soudu lze potencialitu zásahu
do subjektivních práv úspěšně dovozovat prakticky u každého vlastníka nemovitostí umístěných
v území regulovaném zásadami územního rozvoje, obdobně jako v případě územního plánu,
jemuž jsou zásady územního rozvoje nadřazeny. Navrhovatelé a) až g) jsou přitom vlastníky
nemovitostí ve východní části obchvatu, kteří budou zasaženi tím, že na jejich pozemcích je
vymezen koridor pro umístění obchvatu. Navrhovatelé h) a ch) jsou pak vlastníci nemovitostí
určených k bydlení v oblasti Borovina, tedy oblasti, přes kterou v budoucnu povede nákladní
i osobní doprava. Podle §36 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále též „stavební zákon“) zásady územního
rozvoje stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje,
vymezují plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití,
zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví
kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití. Zásady
územního rozvoje tak v zásadě omezují vlastníka nemovitostí v takto určených plochách v jeho
právu užívat nemovitost jiným než stanoveným způsobem (rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, a ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 Ao 1/2012 - 62).
Pakliže označení navrhovatelé tvrdí, že aktualizace není souladná se zákonem, a tvrdí dotčení
svého vlastnického práva a práva podnikat, resp. dotčení práva na ochranu zdraví a práva
na příznivé životní prostředí, tak soud nemá o jejich aktivní legitimaci pochybnosti. Z pohledu
včasnosti návrhu je pak podstatné, že aktualizace nabyla účinnosti dne 14. 6. 2019 a návrh byl
podán k soudu poslední den jednoroční lhůty (14. 6. 2020), tedy včas. V návrhu je současně
uvedeno, z jakých skutkových a právních důvodů považují navrhovatelé příslušnou část opatření
obecné povahy za nezákonnou. Pokud navrhovatelé předesílají, že neuplatnili připomínky proti
návrhu napadeného opatření obecné povahy, tak jak plyne z usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, ani tato skutečnost je
nezbavuje práva podat návrh na jeho zrušení k soudu; návrh nemůže soud pro nedostatek aktivity
navrhovatele v předcházejících fázích správního řízení odmítnout pro nedostatek procesní
legitimace. Krajský soud neshledal ani žádný jiný důvod pro nepřipuštění návrhu k věcnému
přezkumu. Při věcném posouzení OOP pak krajský soud vycházel z tzv. pětikrokového algoritmu
(rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, a ze dne
24. 7. 2013, č. j. 2 Aos 1/2013 - 138) a návrh důvodným neshledal. Krajský soud nepřisvědčil
námitkám poukazujícím na vady v procesu předcházejícím vydání OOP, jakož ani námitkám
poukazujícím na nepřezkoumatelnost a vady OOP. Krajský soud neshledal, že by OOP bylo
vnitřně rozporné, či že by odporovalo podkladům založeným ve spisu. Důvodnými neshledal
soud ani námitky poukazující na nezákonnost OOP. Podle krajského soudu se odpůrce zabýval
všemi otázkami, které mu ukládá zkoumat právní úprava (§18 a násl. stavebního zákona)
a ty správně posoudil. Hodnotil i dopad aktualizace do vlastnického práva a práva na podnikání,
resp. do hmotných statků. Jeho postup nelze považovat ani za rozporný s právní úpravou
Evropské unie, resp. judikaturu Soudního dvora Evropské unie (rozsudek Soudního dvora
Evropské unie ze dne 14. 3. 2013 ve věci C-420/11). Důvodné neshledal krajský soud ani
námitky poukazující na nedostatečné porovnání nulové varianty (tj. zachování stavu před
aktualizací) a schválené (aktivní) varianty. Podle názoru krajského soudu odůvodnění aktualizace,
jakož i další související podklady (Vyhodnocení vlivů na životní prostředí a Vyhodnocení vlivů
na udržitelný rozvoj území) řádně odůvodňují výběr zvolené (aktivní) varianty. Uvedené
dokumenty přitom hodnotí i dopad obchvatu na jednotlivé složky životního prostředí a chráněné
zájmy. Důkladně porovnávají stávající stav (nulovou variantu) a stav budoucí (aktivní variantu),
přičemž hodnotí i pozitiva a negativa obou variant vč. dopadů na dotčené části města Třebíče.
Krajský soud konečně nepřisvědčil ani námitkám poukazujícím na rozpor aktualizace s Politikou
územního rozvoje České republiky (dále též „politika územního rozvoje“) a se Zásadami
územního rozvoje Kraje Vysočina (dále též „zásady územního rozvoje“´). Ani další námitky
neshledal soud důvodnými, a návrh proto zamítl. Rozsudek krajského soudu (stejně jako všechna
dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) je v plném znění dostupný
na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost odkazuje.
II.
[3] Proti rozsudku krajského soudu podali navrhovatelé a), b), c), f), g) a ch) (dále též
„stěžovatelé“) kasační stížnost z důvodů obsahově podřaditelných pod §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“).
Z hlediska věcného vypořádání kasační stížnosti identifikoval Nejvyšší správní soud následující
okruhy námitek stěžovatelů, které pro přehlednost uspořádal takto. V prvním okruhu námitek
stěžovatelé zejména namítali, že nedošlo k řádnému vyhodnocení dopadů OOP do jejich práv
(zejména do vlastnického práva, do práva na podnikání) a do jejich hmotných statků (nemovitosti
stěžovatelů). Stejně tak nebyly řádně vyhodnoceny dopady na zaměstnanost (dopad do stávající
průmyslové zóny v Třebíči). Na dotčení uvedených práv poukazovali stěžovatelé již v návrhu,
krajský soud jejich argumentaci však nepřisvědčil. Podle stěžovatelů nebylo provedeno náležité
posouzení dotčení uvedených práv ve smyslu §18 a §19 odst. 2 stavebního zákona a bodu 6
přílohy ke stavebnímu zákonu nazvané „Rámcový obsah vyhodnocení vlivů politiky územního rozvoje,
územního rozvojového plánu, zásad územního rozvoje a územního plánu na životní prostředí pro účely posuzování
vlivů koncepcí na životní prostředí“ (dále též „příloha ke stavebnímu zákonu“). Krajský soud pochybil
i poukazem na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 14. 3. 2013 ve věci C-420/11.
Nepřípadná je i navazující argumentace o souladnosti postupu odpůrce s právem EU. Ve druhém
okruhu námitek stěžovatelé namítali, že ze strany odpůrce nedošlo k řádnému porovnání nulové
varianty (ponechání komunikace v současné trase) a schválené varianty. Nebyly posouzeny ani
důsledky schválené varianty ve smyslu §10b odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále
též „zákon č. 100/2001 Sb.“), §19 odst. 2 stavebního zákona a bodu 7 přílohy stavebního
zákona. Ve třetím okruhu kasačních námitek pak tvrdili, že OOP není souladné s politikou
územního rozvoje a se zásadami územního rozvoje. K tomu zejména uvedli, že již v návrhu
poukazovali na konkrétní části politiky územního rozvoje a zásad územního rozvoje, se kterými je
napadené OOP v rozporu. Krajský soud však i přesto namítanou rozpornost neshledal.
Stěžovatelé trvají na tom, že napadené OOP je v rozporu s body 23, 24 a 79 politiky územního
rozvoje a body 7, 61 a 62 zásad územního rozvoje, v důsledku čehož nemůže obstát. Podle
stěžovatelů je nadto odůvodnění OOP vnitřně rozporné. Uvedená rozpornost panuje i mezi
OOP a dalšími relevantními dokumenty - Vyhodnocení vlivů na životní prostředí a Vyhodnocení
vlivů na udržitelný rozvoj území. Dále pak stěžovatelé poukazovali na nepřezkoumatelnost
rozsudku krajského soudu. Krajský soud řádně nevypořádal všechny uplatněné námitky.
Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a současně aby zrušil i OOP a dále aby přiznal stěžovatelům právo
na náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů.
III.
[4] Nejvyšší správní soud zaslal kasační stížnost k vyjádření odpůrci. Odpůrce podal
ke kasační stížnosti stručné vyjádření, ve kterém se ztotožnil s rozsudkem krajského soudu.
Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelů zamítl.
[5] Nejvyšší správní soud zaslal kasační stížnost i osobám zúčastněným na řízení (§34 a násl.
s. ř. s.). Osoba zúčastněná na řízení V - Ředitelství silnic a dálnic ČR - podala ke kasační stížnosti
vyjádření, ve kterém neshledala uplatněné námitky důvodnými. Podle osoby zúčastněné na řízení
OOP neodporuje politice územního rozvoje ani zásadám územního rozvoje. V souladu s právní
úpravou odpůrce postupoval i při porovnání aktivní a nulové varianty, jakož i v dalších otázkách.
Poukázala i na neaktivitu stěžovatelů v procesu přijímání OOP a důsledky z toho plynoucí.
Nepodáním připomínek k otázce přiměřenosti zásahu do práv stěžovatelů napadeným opatřením
obecné povahy se stěžovatelé sami zbavili možnosti, aby jejich připomínky byly náležitě
vypořádány správním orgánem.
IV.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnosti v mezích jejich rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami poukazujícími
na nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo
by totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené
rozhodnutí skutečně nepřezkoumatelné.
[9] Zdejší soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů vychází
z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle
níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování, je povinnost
soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle §54 odst. 2 s. ř. s.).
To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí
soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval
při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění
a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to,
aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, konstatoval, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu není
zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru
o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč
subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“.
Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval
např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
[10] Kasační soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil.
Z rozsudku krajského soudu jednoznačně vyplývají důvody, které krajský soud vedly k zamítnutí
návrhu. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se přitom krajský soud řádně vypořádal
se všemi nosnými námitkami, vč. námitek poukazujících na dotčení práv stěžovatelů,
na nedostatečné posouzení nulové a aktivní varianty, jakož i na rozpor OOP s politikou
územního rozvoje a se zásadami územního rozvoje (viz dále). Podle názoru Nejvyššího správního
soudu nelze hovořit ani o tom, že by se odůvodnění krajského soudu míjelo s podstatou námitek
obsažených v návrhu. Krajský soud důkladně vypořádal jádro uplatněné argumentace. Postup
krajského soudu odpovídá konstantní judikatuře, podle níž není povinností správního soudu
reagovat na každý dílčí argument uplatněný v podání a ten obsáhle vyvrátit; úkolem soudu je
uchopit obsah a smysl argumentace a vypořádat se s ní (podpůrně srov. nálezy Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 201/04, I. ÚS 729/2000, I. ÚS 116/05, IV. ÚS 787/06, III. ÚS 989/08,
III. ÚS 961/09, IV. ÚS 919/14). Např. v nálezu ze dne 12. 2. 2009 vydaném pod sp. zn.
III. ÚS 989/08 Ústavní soud uvedl, že „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy
nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim
staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich
závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43). Nejvyšší správní soud dodává, že nepřezkoumatelnost není
projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek
odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat
napadené rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 3 Azs 69/2016 - 24, a ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017 - 35). Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako
nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody,
pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 76, publikované pod č. 1566/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám
rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí
meritorně přezkoumat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Takovými vadami
rozsudek krajského soudu netrpí.
[11] K dalším námitkám soud předesílá, že opatření obecné povahy č. 1/2008 - Zásady
územního rozvoje Kraje Vysočina - schválilo Zastupitelstvo Kraje Vysočina usnesením
ze dne 16. 9. 2008. Uvedené zásady byly opakovaně aktualizovány. Předmětem soudního
přezkumu je šestá aktualizace (kterou vydalo zastupitelstvo kraje Vysočina dne 14. 5. 2019),
jíž byly schváleny čtyři koridory obchvatů v Kraji Vysočina (Třebíče, Brtnice, Slavětic a Zašovic).
Soud dodává, že označené zásady územního rozvoje a jejich aktualizace již byly podrobeny
soudnímu přezkumu ze strany Nejvyššího správního soudu (viz rozhodnutí ze dne 3. 7. 2009,
č. j. 5 Ao 1/2009 - 186, a ze dne 4. 5. 2018, č. j. 8 As 128/2017 - 54).
[12] Stěžovatelé u Krajského soudu v Brně napadli šestou aktualizaci zásad v části vymezující
„obchvat I/23 Třebíč, včetně napojení na silnici I/23“. Soud je při rozhodování ve věcech opatření
obecné povahy důsledně vázán rozsahem a důvody návrhu (§101d s. ř. s. a rozsudky Nejvyššího
správního soudu č. j. 4 As 77/2015 - 35, č. j. 6 As 176/2015 - 31, č. j. 6 As 106/2017 - 26). Níže
uvedené odůvodnění rozsudku je proto třeba vztahovat pouze k uvedené části aktualizace (která
byla přezkoumána v rozsahu uplatněných námitek).
[13] Nejvyšší správní soud z předloženého spisu zjistil, že aktualizace byla přijata z řady
důvodů, zejména pak z důvodu neúnosné dopravní situace na stávajícím průjezdním úseku silnice
I/23 zastavěným a hustě obydleným územím města Třebíče, z důvodu vytvoření přímého
silničního spojení Jihočeského a Jihomoravského kraje bez průjezdních úseků skrze centra měst
(vč. města Třebíče), resp. z důvodu vytvoření trasy umožňující přepravu nadrozměrných
a těžkých nákladů technologického vybavení pro výstavbu nových bloků Jaderné elektrárny
Dukovany. OOP přitom fakticky vymezuje 150 metrů široký koridor pro umístění budoucího
obchvatu I/23 Třebíče vč. napojení na silnici I/23.
[14] Zásady územního rozvoje, resp. jejich aktualizace vydávané rovněž ve formě OOP, jsou
zvláštním správním aktem smíšené povahy, jenž má relativně abstraktní charakter. Jde o správní
akt dílem právní, dílem odborné a ve výsledku politické povahy, který stanoví základní požadavky
na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního
významu a stanoví požadavky na jejich využití a kritéria pro rozhodování o možných variantách
nebo alternativách změn v jejich využití (blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198, či usnesení Ústavního soudu k zásadám územního rozvoje
Jihomoravského kraje - usnesení ze dne 28. 4. 2020, sp. zn. IV. ÚS 2682/19).
[15] Postup při soudním přezkumu OOP byl zdejším soudem opakovaně řešen. Z jeho
judikatury vyplývá tzv. algoritmus přezkumu opatření obecné povahy (viz např. rozsudek
ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS, a na něj navazující
rozsudky). Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to zkoumání, zda za prvé, je dána
pravomoc správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, zda správní orgán
při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání
ultra vires); za třetí, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem;
za čtvrté, zda je opatření obecné povahy co do obsahu v rozporu se zákonem (materiální
kritérium); a za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho
proporcionality (kritérium přiměřenosti regulace). V rámci pátého kroku popsaného algoritmu,
tj. při přezkumu proporcionality územního plánu, jsou správní soudy povinny zkoumat,
zda má zásah ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, zda je zásah činěn v nezbytně
nutné míře, zda je zásah činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému
cíli, zda je zásah činěn nediskriminačním způsobem a zda je zásah činěn s vyloučením libovůle
(viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS, či rozsudek zdejšího soudu
ze dne 16. 2. 2016, č. j. 3 As 195/2015 - 55, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198,
ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 15/2016 - 85).
[16] Z rozhodovací praxe zdejšího soudu se dále podává, že k hodnocení přiměřenosti
regulace obsažené v opatření obecné povahy vydávaného samosprávou je třeba přistupovat
s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí. Je třeba ji posuzovat v kontextu práva obcí a krajů
na samosprávu, které inherentně zahrnuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních
představ. Již v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, zdejší soud uvedl, že v rámci
územního plánování „vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem,
kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob
a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité
politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje,
tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení
z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly
územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování
příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území
využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala
ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“
do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu
jinou.“ (obdobně viz i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009,
č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 - 42, ze dne 28. 3. 2013,
č. j. 1 Aos 3/2012 - 59, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 - 42, ze dne 12. 5. 2016,
č. j. 6 As 174/2015 - 72, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198, ze dne 27. 7. 2017,
č. j. 1 As 15/2016 - 85).
[17] Z uvedené a další judikatury Nejvyššího správního soudu dále vyplývá, že nikoliv každé
porušení zákona vede k nutnosti zrušení opatření obecné povahy. Vždy je třeba zvažovat
intenzitu porušení právních předpisů: Např. v rozsudku ze dne 12. 5. 2016,
č. j. 6 As 174/2015 - 72, soud uvedl, že: „V řízení podle §101a a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření
obecné povahy jako celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné
míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného
opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno
vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě
přijatelnou. K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem
relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako marginální,
ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelů.“ Obdobně viz
rozsudky ze dne 16. 3. 2020, č. j. 1 As 245/2019 - 38, ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013 - 36,
ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103, ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644 atp.
[18] Uvedená východiska přebírá i judikatura vztahující se k soudnímu přezkumu zásad
územního rozvoje a jejich aktualizací (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198). Z další judikatury zabývající se soudním přezkumem
aktualizace zásad územního rozvoje pak vyplývá, že změna záměru neotevírá soudům cestu
k přezkumu zákonnosti záměrů v celém jejich rozsahu, nýbrž pouze v rozsahu jejich změn, tedy
v rozsahu aktualizace (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2017,
č. j. 1 As 15/2016 - 85).
[19] Nejvyšší správní soud vázán výše uvedenými limity soudního přezkumu přistoupil
k posouzení uplatněných kasačních námitek a shledal, že žádná z uplatněných kasačních námitek
neměla potenciál vyvolat zrušení rozsudku krajského soudu.
[20] K námitkám, ve kterých stěžovatelé opakovali argumentaci, která byla obsažena již
v návrhu, soud konstatuje, že kasační stížnost je opravný prostředek proti pravomocnému
rozhodnutí krajského soudu (§102 s. ř. s.). Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší v kasačním
řízení opětovně přezkoumávat napadený správní akt v rozsahu přezkumu provedeném krajským
soudem. Předmětem přezkumu může být proto toliko to, zda rozhodnutí krajského soudu
k námitkám uvedeným v kasační stížnosti obstojí. Nejvyšší správní soud je přitom povolán
pouze k přezkumu v rozsahu vymezeném stěžovatelem. Řízení o kasační stížnosti je totiž
ovládáno zásadou dispoziční. Obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah
a kvalitu následného soudního rozhodnutí. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty
za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral
by roli advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012,
č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, ze dne 27. 10. 2010,
č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 - 46, ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 7 As 17/2008 - 60, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198 atp.).
[21] Např. v posledně uvedeném rozsudku se Nejvyšší správní soud zabýval rozsahem
přezkumu v případě obdobně koncipované kasační stížnosti směřující proti rozsudku městského
soudu, ve kterém byla rovněž posuzována aktualizace zásad územního rozvoje. Nejvyšší správní
soud zejména uvedl, že kasační stížnost je mimořádným opravným prostředkem proti
pravomocnému rozhodnutí soudu (zde městského soudu), přičemž jak vyplývá ze spisu, ten již
ochranu poskytl posouzením předmětného návrhu. Důvody kasační stížnosti se proto musí
odvíjet zejména od tvrzeného pochybení krajského (městského) soudu, který se měl vadným,
resp. nezákonným způsobem vypořádat s návrhovými body směřujícími proti napadené části
zásad územního rozvoje (§101b odst. 2 s. ř. s.). „Jinými slovy, stěžovatelé jsou povinni tvrdit některý
z důvodů podle §103 odst. 1 s. ř. s. týkající se řízení vedeného městským soudem anebo rozhodnutí soudu,
nikoliv napadené části zásad územního rozvoje jako takové. Uvedení konkrétních důvodů kasační stížnosti
není možné bez dalšího nahradit zopakováním návrhových bodů či argumentace předestřené v řízení u městského
soudu (jakkoliv propojené s obecným tvrzením, že se s argumentací městský soud vypořádal „nedostatečně anebo
nezákonně“). Stěžovatelé napadli rozsudek městského soudu z důvodů, které výslovně nepodřadili pod žádný
z důvodů podle §103 odst. 1 s. ř. s. Lze však učinit závěr, že rozsudek městského soudu je napadán z důvodů
podle písm. a), b) a d) citovaného ustanovení. Zároveň je ovšem třeba zdůraznit, že kasační stížnost stěžovatelů
z převážné části spočívá právě v opakování argumentace předestřené v řízení před městským soudem. Spíše než
o tvrzení konkrétních pochybení městského soudu se tak jedná o výtky proti obsahu napadené části zásad
územního rozvoje či postupu jejího pořizování. Těmi se již velmi pečlivě a podrobně zabýval městský soud
v napadeném rozsudku. Kasační argumentaci stěžovatelů by tedy z převážné části bylo možné vypořádat pouhým
zopakováním závěrů městského soudu.“
[22] I v dané věci by bylo lze řadu námitek vypořádat pouhým zopakovaním argumentace
krajského soudu. Jak již bylo výše uvedeno, krajský soud se řádně zabýval uplatněnými námitkami
brojícími proti OOP. Důkladně posoudil námitky poukazující na rozpornost OOP s politikou
územního rozvoje a zásadami územního rozvoje, na dotčení práv stěžovatelů, na absenci řádného
odůvodnění zvolené varianty, jakož i další námitky mířící do předmětné aktualizace. Nejvyšší
správní soud se přitom s jeho argumentací zcela ztotožnil; považuje ji za správnou a plně
odpovídající právní úpravě, judikatuře a obsahu správního spisu. Z těchto důvodů Nejvyšší
správní soud na hodnocení krajského soudu v plném rozsahu odkazuje a jako takové ho i přebírá.
Nad jeho rámec a k jednotlivým kasačním námitkám dodává následující.
[23] V prvním okruhu námitek stěžovatelé namítali, že nedošlo k řádnému vyhodnocení
dopadů OOP do jejich práv, resp. do hmotných statků ve smyslu §18 a §19 odst. 2 stavebního
zákona a bodu 6 přílohy ke stavebnímu zákonu.
[24] K tomu soud předesílá, že překážkou přijetí OOP není zásah do vlastnických či jiných
práv. Ten lze připustit při splnění podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu
subsidiarity a minimalizace takového zásahu (podpůrně viz usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120. V právní větě uvedeného
usnesení rozšířený senát uvedl, že „za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu
může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům
či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují
souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady.“. Uvedený právní závěr rozšířený
senát zdejšího soudu odůvodnil následovně. „Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého
území. V tomto smyslu představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch,
jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo
vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. […] Zásahy do vlastnického práva […] musí mít
zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře
a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem
a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. […] Omezení v podobě územního plánu je v obecné
rovině uvedené podmínky schopno zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody – územní
plánování je prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem
(včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného
území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou zásadně povinni – za předpokladu,
že i další shora uvedené podmínky budou splněny – strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají
z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího
spravedlivě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě
s přihlédnutím k rozhodným okolnostem […] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem
stanovených cílů územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého
z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře;
v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas
dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním
a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu
subsidiarity a minimalizace takového zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických
a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení
vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě by se jednalo
o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4 odst. 4 LZPS jsoucí zásah).“ (důraz přidán). Uvedené lze
přiměřeně vztáhnout i na aktualizaci zásad územního rozvoje - rozsudky zdejšího soudu ze dne
25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198, ze dne 4. 5. 2018, č. j. 8 As 128/2017 - 54.
[25] Krajský soud dovodil, že stěžovatelé předmětné výhrady (stran dotčení vlastnického
práva, práva na podnikání, zásahu do stávající průmyslové zóny atp.) neuplatnili v řízení
o aktualizaci. Řízení o aktualizaci zásad se aktivně neúčastnili (žádné námitky či připomínky
nepodali), výsledek aktualizace napadli pouze návrhem, který podali u Krajského soudu v Brně
v poslední den lhůty; OOP nabylo účinnosti dne 14. 6. 2019, přičemž podle §101b odst. 1 s. ř. s.
bylo lze návrh podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo
účinnosti. U krajského soudu byl předmětný návrh podán dne 14. 6. 2020. Uvedené skutečnosti
stěžovatelé nezpochybňují ani v kasační stížnosti. Ani zde netvrdí, že by se proti OOP bránili
v procesu jeho přijímání, resp. že by správní orgán jejich připomínky nereflektoval. Je přitom
logické, že uvedená pasivita se musela logicky projevit i v textu odůvodnění aktualizace. Pokud
totiž stěžovatelé neuplatnili své konkrétní výhrady v procesu aktualizace zásad před správním
orgánem, nelze vytýkat správnímu orgánu, že se k nim konkrétně nevyjádřil (podpůrně viz
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, či rozsudky
ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 65/2019 - 29, ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 - 43, ze dne
13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 - 29, ze dne 3. 12. 2014, č. j. 7 As 186/2014 - 49, ze dne
30. 1. 2018, č. j. 2 As 315/2015 - 113, ze dne 2. 8. 2018, č. j. 10 As 33/2018 - 39, ze dne
20. 9. 2018, č. j. 10 As 366/2017 - 60).
[26] Nejvyšší správní soud dodává, že není názoru, že by odpůrce při vydávání
a odůvodňování OOP nedostál svým zákonným povinnostem, resp. že by se opomenul zabývat
otázkami, které mu ukládá zkoumat právní úprava (i bez sdělení námitek či připomínek ze strany
dotčených osob).
[27] Podle §18 a násl. stavebního zákona je cílem územního plánování vytvářet předpoklady
pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek
pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel
území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací
budoucích. Územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným
a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení
obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Za tím účelem
sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje. Orgány územního plánování postupem
podle tohoto zákona koordinují veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné
činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizují ochranu veřejných zájmů vyplývajících z tohoto
zákona a zvláštních právních předpisů. Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí
přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického
a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života
obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání
zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků.
Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného
území.
[28] Úkoly územního plánování jsou pak vymezeny v §19 stavebního zákona. Patří mezi ně
zejména a) zjišťovat a posuzovat stav území, jeho přírodní, kulturní a civilizační hodnoty,
b) stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty
a podmínky území, c) prověřovat a posuzovat potřebu změn v území, veřejný zájem na jejich
provedení, jejich přínosy, problémy, rizika s ohledem například na veřejné zdraví, životní
prostředí, geologickou stavbu území, vliv na veřejnou infrastrukturu a na její hospodárné
využívání, d) stanovovat urbanistické, architektonické a estetické požadavky na využívání
a prostorové uspořádání území a na jeho změny, zejména na umístění, uspořádání a řešení staveb
a veřejných prostranství, e) stanovovat podmínky pro provedení změn v území, zejména pak
pro umístění a uspořádání staveb s ohledem na stávající charakter a hodnoty území
a na využitelnost navazujícího území, f) stanovovat pořadí provádění změn v území, g) vytvářet
v území podmínky pro snižování nebezpečí ekologických a přírodních katastrof
a pro odstraňování jejich důsledků, a to především přírodě blízkým způsobem, h) vytvářet
v území podmínky pro odstraňování důsledků náhlých hospodářských změn, i) stanovovat
podmínky pro obnovu a rozvoj sídelní struktury, pro kvalitní bydlení a pro rozvoj rekreace
a cestovního ruchu, j) prověřovat a vytvářet v území podmínky pro hospodárné vynakládání
prostředků z veřejných rozpočtů na změny v území, m) vytvářet podmínky pro ochranu území
podle zvláštních právních předpisů před negativními vlivy záměrů na území a navrhovat
kompenzační opatření, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak, n) regulovat rozsah ploch
pro využívání přírodních zdrojů atp. Úkolem územního plánování je také posouzení vlivů politiky
územního rozvoje, zásad územního rozvoje nebo územního plánu na udržitelný rozvoj území.
[29] Konkrétně se zásadám územního rozvoje věnuje §36 a násl. stavebního zákona. Podle
uvedeného ustanovení zásady územního rozvoje stanoví zejména základní požadavky na účelné
a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu
a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné
stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo
alternativách změn v jejich využití. Současně s návrhem zásad územního rozvoje se zpracovává
vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, resp. vyhodnocení vlivů na životní prostředí,
ve kterém se uvedou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje
na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje.
[30] Proces přijímání zásad územního rozvoje je popsán v §37 a násl. stavebního zákona.
Podle tohoto ustanovení návrh zásad územního rozvoje pořídí krajský úřad na základě zadání
nebo zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje. K návrhu zásad územního rozvoje krajský
úřad zajistí vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Krajský úřad oznámí místo a dobu
společného jednání o návrhu zásad územního rozvoje a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj
území jednotlivě nejméně 15 dnů předem dotčeným orgánům, ministerstvu a sousedním krajům.
Dotčené orgány vyzve k uplatnění stanovisek ve lhůtě 30 dnů ode dne jednání, ve stejné lhůtě
mohou sousední kraje uplatnit připomínky. K později uplatněným stanoviskům a připomínkám
se nepřihlíží. Krajský úřad doručí návrh zásad územního rozvoje a vyhodnocení vlivů
na udržitelný rozvoj území veřejnou vyhláškou. Do 30 dnů ode dne doručení může k návrhu
a vyhodnocení každý uplatnit u krajského úřadu písemné připomínky. K později uplatněným
připomínkám se nepřihlíží. Podle §38 a násl. stavebního zákona pak krajský úřad vyhodnotí
výsledky projednání návrhu zásad územního rozvoje a zajistí řešení případných rozporů.
Následně zajistí svolání veřejného projednání, po kterém vyhodnotí výsledky projednání
a zpracuje s ohledem na veřejné zájmy návrh rozhodnutí o námitkách a návrh vyhodnocení
připomínek.
[31] Podle §40 stavebního zákona krajský úřad přezkoumává soulad návrhu zásad územního
rozvoje zejména: a) s politikou územního rozvoje a územním rozvojovým plánem, b) s cíli
a úkoly územního plánování, c) s požadavky tohoto zákona a jeho prováděcích právních
předpisů, d) s požadavky zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených orgánů podle
zvláštních právních předpisů, popřípadě s výsledkem řešení rozporů. Součástí odůvodnění zásad
územního rozvoje je kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu zejména a) výsledek
přezkoumání, b) základní informace o výsledcích vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území
včetně výsledků vyhodnocení vlivů na životní prostředí, c) stanovisko podle §37 odst. 6,
d) sdělení, jak bylo toto stanovisko zohledněno, s uvedením závažných důvodů, pokud některé
požadavky nebo podmínky zohledněny nebyly, e) komplexní zdůvodnění přijatého řešení včetně
vybrané varianty. Podle §41 stavebního zákona následně krajský úřad předloží zastupitelstvu
kraje návrh na vydání zásad územního rozvoje s jejich odůvodněním. Zastupitelstvo kraje si před
vydáním zásad územního rozvoje ověří, zda-li nejsou v rozporu s politikou územního rozvoje,
se stanovisky dotčených orgánů nebo výsledkem řešení rozporu a se stanoviskem ministerstva.
[32] Aktualizace zásad územního rozvoje je pak upravena v §42 stavebního zákona.
Při aktualizaci zásad územního rozvoje na základě schválené zprávy o jejich uplatňování
se v měněných částech postupuje obdobně podle ustanovení §36 až 41 stavebního zákona.
Krajský úřad zajistí vyhotovení úplného znění zásad územního rozvoje po vydání poslední
aktualizace a toto vyhotovení po nabytí účinnosti aktualizace opatří záznamem o účinnosti.
Aktualizace zásad územního rozvoje včetně zkráceného postupu pořízení aktualizace
se zpracovává, projednává a vydává v rozsahu měněných částí.
[33] Z odůvodnění OOP vyplývá, že se odpůrce důkladně zabýval souladností aktualizace
s výše uvedenými částmi stavebního zákona, přičemž své závěry dostatečně odůvodnil
(srov. rozsudky ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 - 512, ze dne 21. 10. 2019,
č. j. 6 Ao 3/2009 - 76). K souladnosti s §18 stavebního zákona viz např. str. 27 a násl.
odůvodnění OOP, k souladnosti s §19 stavebního zákona viz např. str. 30 a násl. odůvodnění
OOP, k souladnosti s dalšími ustanoveními stavebního zákona viz např. str. 33 a násl.
odůvodnění OOP. Odpůrce hodnotil i vlivy aktualizace, včetně vlivů sekundárních, synergických,
kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných
a záporných (bod 6 přílohy ke stavebnímu zákonu). Je přitom pravdou, že explicitně nehodnotil
vliv aktualizace na nemovitosti ve vlastnictví stěžovatelů. Jak již však bylo výše uvedeno,
stěžovatelé na dotčení nemovitostí v procesu přijímání OOP nepoukazovali, v důsledku čehož
nelze odpůrci vytýkat, že se jím výslovně nezabýval (viz výše shrnutou judikaturu k důsledkům
pasivity navrhovatelů v procesu územního plánování). Soud dodává, že explicitní povinnost
zkoumat dotčení jednotlivých nemovitostí nevyplývá ani ze stěžovateli označených ustanovení
stavebního zákona - §18, §19, §36 a násl. (shora z tohoto důvodu podrobně rekapitulovány).
Uvedená ustanovení neukládají odpůrci ani výslovnou povinnost zkoumat vliv na zaměstnanost,
na průmyslovou zónu atp. To stejné platí i pro bod 6 přílohy ke stavebnímu zákonu. Uvedený
bod ukládá provést: Zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního
rozvoje nebo územně plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních,
krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy
na obyvatelstvo, lidské zdraví, biologickou rozmanitost, faunu, floru, půdu, horninové prostředí, vodu, ovzduší,
klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického a vlivy na krajinu
včetně vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení. Dotčením uvedených hodnot se přitom odpůrce
dostatečně zabýval. Na str. 61 až 73 podrobně hodnotil vliv na obyvatelstvo, lidské zdraví, faunu,
flóru, půdu, klima atp. Lze dodat, že odpůrce se zabýval i dopadem aktualizace do hmotných
statků (k tomu viz např. str. 72 a str. 93 odůvodnění OOP, str. 25 Vyhodnocení vlivů
na udržitelný rozvoj území, str. 81 a násl. Vyhodnocení vlivů na životní prostředí). Z textu
odůvodnění OOP, resp. přiložených listin přitom vyplývá, že bylo zkoumáno i to, zda aktualizace
vytváří předpoklady pro trvale udržitelný rozvoj spočívající ve vyváženém vztahu podmínek
pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel
území, resp. byl zkoumán soulad mezi environmentálním, hospodářským a sociálním pilířem
společnosti (viz str. 74 a násl.). Z textu OOP dále vyplývá, že byl hodnocen i soulad aktualizace
se stanoviskem Ministerstva životního prostředí a dalších dotčených orgánů. Nad rámec
uvedeného soud dodává, že není objektivně možné, aby byl v rámci aktualizace zásad územního
rozvoje posuzován vliv na každý jednotlivě určený hmotný statek v daném území (např. vliv
na každou jednotlivou nemovitost). Takovou jednoznačnou povinnost právní úprava ani
nestanoví, přičemž to nelze dovodit ani z účelu zásad územního rozvoje, jímž je stanovit základní
požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezit plochy nebo koridory
nadmístního významu a stanovit požadavky na jejich využití (k účelu zásad územního rozvoje
a k povinnostem jejich pořizovatelů viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 7. 2009,
č. j. 5 Ao 1/2009 - 186, ze dne 4. 5. 2018, č. j. 8 As 128/2017 - 54, ze dne 16. 2. 2016,
č. j. 3 As 195/2015 - 55, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198, ze dne 27. 7. 2017,
č. j. 1 As 15/2016 - 85, či usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2020, sp. zn. IV. ÚS 2682/19).
[34] Není rovněž pravdou, že by odpůrce řádně neposuzoval pozitiva a negativa stávajícího
a zvoleného řešení a jejich důsledky. Z hlediska pozitiv mj. akcentoval, že realizace obchvatu
vyvolá: snížení dopravní zátěže, zvýšení bezpečnosti silničního provozu, snížení počtu úrazů
a úmrtí v důsledku dopravních nehod, zlepšení hlukové a imisní situace, zlepšení kvality prostředí
v zástavbě; realizace koncepce bude mít pozitivní vliv na veřejné zdraví a kvalitu života
v dotčených sídlech. K negativům pak mj. uvedl, že vlivem změny v komunikačním systému
nelze vyloučit zatížení obyvatel v blízkosti nové trasy a v navazujících úsecích (hluk, emise,
bezpečnost). Na rozdíl od průjezdních úseků historickým centrem města se však tyto nepříznivé
vlivy dají účinně řešit efektivními technickými, organizačními a kompenzačními opatřeními.
Odpůrce přitom zkoumal i konkrétní vlivy na životní prostředí a územní rozvoj, k tomu viz
ve spisu založené Vyhodnocení vlivů na životní prostředí a Vyhodnocení vlivů na udržitelný
rozvoj. I ty přitom odůvodňují výběr zvoleného řešení a jeho důsledky (z hlediska jimi řešených
záležitostí).
[35] Soud přitom nepopírá, že by si bylo lze představit ještě podrobnější vyhodnocení naplnění
jednotlivých zákonných ustanovení (§18 a násl. stavebního zákona). Jak již však bylo výše
uvedeno, soud je oprávněn přistoupit ke kasaci OOP pouze v případě, že došlo k porušení
zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení
a opatření jako celku; ke zrušení opatření obecné povahy lze přistoupit, když pochybení
správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení
a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2020, č. j. 1 As 245/2019 - 38, či usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). O takovou
situaci se však s ohledem na všechny výše uvedené důvody v daném konkrétním případě nejedná.
Krajský soud proto nepochybil, pokud nepřisvědčil stěžovatelům v námitkách dovozujících
porušení označených ustanovení stavebního zákona.
[36] Jako případný vyhodnotil Nejvyšší správní soud i podpůrný poukaz krajského soudu
na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 14. 3. 2013 ve věci C-420/11. To stejné platí
i pro navazující argumentaci krajského soudu. Krajský soud s poukazem na uvedený rozsudek
a směrnici Rady 85/337/EHS ze dne 27. 6. 1985 o posuzování vlivů některých veřejných
a soukromých záměrů na životní prostředí a směrnici Evropského parlamentu a Rady
2011/92/EU ze dne 13. 12. 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů
na životní prostředí, dovodil, že posuzování vlivu koncepce na hmotný majetek zahrnuje
hodnocení majetkové újmy v rozsahu, v jakém se jedná o přímý hospodářský důsledek vlivů
koncepce na životní prostředí. S poukazem na obsah návrhu a argumentaci stěžovatelů následně
krajský soud dovodil, že argumentace stěžovatelů uvedeným směrem nesměřuje; stěžovatelé
se obávají, že OOP povede k vyvlastnění či dotčení jejich majetku, proti čemuž se již nebudou
moci v navazujících fázích bránit. Jak však správně uvedl krajský soud, taková argumentace je
nepřípadná. Nejvyšší správní soud již výše uvedl, co je cílem zásad územního rozvoje, resp. jejich
aktualizace, a jaké otázky lze v zásadách územního rozvoje řešit. Cílem zásad je stanovit základní
požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezit plochy nebo koridory
nadmístního významu a stanovit požadavky na jejich využití. Právní úprava přitom počítá s tím,
že na zásady územního rozvoje budou navazovat další fáze (řízení), ve kterých dojde ke zpřesnění
uvedených požadavků. V těchto fázích přitom bude možno zkoumat i dopad na jednotlivé
dotčené nemovitosti či statky. Trasa obchvatu přitom bude zpřesňována v navazujících řízeních.
I v případě, že by přitom došlo k přímému zásahu do vlastnického práva konkrétního stěžovatele,
poskytuje současná právní úprava nástroje, jak se proti tomu bránit (v případě stěžovateli
akcentovaného vyvlastnění viz např. čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a zákon
č. 84/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě).
[37] Ve druhém okruhu námitek stěžovatelé namítali, že ze strany odpůrce nedošlo k řádnému
porovnání nulové varianty (ponechání komunikace v současné trase) a schválené (aktivní)
varianty, resp. důsledků schválené varianty ve smyslu §10b odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb., §19
odst. 2 stavebního zákona a bodu 7 přílohy stavebního zákona.
[38] Podle §10b odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb.: Posuzování koncepce zahrnuje zjištění, popis
a zhodnocení předpokládaných přímých a nepřímých vlivů provedení i neprovedení koncepce a jejích cílů,
a to pro celé období jejího předpokládaného provádění. Podle §10i odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb.
se přitom mj. při posuzování vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí postupuje podle
stavebního zákona. Podle §19 odst. 2 stavebního zákona je úkolem územního plánování také
posouzení vlivu politiky územního rozvoje, zásad územního rozvoje nebo územního plánu
na udržitelný rozvoj území. Pro účely tohoto posouzení se zpracovává vyhodnocení vlivů
na udržitelný rozvoj území. Jeho součástí je také vyhodnocení vlivů na životní prostředí
s náležitostmi stanovenými v příloze k tomuto zákonu. Podle bodu 7 přílohy ke stavebnímu
zákonu (nazvané Rámcový obsah vyhodnocení vlivů politiky územního rozvoje, územního
rozvojového plánu, zásad územního rozvoje a územního plánu na životní prostředí pro účely
posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí) má vyhodnocení obsahovat porovnání zjištěných
nebo předpokládaných kladných a záporných vlivů podle jednotlivých variant řešení a jejich
zhodnocení, resp. srozumitelný popis použitých metod vyhodnocení. Po důkladném posouzení
obsahu spisu Nejvyšší správní soud neshledal, že by došlo k porušení uvedených ustanovení
v intenzitě vyvolávající nutnost zrušení OOP.
[39] Kasační soud předně v souladu s krajským soudem konstatuje, že ve spisu založené
podklady (odůvodnění OOP, resp. Vyhodnocení vlivů na životní prostředí a Vyhodnocení vlivů
na udržitelný rozvoj území) řádně porovnávají stávající stav (nulovou variantu) a stav budoucí
(aktivní variantu) a hodnotí pozitiva a negativa obou variant vč. dopadů na dotčené části města
Třebíče. Stran dopadů na životní prostředí odkazuje soud zejména na obsáhlé odůvodnění
obsažené v dokumentu Vyhodnocení vlivů na životní prostředí. V prvních dvou bodech je
obsaženo shrnutí cílů aktualizace a zhodnocení vztahu aktualizace k cílům ochrany životního
prostředí. V bodě třetím uvedeného dokumentu je podrobně popsán současný stav životního
prostředí v řešeném území, jakož i jeho předpokládaný vývoj, pokud by nebyla uplatněna
aktualizace zásad územního rozvoje. V navazujících bodech je pak provedena charakteristika
složek životního prostředí, které by mohly být aktualizací významně ovlivněny (ovzduší, voda,
půda, fauna, flóra, obyvatelstvo atp.). V bodě šestém se hodnotí stávající a předpokládané vlivy
navrhovaných variant aktualizace zásad územního rozvoje, včetně vlivů sekundárních,
synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých
a přechodných, kladných a záporných. V bodě 7 je pak provedeno porovnání zjištěných nebo
předpokládaných kladných a záporných vlivů podle jednotlivých variant řešení a jejich
zhodnocení a popis použitých metod vyhodnocení včetně jejich omezení. V bodě 8 je obsažen
popis navrhovaných opatření pro předcházení, snížení nebo kompenzaci všech zjištěných nebo
předpokládaných závažných záporných vlivů na životní prostředí, rovněž vč. popisu použitých
metod. Navazující body se pak věnují zhodnocení způsobu zpracování vnitrostátních cílů
ochrany životního prostředí do územně plánovací dokumentace a jejich zohlednění při výběru
variant řešení, ukazatelům pro sledování vlivu aktualizace na životní prostředí a minimalizací
negativních vlivů na životní prostředí. V uvedeném dokumentu byl hodnocen i dopad
pro stěžovateli akcentovanou oblast Borovina. Např. v bodě 6.1.3. dokumentu Vyhodnocení
vlivů na životní prostředí se uvádí, že: „Příznivé vlivy na centrální část města, dosud zatíženou průjezdní
dopravou po I/23, budou mít dopady na větší počet obyvatel než případné nepříznivé vlivy přeložky v oblasti
Borovina, kde zasáhnou menší počet obyvatel a kde se (na rozdíl od centra města) dají nepříznivé vlivy účinně řešit
efektivními technickými, organizačními a kompenzačními opatřeními. Vliv je identifikován jako neutrální
až mírně pozitivní přímý a trvalý“. Dále se v uvedeném dokumentu mj. uvádí, že díky obchvatu dojde
ke zlepšení emisní i imisní situace v zástavbě města Třebíče podél stávajícího vedení trasy I/23
oproti současnému stavu, dojde k rozdělení dopravy do více směrů a k odvedení tranzitní
dopravy mimo zástavbu a tím ke zklidnění dopravní situace ve městě; charakter vlivu emisí
do ovzduší bude spíše synergický ke stávající imisnímu zatížení dotčeného území. Ostatně
z obdobných východisek vychází i samotné odůvodnění OOP. To se přitom rovněž zabývalo
rozdíly mezi nulovou a aktivní variantou a jejich důsledky (viz výše). Souhrnně tak považuje soud
předmětné hodnocení za odpovídající výše uvedené právní úpravě. Byl popsán stávající a budoucí
stav, zhodnocena pozitiva a negativa obou variant. Byl hodnocen vliv aktivní varianty
na jednotlivé složky životního prostředí, byly porovnány zjištěné, resp. předpokládané kladné
a záporné vlivy a ty byly zhodnoceny, přičemž byly uvedeny i hodnotící metody. Soud přitom
neshledává nic iracionálního ani na důvodech aktualizace. Předmětné důvody aktualizace
(zlepšení dopravní situace, vytvoření přímého spojení mezi krajskými městy atp.), považuje soud
za racionální. Lze si samozřejmě představit ještě důkladnější hodnocení, popř. podrobnější
porovnání (např. formou přehledných tabulek, jak požadovali stěžovatelé), zvolený způsob však
ve vztahu ke konkrétním okolnostem dané věci nelze považovat za nedostačující. Na základě
uvedeného soud uzavírá, že neshledal porušení shora označených ustanovení v intenzitě
vyvolávající nutnost zrušení OOP.
[40] Ve třetí skupině námitek stěžovatelé poukazovali na rozpornost OOP s body 23, 24 a 79
politiky územního rozvoje a s body 6, 7, 61 a 62 zásad územního rozvoje.
[41] Nejvyšší správní soud jim nepřisvědčil.
[42] V bodě 23 politiky územního rozvoje (na který poukazovali stěžovatelé) se uvádí,
že je třeba: Podle místních podmínek vytvářet předpoklady pro lepší dostupnost území
a zkvalitnění dopravní a technické infrastruktury s ohledem na prostupnost krajiny.
Při umísťování dopravní a technické infrastruktury zachovat prostupnost krajiny a minimalizovat
rozsah fragmentace krajiny; je-li to z t ěchto hledisek účelné, umísťovat tato zařízení souběžně.
Zmírňovat vystavení městských oblastí nepříznivým účinkům tranzitní železniční a silniční
dopravy, mimo jiné i prostřednictvím obchvatů městských oblastí, nebo zajistit ochranu jinými
vhodnými opatřeními v území. Zároveň však vymezovat plochy pro novou obytnou zástavbu tak,
aby byl zachován dostatečný odstup od vymezených koridorů pro nové úseky dálnic, silnic
I. třídy a železnic a tímto způsobem důsledně předcházet zneprůchodnění území pro opravní
stavby i možnému nežádoucímu působení negativních účinků provozu dopravy na veřejné zdraví
obyvatel (bez nutnosti budování nákladných technických opatření na eliminaci těchto účinků).
V bodě 24 politiky se pak ukládá vytvářet podmínky pro zlepšování dostupnosti území
rozšiřováním a zkvalitňováním dopravní infrastruktury s ohledem na potřeby veřejné dopravy
a požadavky ochrany veřejného zdraví, zejména uvnitř rozvojových oblastí. Možnosti nové
výstavby je třeba dostatečnou veřejnou infrastrukturou přímo podmínit. Vytvářet podmínky
pro zvyšování bezpečnosti a plynulosti dopravy, ochrany a bezpečnosti obyvatelstva a zlepšování
jeho ochrany před hlukem a emisemi, s ohledem na to vytvářet v území podmínky
pro environmentálně šetrné formy dopravy (např. železniční, cyklistickou).
[43] Uvedené části politiky územního rozvoje tedy primárně ukládají zmírňovat vystavení
městských oblastí nepříznivým účinkům tranzitní dopravy, mimo jiné právě prostřednictvím
obchvatů. Již z toho vyplývá, že politika neobsahuje absolutní zákaz zřizování obchvatů,
jak nesprávně tvrdili stěžovatelé. To nelze dovodit ani z dalších částí bodu 23 či bodu 24 politiky.
Nutno dodat, že stěžovatelé mohli případné výhrady uplatnit v procesu aktualizace, to však
neučinili. Nejvyšší správní soud přitom souhlasí s krajským soudem i v tom, že mezi OOP
a politikou územního rozvoje nepanují rozpornosti, pro které by OOP nemohlo obstát. Odpůrce
se souladem s uvedenými částmi politiky územního rozvoje zabýval (v části věnující se
republikovým prioritám územního plánování), přičemž jeho hodnocení považuje soud za úplné
a přesvědčivé. Odpůrce v odůvodnění OOP k bodům 23 a 24 politiky zejména uvedl,
že vymezením obchvatu Třebíče budou vytvořeny podmínky pro zlepšení dopravní dostupnosti
a obslužnosti druhého největšího města Kraje Vysočina. Navržený obchvat Třebíče je zároveň
součástí plánovaného zkapacitnění a zlepšení technických parametrů silnice I/23 spojující
Jihočeský kraj s Jihomoravským krajem, resp. spojující krajská města České Budějovice a Brno.
Vymezení obchvatu je pak také základním předpokladem pro umožnění přepravy
nadrozměrného a těžkého nákladu do prostoru Dukovan, pro případ dostavby jednoho nebo
dvou bloků Jaderné elektrárny Dukovany. Důvodem pro vymezení obchvatu je odvedení
tranzitní dopravy, v současné době vedené přes zastavěná území měst Třebíče a Brtnice a obcí
Zašovice a Slavětín, mimo intenzivně urbanizované obydlené území dotčených měst a obcí a tím
eliminace současných nežádoucích negativních účinků provozu dopravy na veřejné zdraví
obyvatel sídel. Odvedení tranzitní automobilové dopravy ze zastavěných území města Třebíče
a Brtnice a obcí Zašovice a Slavětice přispěje ke zlepšení prostupnosti a propustnosti
komunikačního systému dotčených měst a obcí pro veřejnou hromadnou dopravu, jakož
pro dopravu pěší a cyklistickou. Uvedené posouzení nepovažuje soud za rozporné s cíli politiky
územního rozvoje obsaženými v bodech 23 a 24. Cílem uvedených bodů je vytvářet předpoklady
pro zkvalitnění dopravy, pro zvyšování bezpečnosti a plynulosti dopravy, ochrany a bezpečnosti
obyvatelstva a zlepšování jeho ochrany před hlukem a emisemi atp., k čemuž předmětný obchvat
zcela jistě směřuje. Výše uvedené lze vztáhnout i na další stěžovateli akcentované body politiky
územního rozvoje (body 79 a 80). Ty rovněž směřují k zajištění vyšší kvality dopravy
a k minimalizování konfliktů s ochranou přírody a krajiny, tedy sledují podobné cíle jako OOP.
K uvedené stížní argumentaci soud dodává, že stěžovatelé vytrhávají dílčí části politiky a ty
konfrontují se zněním OOP. Na souladnost uvedených dokumentů je však třeba nahlížet
v širších souvislostech, přičemž je třeba přihlížet i k cílům uvedených dokumentů a jejich
jednotlivých ustanovení. Izolované nahlížení by vedlo k nemožnosti vydání jakéhokoliv opatření
obecné povahy.
[44] Právě uvedené lze uvést i k tvrzené rozpornosti mezi OOP a body 6, 7, 61 a 62 zásad
územního rozvoje. Podle bodu 6 a 7 zásad územního rozvoje je třeba se při vytváření podmínek
pro péči o přírodní, kulturní a civilizační hodnoty na území kraje, které vytvářejí image kraje
a posilují vztah obyvatelstva kraje ke svému území, soustředit mj. na zachování a citlivé doplnění
výrazu sídel a nenarušovat cenné městské i venkovské urbanistické struktury. Dále je třeba
se při vytváření podmínek pro stabilizaci a vyvážený rozvoj hospodářských činností na území
kraje zvláště ve vymezené rozvojové oblasti a vymezených rozvojových osách soustředit zejména
na posílení kvality života obyvatel a obytného prostředí, tedy navrhovat příznivá urbanistická
a architektonická řešení sídel či na zachování funkční a urbanistické celistvosti sídel a dále
se soustředit na zachování funkční a urbanistické celistvosti sídel. Podle bodu 61 a 62 zásad
územního rozvoje je pak třeba vytvářet v rámci vymezení dopravních ploch a koridorů
nadmístního významu podmínky pro omezení zátěže sídel dopravou; resp. připravit a realizovat
stavby dopravní infrastruktury, které přispějí k eliminaci negativních vlivů na životní prostředí
sídel, a při upřesňování koridorů dopravní infrastruktury v územně plánovací dokumentaci
respektovat kulturní a civilizační hodnoty, včetně urbanistického, architektonického
a archeologického dědictví; přírodní a krajinné hodnoty; a skladebné části územního systému
ekologické stability a pozitivní charakteristiky krajinného rázu.
[45] Podle názoru Nejvyššího správního soudu z označených bodů zásad územního rozvoje
nevyplývá rozpornost s OOP v intenzitě, pro kterou by bylo třeba přistoupit ke zrušení OOP.
Uvedené body zásad ukládají zejména vytvářet podmínky pro péči o p řírodní, kulturní
a civilizační hodnoty na území kraje, posilovat kvalitu života obyvatel a obytného prostředí,
vytvářet podmínky pro omezení zátěže sídel dopravou, resp. realizovat stavby dopravní
infrastruktury, které přispějí k eliminaci negativních vlivů na životní prostředí sídel. Uvedené
body tedy v zásadě směřují ke stejným cílům, které si předsevzalo i OOP. Soud dodává,
že z uvedených bodů zásad nevyplývá ani jednoznačný zákaz zřizovat předmětný obchvat,
jak tvrdili stěžovatelé. Nejvyšší správní soud si přitom plně uvědomuje důsledky obchvatu
ve vztahu k části Borovina a k dalším koridorem dotčeným oblastem, resp. rozsah dotčených
práv. K tomu však nezbývá než odkázat na výše citovanou právní úpravu a judikaturu, a dodat,
že jak odůvodnění OOP, tak i související dokumenty (Vyhodnocení vlivů na životní prostředí
a Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území) se uvedenými otázkami zabývaly. Aktivní
variantu shledaly jako vhodnější z řady důvodů, zejména pak z důvodu dopadů stávajícího řešení
dopravy na hustě obydlené centrum města Třebíče (kde žije velké množství obyvatel), přičemž
posuzovaly i dopady na nově dotčené části (vč. oblasti Borovina). Uvedené dokumenty obsahují
i opatření pro předcházení, snížení nebo kompenzaci takových dopadů. Např. z Vyhodnocení
vlivů na životní prostředí vyplývá, že dotčení nových oblastí bude možno řešit (na rozdíl
od průjezdních úseků historickými částmi města) efektivními technickými, organizačními
a kompenzačními opatřeními. Jak tedy správně uvedl krajský soud, ze spisu plyne, že k narušení
přírodních a civilizačních hodnot, k narušení cenné městské urbanistické struktury umístěním
koridoru mj. do oblasti Boroviny, zhoršení kvality života obyvatel a obytného prostředí,
k narušení funkční a urbanistické celistvosti sídel, k oddělení částí města od jeho zbytku,
k narušení přístupnosti přírodních oblastí města pro jeho obyvatele a k přenesení zátěže z jedné
části sídla do částí jiných, buď nedojde, a pokud ano, tak je vyhodnoceno, do jaké míry se tak
stane, zda je takový zásah únosný a zda i přesto je vliv a přínos koridoru pozitivní. Současně
uvedené dokumenty obsahují, na úrovni obecnosti zásad územního rozvoje, opatření
pro předcházení, snížení nebo kompenzaci takových zásahů. Na podkladě argumentace
stěžovatelů tedy soud neshledal, že by OOP odporovalo politice územního rozvoje či zásadám
územního rozvoje natolik, že by bylo třeba OOP zrušit. V podrobnostech odkazuje soud na body
114 a násl. odůvodnění rozsudku krajského soudu.
[46] Nejvyšší správní soud současně neshledal, že by OOP bylo zásadně vnitřně rozporné.
Zásadní rozpornosti nepanují ani mezi odůvodněním OOP a Vyhodnocením vlivů na životní
prostředí a Vyhodnocením vlivů na územní rozvoj. Podobně jako krajský soud i Nejvyšší správní
soud hodnotí obsah uvedených dokumentů (ve vztahu k tvrzenému dotčení) jako nerozporný
směřující k výše uvedeným legitimním cílům (snaha o eliminaci dopravního zatížení města Třebíč,
snaha o vytvoření přímého silničního spojení Jihočeského a Jihomoravského kraje
bez průjezdních úseků silnice zastavěnými územími měst atp.). Soud dodává, že je právem
samosprávy uspořádat své územní poměry podle vlastních představ, přičemž do postupů
samosprávy lze zasahovat pouze omezeně; nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních
odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením
ústavních zásad o dělbě moci. Jak uvedl zdejší soud např. v rozsudku ze dne 16. 3. 2020,
č. j. 1 As 245/2019 - 38: „Rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území (…) je politickou diskrecí
konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu daného
územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí
územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci.“ Obdobně viz rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, ze dne 2. 2. 2011,
č. j. 6 Ao 6/2010 - 103, č. 2552/2012 Sb. NSS, bod 114, ze dne 28. 3. 2013,
č. j. 1 Aos 3/2012 - 59, ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, ze dne 31. 8. 2011,
č. j. 1 Ao 4/2011 - 42, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198, ze dne 27. 7. 2017,
č. j. 1 As 15/2016 - 85.
[47] Ani na základě žádné další argumentace stěžovatelů soud neshledal, že by došlo
k porušení právní úpravy v intenzitě, pro kterou by bylo třeba zrušit rozsudek krajského soudu
a návazně i OOP. Jak již soud opakovaně uvedl, ke zrušení územně plánovacího opatření obecné
povahy může soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře,
resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.
Např. v rozsudku ze dne 16. 3. 2020, č. j. 1 As 245/2019 - 38, Nejvyšší správní soud uvedl,
že ke zrušení OOP by měl soud přistoupit, „pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře,
resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření
obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem
k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou.
K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem relativně
samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako marginální,
ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelů.“ Obdobně
viz usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2020, sp. zn. IV. ÚS 2682/19.
[48] Na podkladě uplatněné argumentace a skutečností, ke kterým je povinen přihlížet ex offo
(srov. např. §109 odst. 3 s. ř. s.) Nejvyšší správní soud takové porušení právních předpisů
neshledal. V podrobnostech odkazuje kasační soud na rozsudek krajského soudu, jehož nosné
závěry s ohledem na věcnou správnost a podobnost návrhové a stížní argumentace přebírá.
Z tohoto důvodu nemohl shledat případnou ani polemiku stěžovatelů s argumentací krajského
soudu.
[49] Z uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soudu kasační stížnost zamítl dle §110
odst. 1 věta druhá s. ř. s. Ve věci přitom rozhodl na základě oprávnění stanoveného v §109
odst. 2 s. ř. s. bez jednání.
[50] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak,
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které
důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelé nebyli v řízení
o kasační stížnosti úspěšní, nemají tedy právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrce měl ve věci
úspěch, příslušelo by mu tedy podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů důvodně
vynaložených v řízení o kasační stížnosti. Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, publ. pod č. 3228/2015 Sb. NSS, však vyplývá,
že žalované správní orgány mají, v případě že se nechají právně zastupovat, právo pouze
na náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících jejich běžnou úřední činnost, přičemž
„[p]říkladem může být řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (např. územního plánu) vydaného
malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými finančními zdroji nezbytnými pro vedení
složitého soudního řízení“. Tak tomu v případě odpůrce není. Ostatně odpůrce sám (nadto ve velmi
stručném vyjádření ke kasační stížnosti) náhradu nákladů ani nepožadoval. Zdejší soud mu tedy
náhradu nákladů řízení nepřiznal.
[51] Výrok ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení vychází z §60 odst. 5 s. ř. s., podle
něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů hodných zvláštního zřetele
jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoby
zúčastněné na řízení neplnily žádné povinnosti, které by jim soud uložil, přičemž nebyly shledány
ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele. Žádné náklady řízení nadto ani neuplatnily. Nejvyšší
správní soud proto rozhodl, že osobám zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. dubna 2021
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu