ECLI:CZ:US:2011:4.US.1263.08.1
sp. zn. IV. ÚS 1263/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Michaely Židlické, soudkyně Vlasty Formánkové a soudce Jiřího Muchy v právní věci stěžovatele JUDr. Františka Kollmana, správce konkurzní podstaty úpadkyně Nemocnice města Broumova, se sídlem Smetanova 91, Broumov, zastoupeného JUDr. Vladimírem Henclem, advokátem se sídlem Masarykovo náměstí 19, Náchod, o ústavní stížnosti proti rozsudku Nejvyššího soudu č. j. 32 Odo 1548/2006-117 ze dne 21. 2. 2008, rozsudku Vrchního soudu v Praze č. j. 3 Cmo 245/2005-84 ze dne 15. 3. 2006 a rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 35 Cm 51/2002-64 ze dne 12. 4. 2005, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavnímu soudu byl dne 21. 5. 2008 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), doplněný podáním ze dne 14. 7. 2008, jehož prostřednictvím se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví označených rozhodnutí obecných soudů pro rozpor s čl. 4, čl. 10, čl. 90 a čl. 96 Ústavy České republiky, čl. 4 odst. 4, čl. 11 odst. 1 a odst. 4, čl. 36 odst. 1, odst. 2 a odst. 3 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Z obsahu ústavní stížnosti a z jejích příloh Ústavní soud zjistil, že stěžovatel podal jako správce konkurzní podstaty Nemocnice města Broumova u Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen "krajský soud") proti městu Broumov (dále jen "vedlejší účastník") žalobu o zaplacení 15.965.413,- Kč. Stěžovatel měl za to, že vedlejší účastník vykonával svou zřizovatelskou funkci k příspěvkové organizaci (úpadkyni) v rozporu s rozpočtovými pravidly, umožňoval jí ztrátové hospodaření a tuto ztrátu nepokrýval z vlastních prostředků. Dne 1. 1. 1999 pak vedlejší účastník převedl předmět činnosti úpadkyně na jinou příspěvkovou organizaci, a to aniž by úpadkyni zrušil. Toto jednání vedlejšího účastníka označil stěžovatel za obcházející zákon, odporující dobrým mravům a poškozující ústavně zaručené právo věřitelů na ochranu jejich majetku. Dle názoru stěžovatele tak vznikla věřitelům úpadkyně vůči vedlejšímu účastníkovi pohledávka v žalované výši, kterou stěžovatel sepsal do majetkové podstaty úpadkyně. Krajský soud nicméně rozsudkem č. j. 35 Cm 51/2002-64 ze dne 12. 4. 2005 žalobu stěžovatele zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí krajský soud uvedl, že žádný právní předpis neukládá zřizovateli hradit závazky příspěvkové organizace po dobu její existence, k přechodu závazků dochází až dnem zániku příspěvkové organizace, jak vyplývá z ustanovení §31 odst. 4 zákona č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice, ve znění pozdějších předpisů, zrušeného s účinností od 1. 1. 2001 (dále jen "zákon č. 576/1990 Sb."), a z §27 odst. 7 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 250/2000 Sb."). V projednávané věci ke zrušení příspěvkové organizace nedošlo, dohodu o předání části předmětu činnosti úpadkyně jiné příspěvkové organizaci nelze vykládat tak, že úmyslem vedlejšího účastníka bylo úpadkyni zrušit, zvláště když sám vedlejší účastník tvrdí, že takový záměr neměl. Krajský soud dále konstatoval, že právní úprava odpovědnosti za závazky příspěvkové organizace, vzniklé po dobu její existence, v právním řádu chybí, nicméně z pozice věřitelů jde o obdobnou situaci, jako kdyby vstoupili do závazkového vztahu s jakoukoliv právnickou osobou kapitálového typu; pokud by taková společnost neměla dostatek prostředků, zůstaly by pohledávky věřitelů rovněž neuhrazeny. K odvolání stěžovatele se věcí dále zabýval Vrchní soud v Praze (dále jen "vrchní soud"), který rozsudkem č. j. 3 Cmo 245/2005-84 ze dne 15. 3. 2006 rozhodnutí krajského soudu jako věcně správné potvrdil. Vrchní soud, nad rámec závěrů krajského soudu, s nimiž se ztotožnil, odkázal na ustanovení §3 odst. 1 a 2 zákona č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, upravující odpovědnost statutárních orgánů právnické osoby za škodu vzniklou věřitelům tím, že v případě předlužení nebyl bez zbytečného odkladu podán návrh na prohlášení konkurzu. Dle názoru vrchního soudu tedy nebylo možno tvrdit, že by právní úprava odpovědnosti za závazky příspěvkové organizace vzniklé za dobu její existence zcela absentovala. Vrchní soud se dále zabýval otázkou, zda nelze po vedlejším účastníkovi požadovat předmětnou částku z titulu náhrady škody dle zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "občanský zákoník"), nicméně dospěl k závěru, že k uplatnění takového nároku jménem věřitelů není správce konkurzní podstaty aktivně legitimován. Proti rozhodnutí vrchního soudu podal stěžovatel dovolání, které bylo rozsudkem Nejvyššího soudu č. j. 32 Odo 1548/2006-117 ze dne 21. 2. 2008 zamítnuto. Nejvyšší soud shledal otázku odpovědnosti zřizovatele za závazky existující příspěvkové organizace zásadně právně významnou ve smyslu §237 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, avšak dospěl k závěru, že zřizovatel by odpovídal pouze tehdy, jestliže by to zákon výslovně stanovil. Podmínka existence specifické právní úpravy však v projednávané věci splněna nebyla. Z hlediska možného uplatnění nároku na náhradu škody se Nejvyšší soud ztotožnil se závěrem vrchního soudu o nedostatku aktivní legitimace stěžovatele.
Stěžovatel v ústavní stížnosti vyjádřil přesvědčení, že vedlejší účastník je odpovědný za ztrátu jím řízené příspěvkové organizace, byť je obtížné pro tuto odpovědnost nalézt právní titul, jak již konstatovaly obecné soudy. Dle názoru stěžovatele došlo postupem vedlejšího účastníka fakticky k vyvlastnění majetku věřitelů, a to bez jakékoliv náhrady. Jelikož Nejvyšší soud dospěl k závěru, že zákon příslušný druh odpovědnosti nekonstruuje, je na Ústavním soudu, aby tento deficit právní úpravy odstranil, neboť je nepřijatelné, aby orgány veřejné správy neměly odpovědnost za hospodaření příspěvkových organizací, které řídí. Z toho, že vedlejší účastník poté, co převedl veškerý předmět činnosti úpadkyně na jinou příspěvkovou organizaci, úpadkyni nezrušil, je zřejmé, že se záměrně vyhýbá odpovědnosti za její závazky, k čemuž využívá mezery v zákoně. Postup vedlejšího účastníka rovněž odporuje dobrým mravům. Kromě toho porušil vedlejší účastník i povinnost prevence, vyjádřenou v §3 odst. 1 a 2 a §415 občanského zákoníku, neboť si nepočínal tak, aby nedošlo k vysokým škodám na majetku věřitelů úpadkyně. Přestože konkrétní odpovědnost vedlejšího účastníka v zákoně chybí, lze logickým a systematickým výkladem příslušných právních předpisů z oblasti hospodaření veřejnoprávních subjektů vyvodit, že zákonodárce s odpovědností těchto subjektů za jimi řízené příspěvkové organizace počítá. Z hlediska posouzení, zda jednání vedlejšího účastníka odporovalo dobrým mravům, je významné i to, že se jednalo o veřejnoprávní subjekt, jehož morální kredit je obecně vyšší než kredit soukromoprávních subjektů, proto je třeba na jeho jednání klást přísnější nároky; do uzavírání právních vztahů s obcí, resp. jí řízenou příspěvkovou organizací, vkládá každý subjekt větší důvěru než v případě běžné společnosti s ručením omezeným. Stěžovatel uzavřel, že jednáním vedlejšího účastníka vznikla na majetku úpadkyně a v návaznosti na to i na majetku konkurzních věřitelů, reprezentovaných stěžovatelem jako správcem konkurzní podstaty, škoda ve výši 15.965.413,- Kč, jejíhož uhrazení se domáhal. Jelikož obecné soudy svými rozhodnutími porušily ústavně zaručené právo stěžovatele na spravedlivý proces, jakož i další výše uvedená základní práva, stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud rozsudek Nejvyššího soudu č. j. 32 Odo 1548/2006-117 ze dne 21. 2. 2008, rozsudek vrchního soudu č. j. 3 Cmo 245/2005-84 ze dne 15. 3. 2006 a rozsudek krajského soudu č. j. 35 Cm 51/2002-64 ze dne 12. 4. 2005 svým nálezem zrušil.
II.
Ústavní stížnost byla podána včas, byla přípustná a splňovala veškeré formální i obsahové náležitosti stanovené zákonem o Ústavním soudu, bylo tedy možno přistoupit k věcnému přezkumu napadených rozhodnutí. Poté, co tak Ústavní soud učinil, shledal, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Pokud jde o povahu příspěvkové organizace, Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že tato je konstruována jako právnická osoba, která vyvíjí hospodářskou činnost, ale která nemá tzv. majetkovou složku (většinou pojímanou jako jeden z definičních znaků právnické osoby - viz např. Knappová, M., Švestka, J., a kol.: Občanské právo hmotné. 1 díl, ASPI, 2002, str. 175). Tak je to rozvedeno i v důvodové zprávě k zákonu č. 250/2000 Sb. k §25: "Návrh přejímá dosavadní osvědčená pravidla hospodaření příspěvkových organizací, ale zpřesňuje je v řadě hledisek tak, aby se zvýraznila skutečnost, že příspěvková organizace je sice právnickou osobou, ale není subjektem vlastnického práva k majetku, který je vlastnictvím jejího zřizovatele a tudíž má k němu jen tolik práv, kolik jí její zřizovatel svěří". Územní samosprávný celek zřizuje příspěvkové organizace pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou subjektivitu (§27 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb.). Příspěvkové organizace jsou vytvářeny pro plnění úkolů územních samosprávných celků, zejména k hospodářskému využívání majetku územních samosprávných celků a zabezpečení veřejně prospěšných činností (§23 odst. 1). Územní samosprávný celek jakožto zřizovatel provádí kontrolu hospodaření příspěvkové organizace (§27 odst. 5), tudíž má možnost korigovat hospodaření příspěvkové organizace, dále jmenuje statutární orgány a určuje, jakým způsobem mohou jednat navenek [§27 odst. 2 písm. d)], a zejména ve zřizovací listině vymezuje majetek ve svém vlastnictví, který příspěvkové organizaci předává do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití [§27 odst. 2 písm. e)] a současně vymezuje taková majetková práva, jež příspěvkové organizaci umožní, aby svěřený majetek, včetně majetku získaného vlastní činností, spravovala pro hlavní účel, k němuž byla zřízena [§27 odst. 2 písm. f)]. Podle ustanovení §8 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb. jsou příjmem rozpočtu kraje i příjmy z hospodářské činnosti organizace. Skutečnost, že příspěvková organizace je konstruována jako právnická osoba, jež zpravidla vyvíjí hospodářskou činnost, ale nemá tzv. majetkovou samostatnost (tedy vlastní majetek, jenž je oddělen od majetku zřizovatele), vyjadřuje její specifické postavení a mnohem těsnější vztah ke svému zřizovateli. Pojmům správa a vlastní hospodářské využití je v tomto kontextu nutno rozumět tak, že pojem správa na jedné straně vyjadřuje vlastnickou nezpůsobilost příspěvkové organizace, tedy vyjadřuje, že není vlastníkem svěřeného majetku, pojem vlastní hospodářské využití však na straně druhé vyjadřuje skutečnost, že příspěvková organizace využívá do správy svěřený majetek k vlastní hospodářské činnosti, a to v tom smyslu, že majetková práva s touto hospodářskou činností spojená vykonává namísto vlastníka, přičemž vlastník majetku by měl vymezit rozsah těchto práv ve zřizovací listině. Územně samosprávný celek jako vlastník majetku tedy musí strpět to, že část jeho vlastnického práva k předmětnému majetku vykonává příspěvková organizace jako právnická osoba, která je na územně samosprávný celek úzce napojena. Výše uvedené závěry je možno vztáhnout rovněž na hospodaření příspěvkových organizací dle zákona č. 576/1990 Sb., neboť přijetím zákona č. 250/2000 Sb. nedošlo v této souvislosti k žádným zásadním změnám.
Otázkou ochrany věřitelů, vstupujících do právních vztahů s příspěvkovou organizací, se Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti zabýval opakovaně. V usnesení sp. zn. IV. ÚS 455/05 (dostupné na http://nalus.usoud.cz) dovodil, že má-li příspěvková organizace jako právnická osoba zákonem přiznánu možnost zavazovat se, musí nutně nést i odpovědnost za nesplnění svých závazků. Ústavní soud se ztotožnil s právním názorem Nejvyššího soudu, vyjádřeným v rozsudku sp. zn. 20 Cdo 2791/2004 (publikován v časopise Soudní judikatura pod č. 99, svazek 6, ročník 2005), že se v případě nařízení exekuce na majetek příspěvkové organizace nemůže její zřizovatel úspěšně domáhat vyloučení majetku užívaného příspěvkovou organizací z exekuce, přestože mu svědčí vlastnické právo k němu. Ústavní soud podotkl, že opačný výklad by nepřípustně omezil právo věřitele na uspokojení jeho pohledávky, a tím by značně zasáhl do jeho práva garantovaného čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Splatná a státem pravomocně přiznaná pohledávka je majetkovou hodnotou ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu, a věřiteli je tak poskytována ochrana "legitimního očekávání", že jeho pohledávka vůči dlužníkovi bude efektivně realizována (srov. např. rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Beyeler proti Itálii, Zwierzynski proti Polsku, Broniowski proti Polsku aj. nebo nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/02, IV. ÚS 525/02, I. ÚS 185/04, I. ÚS 287/04, I. ÚS 344/04, I. ÚS 353/04 a další, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz).
Shodný názor jako v usnesení sp. zn. IV. ÚS 455/05 zaujal Ústavní soud např. v usneseních sp. zn. III. ÚS 333/05, IV. ÚS 547/2005, II. ÚS 566/2005, III. ÚS 593/2005, III. ÚS 594/2005, III. ÚS 595/2005, II. ÚS 634/2005, II. ÚS 636/05 a IV. ÚS 22/2006 (všechna dostupná na http://nalus.usoud.cz).
Nejvyšší soud v návaznosti na výše citovanou judikaturu dospěl v rozsudku sp. zn. 29 Odo 905/2006 k závěru, že konkurzem vedeným na majetek příspěvkové organizace kraje lze postihnout i majetek svěřený příspěvkové organizaci kraje do správy krajem jako jejím zřizovatelem a vlastníkem tohoto majetku, a to z týchž důvodů, z jakých je možno vést na tento majetek exekuci. Nejvyšší soud v této souvislosti podotkl, že má-li věřitel právo uspokojit svou pohledávku vůči příspěvkové organizaci kraje ze zpeněžení majetku svěřeného této organizaci krajem při individuálním vymáhání pohledávky, pak není žádný rozumný důvod domnívat se, že o toto právo přichází v řízení, pro něž je typické jen poměrné uspokojení více věřitelů příspěvkové organizace kraje, tj. v řízení konkurzním. Shodně o této otázce rozhodl i Ústavní soud v usneseních sp. zn. II. ÚS 238/06 a I. ÚS 240/06 (dostupná na http://nalus.usoud.cz).
V nyní projednávané věci se stěžovatel domáhal toho, aby Ústavní soud přehodnotil právní názor obecných soudů, že vedlejší účastník neodpovídá za závazky jím zřízené příspěvkové organizace, nebyla-li tato zrušena (§31 odst. 4 zákona č. 576/1990 Sb., §27 odst. 7 zákona č. 250/2000 Sb.). Za okolností, kdy z nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu i soudů obecných plyne možnost zahrnutí majetku, který úpadkyně při své činnosti využívala, do konkurzní podstaty, má Ústavní soud za to, že nelze výklad, dle něhož zřizovatel příspěvkové organizace není povinen po dobu její existence hradit její závazky, považovat za protiústavní. Ochranu věřitelů totiž dostatečně zajišťuje možnost postihnout majetek, který byl příspěvkové organizaci za účelem plnění jejího předmětu činnosti zřizovatelem svěřen.
Pouze pro úplnost Ústavní soud podotýká, že sdílí názor obecných soudů stran nedostatku aktivní legitimace stěžovatele v případě uplatnění nároku na náhradu škody vůči vedlejšímu účastníkovi, neboť vzhledem ke skutkovým tvrzením by takový nárok musel být vznesen přímo poškozeným věřitelem.
Lze tedy shrnout, že Ústavní soud neshledal, že by napadenými rozhodnutími došlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatele, nezbylo mu proto než ústavní stížnost odmítnout jako zjevně neopodstatněnou dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. července 2011
Michaela Židlická, v. r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu