ECLI:CZ:US:2017:3.US.1084.15.1
sp. zn. III. ÚS 1084/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele hlavního města Prahy, sídlem Mariánské nám. 2/2, Praha 1 - Staré Město, zastoupené JUDr. Ing. Světlanou Semrádovou Zvolánkovou, advokátkou, sídlem Karlovo nám. 287/18, Praha 2 - Nové Město, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. ledna 2015 č. j. 28 Cdo 4565/2014-315, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. března 2014 č. j. 25 Co 52/2014-283, a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 19. dubna 2013 č. j. 18 C 197/2006-238, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1, jako účastníků řízení, a 1) Jana Růžičky, a 2) MUDr. Jiřího Růžičky, zastoupeného Mgr. Jiřím Hrbkem, advokátem sídlem Komořanská 63/1900, Praha 4 - Modřany, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel brojí ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") proti shora uvedeným rozhodnutím obecných soudů a namítá porušení svého práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Ze skutkových okolností věci a z průběhu předcházejícího řízení se podává, že vedlejší účastníci řízení se stali spoluvlastníky předmětných pozemků na základě dědění (usnesení Obvodního soudu pro Prahu 5 ze dne 24. 10. 2002 č. j. 18 D 809/2002-78). Dne 14. 2. 2006 byla mezi vedlejšími účastníky řízení a stěžovatelem uzavřena kupní smlouva na část pozemků. Vedlejší účastníci řízení se domáhali zaplacení žalované částky za užívání předmětných nemovitostí v celkové výměře 31 166 m2 v období od 1. 1. do 31. 12. 2005 ve výši 30 Kč za 1 m2 plochy (celkem požadovali 233 745 Kč s příslušenstvím pro každého vedlejšího účastníka). Obvodní soud ve věci poprvé rozhodl rozsudkem ze dne 30. 1. 2006 č. j. 18 C 197/2006-67, kdy žalobě co do částky 162 780 Kč s příslušenstvím vyhověl a co do částky 3 532,50 Kč s příslušenstvím zamítl. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") tento rozsudek obvodního soudu ve vyhovujícím výroku zrušil z důvodu pochybností, zda spoluvlastnický podíl matky vedlejších účastníků řízení měl být předmětem dědictví. Svým druhým rozsudkem ve věci (ze dne 3. 3. 2010 č. j. 18 C 197/2006-149) obvodní soud žalobu zamítl, neboť dospěl k závěru, že zůstavitelka předmětné pozemky prodala v roce 1982 státu. K odvolání vedlejších účastníků řízení městský soud (rozsudkem ze dne 12. 10. 2010 č. j. 25 Co 236/2010-186) rozsudek obvodního soudu v rozsahu zamítnutí částky 27 052,50 Kč s příslušenstvím pro každého z vedlejších účastníků potvrdil, v rozsahu částky 135 727,50 Kč s příslušenstvím jej pak zrušil a věc vrátil obvodnímu soudu k dalšímu řízení. Po doplnění dokazování (doložení vlastnictví vedlejších účastníků ke konkrétním pozemkům) obvodní soud rozhodl potřetí napadeným rozsudkem.
3. Napadeným rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 (dále jen "obvodní soud") byla stěžovateli uložena povinnost zaplatit z titulu bezdůvodného obohacení za užívání blíže specifikovaných pozemků v katastrálním území Slivenec zastavěných pozemními komunikacemi ve vlastnictví stěžovatele, k nimž vedlejším účastníkům náležel spoluvlastnický podíl, každému z nich částku 135 727,50 Kč s příslušenstvím. K odvolání stěžovatele městský soud rozsudek obvodního soudu ve věci samé potvrdil.
4. Nejvyšší soud napadeným rozsudkem dovolání stěžovatele odmítl podle §243c odst. 1 občanského soudního řádu, když dospěl k závěru, že v dané věci bylo postupováno v souladu s ustálenou judikaturou dovolacího soudu, od níž nevidí důvod se odchýlit. Shrnul, že pokud soudy stanovily bezdůvodné obohacení ve výši maximální regulované ceny, za situace, kdy obvyklá výše nájemného byla vyšší než maximální regulovaná cena, rozhodly správně. K námitce stěžovatele, podle níž je ve věci pasivně legitimována městská část, která pozemní komunikace na předmětných pozemcích spravuje, dovolací soud s odkazem na ustálenou judikaturu uvedl, že pasivní legitimace k vydání bezdůvodného obohacení se odvíjí od vlastnictví komunikace.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvedl, že dle jeho názoru došlo v posuzované věci ke zjevným interpretačním excesům, rozhodnutí jsou v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti i přiléhavou judikaturou.
6. Předmětem ústavní stížnosti je posouzení užívání pozemků zastavěných veřejným statkem (pozemními komunikacemi) jako bezdůvodného obohacení, povinnost vlastníka veřejného statku (pozemní komunikace) toto bezdůvodné obohacení vydat a současně stanovení výše bezdůvodného obohacení jako obvyklého nájemného podle regulace dle výměrů Ministerstva financí. Soudy dovodily, že stěžovatel užíval předmětné pozemky tím, že na nich byly umístěny pozemní komunikace v jeho vlastnictví, aniž by mu k tomuto užívání svědčil soukromoprávní titul. S ohledem na tuto skutečnost bylo zastavění veřejným statkem kvalifikováno jako závazkový vztah, na základě kterého dochází ke vzniku bezdůvodnému obohacení.
7. Stěžovatel má za to, že Nejvyšší soud měl zohlednit aktuální nález Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2014 sp. zn. I. ÚS 581/14, neboť je nutné jej dle jeho názoru vztáhnout i na nyní posuzovaný případ. Stěžovatel si je vědom skutečnosti, že tento nález se primárně zabývá restitučními nároky oprávněných osob, nicméně je zde zřetelně uvedeno, jakým způsobem je nutné nahlížet na kvalifikaci problematiky uplatňování žalob na vydání bezdůvodného obohacení z důvodu zastavění pozemků individuálního vlastníka veřejným statkem. Tímto nálezem se však Nejvyšší soud nezabýval.
8. Vedlejší účastníci žádali bezdůvodné obohacení za užívání pozemků zastavěných pozemními komunikacemi. Komunikace však na pozemcích byly vystavěny v době minulého režimu, kdy se stát k předmětným pozemkům choval jako vlastník a nerespektoval jejich vlastnické právo. Stěžovatel jako subjekt práva vznikl na základě zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), a vlastnictví k předmětným komunikacím nabyl až zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pozemních komunikacích"). Stěžovatel má tedy za to, shodně s uvedeným nálezem Ústavního soudu, že není možné po stěžovateli požadovat pravidelné platby z titulu bezdůvodného obohacení.
9. V souvislosti s výše uvedeným nálezem Ústavního soudu poukazuje stěžovatel i na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 8. 2014 č. j. 30 Co 158/2014-110, v němž bylo ve shodě se závěry předmětného nálezu Ústavního soudu dovozeno, že žalobci nelze požadovanou finanční náhradu za faktické užívání sporných pozemků výše popsaným způsobem přiznat.
10. K námitce stanovení výše bezdůvodného obohacení stěžovatel poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2012 sp. zn. III. ÚS 2030/09, v němž Ústavní soud uvedl, že ve výměru Ministerstva financí je regulovaná cena stanovena pouze jako maximální hranice nájemného, nikoliv jako závazná pevná cena. Výměry Ministerstva financí, vydané v rozhodné době, stanovily roční nájemné za nájem pozemků vždy toliko jako ceny maximální, což ovšem znamená, že je možno určit v konkrétním případě i nižší nájemné. V dané věci soudy vyšly z ceny maximální, kterou v žalobě uvedl původní žalobce, tj. z částky 30 Kč/m2/rok.
11. Nejvyšší soud při svém rozhodnutí vyšel z premisy podpořené rozhodnutími Nejvyššího soudu sp. zn. 23 Odo 954/2006 a 28 Cdo 1113/2014, z níž plyne, že bylo-li nájemné v rozhodném období regulováno, nemůže výše bezdůvodného obohacení přesáhnout částku stanovenou regulací. Nicméně současně s tímto uvedl, že pokud je obvyklé nájemné zjištěno vyšší, než je regulovaná cena, je nutné vycházet z maximální ceny regulované. Stěžovatel se však domnívá, že pokud jde o nemovité věci, resp. pozemky, bude zjištěná cena obvyklá vždy vyšší než cena regulovaná. Děje se tomu tak přirozeným vývojem trhu. Uvedená úvaha Nejvyššího soudu vede pouze k závěru, že pokud se regulace týká nemovitých věcí, bude rozhodováno pouze v intencích regulované maximální ceny nájemného. Tento závěr Nejvyššího soudu je tak podle stěžovatele zcela v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2012 sp. zn. III. ÚS 2030/09, neboť stanovením takového závěru by nikdy nemohlo dojít k variabilitě ceny stanovené výměrem Ministerstva financí a tedy určení, že uvedená regulovaná cena je cenou maximální. Pokud pozemky zastavěné veřejným statkem nemají být předmětem spekulativního prodeje, nelze na ně aplikovat závěr Nejvyššího soudu. K tomuto stěžovatel odkazuje rovněž na judikaturu Městského soudu v Praze, např. rozhodnutí ze dne 23. 4. 2013 č. j. 21 Co 79/2013-194, ze dne 15. 3. 2012 č. j. 20 Co 10/2012-113 nebo ze dne 5. 6. 2013, sp. zn. 28 Co 179/2013, která se zabývala obdobnou problematikou a obecná cena nájemného byla stanovena nižší než maximální částka podle cenového předpisu.
12. Stěžovatel zdůrazňuje, že v daném případě jde o pozemky pod komunikacemi. Dle §6 odst. 1 a 3 a ust. §19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je dáno právo každého užívat předmětné pozemní komunikace bezplatně a k účelům, pro které jsou zřízeny, přičemž toto omezení je stěžovatel, jako vlastník uvedených pozemků, nucen snášet. Komunikace užívá široká veřejnost a neslouží k výhradnímu užívání stěžovatele.
13. Stěžovatel se domnívá, že ve věci není pasivně legitimován. Uvádí, že pasivní legitimace obce ve sporu o vydání bezdůvodného obohacení získaného obecným užíváním veřejného prostranství na pozemku náležejícím třetí osobě vyplývá z okolnosti, že veřejná prostranství jsou užívána především občany té obce, ve které se nacházejí, obec je oprávněna vybírat místní poplatek za tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství a prostřednictvím územního plánu může ovlivnit, zda ten který pozemek bude zákonné znaky veřejného prostranství naplňovat i nadále. Stěžovatel zdůrazňuje, že sám nemohl ovlivnit skutečnost, že uvedené komunikace se nachází na pozemcích individuálního vlastníka, když tyto komunikace byly na pozemcích vybudovány předtím, než stěžovatel ke komunikacím vlastnické právo nabyl, nelze tedy argumentovat ani možností volby při stanovení územního plánu. Stěžovatel k této otázce odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 7. 2013 sp. zn. I. ÚS 2496/11, v němž je uvedeno, že závazkový vztah z bezdůvodného obohacení akcentuje vztah nikoliv vlastnický, nýbrž uživatelský. Ten kdo se "obohacuje" nemusí být současně vlastníkem věci.
III.
Vyjádření účastníků řízení a replika stěžovatele
14. Ústavní soud podle §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům a vedlejšímu účastníkovi řízení.
15. Nejvyšší soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti k odkazu stěžovatele na myšlenky vyslovené coby obiter dictum v nálezu Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2014 sp. zn. I. ÚS 581/14 podotkl, že úvahy naznačené v tomto nálezu nemohly přivodit změnu konstantní judikaturní linie, jež vznik bezdůvodného obohacení v případě užívání soukromého pozemku jako veřejného statku připouští [nález ze dne 25. 4. 2012 sp. zn. I. ÚS 1607/11 (N 89/65 SbNU 203), usnesení ze dne 20. 8. 2015 sp. zn. III. ÚS 1208/15].
16. Pokud jde o námitku stěžovatele, týkající se způsobu výpočtu bezdůvodného obohacení, opakuje Nejvyšší soud svůj dlouhodobě zastávaný názor, že bezdůvodné obohacení získané užíváním pozemku bez právního důvodu se vyčísluje v částce odpovídající obvyklému nájmu s tím, že bylo-li nájemné v posuzovaném období regulovanou cenou, nemůže výše bezdůvodného obohacení přesáhnout částku omezenou cenovými předpisy (k tomu odkázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 2. 2014 sp. zn. 28 Cdo 2606/2013). Má za to, že ve stěžovatelem citovaném nálezu ze dne 26. 4. 2012 sp. zn. III. ÚS 2030/09 (N 92/65 SbNU 237) nebyl předeslaný výklad nikterak zpochybněn. Alternativní metodiku určování výše bezdůvodného obohacení předestřenou ze strany stěžovatele nepovažuje Nejvyšší soud za racionální.
17. Ani argumentaci stěžovatele, týkající se otázky pasivní věcné legitimace, nepřiznává Nejvyšší soud opodstatněnost. Ustálený závěr rozhodovací praxe, dle něhož se umístěním pozemní komunikace ve vlastnictví hlavního města Prahy na pozemku jiného subjektu bezdůvodně obohacuje právě hlavní město, nikoli jednotlivé městské části, akceptoval Ústavní soud např. v usnesení ze dne 15. 4. 2014 sp. zn. II. ÚS 268/14.
18. Městský soud v Praze se k ústavní stížnosti na výzvu soudu nevyjádřil.
19. Obvodní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že ústavní stížnost není důvodná a odkázal na odůvodnění rozsudků nalézacích soudů s tím, že tato rozhodnutí jsou v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu, jakož i Ústavního soudu. Poukázal též konkrétně na judikaturu Ústavního soudu [usnesení ze dne 18. 6. 2012 sp. zn. IV. ÚS 724/11, nález ze dne 26. 4. 2012 sp. zn. III. ÚS 2030/09 (N 92/65 SbNU 237)]. K nálezu ze dne 1. 7. 2014 sp. zn. I. ÚS 581/14, na jehož odůvodnění stěžovatel odkázal, uvedl, že toto rozhodnutí se týká určení vlastnictví k pozemkům, které jsou součástí veřejného statku, a právo oprávněných osob na jejich vydání koliduje s prosazením veřejného zájmu, který zabraňuje vydání pozemků. V projednávané věci je však řešena otázka vydání bezdůvodného obohacení.
20. První vedlejší účastník řízení na výzvu soudu k ústavní stížnosti nereagoval, lze mít tedy za to, že práva z postavení vedlejšího účastníka nezamýšlí využít.
21. Druhý vedlejší účastník řízení ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že tvrzení stěžovatele o porušení jeho práva na spravedlivý proces zůstalo jen v rovině obecně vyjádřeného názoru. K odkazovanému závěru Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2014 sp. zn. I. ÚS 581/14 podotkl, že se dané problematiky vůbec netýká a nadto byl vysloven pouze obiter dictum, poukázal k tomu též na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 7. 2015 sp. zn. 28 Cdo 332/2015. Dále uvedl, že pozemní komunikace sice byly na předmětných pozemcích v jeho vlastnictví postaveny před rokem 1989, nicméně stěžovatel na základě zákona č. 172/1991 Sb. nabyl od státu vlastnická práva k pozemním komunikacím na území hl. m. Prahy (viz rozhodnutí Ministerstva financí ČR ze dne 11. 8. 1992, které vedlejší účastník přiložil k vyjádření), přičemž okolnost umístění pozemních komunikací na pozemcích třetích osob jí musela být známa.
22. K otázce maximální výše bezdůvodného obohacení má vedlejší účastník za to, že cenový předpis se v daném případě neuplatní, protože jeho pozemky nejsou zbožím, které by podléhalo cenové regulaci státu. Za nesprávné považuje tvrzení stěžovatele o tom, že v případě pozemků bude zjištěná cena obvyklá vždy vyšší než cena regulovaná, což může platit v Praze, nikoli už např. v Chomutově. Má za to, že stěžovatel pomíjí rozdíl mezi pozemkem a věcí na něm umístěné, vlastníkem pozemku a vlastníkem pozemní komunikace a směšuje práva a povinnosti vlastníka pozemku s právy a povinnostmi vlastníka veřejné komunikace na něm postavené. Poukazuje přitom na zákon o pozemních komunikacích, v platném znění.
23. Druhý vedlejší účastník řízení rovněž poukázal na skutečnost, že spory, vyplývající z toho, že stěžovatel mu odmítá poskytovat náhradu za bezdůvodné užívání jeho pozemků, trvají více než dvacet let, s čímž jsou spojeny též náklady na právní služby. Z tohoto důvodu navrhuje, aby Ústavní soud uložil stěžovateli nahradit mu náklady tohoto řízení z titulu právního zastoupení.
24. Stěžovatel v replice na vyjádření Nejvyššího soudu a obvodního soudu uvedl, že porušení práva na spravedlivý proces spatřuje zejména v situaci, kdy nalézacími soudy nebyla vůbec připuštěna právní úvaha o bezúplatném užívání pozemku, na němž se nachází komunikace. Soudy užívání pozemků ve vlastnictví vedlejších účastníků kvalifikovaly jako právní titul k vydání bezdůvodného obohacení, nicméně již zcela opominuly fakt, že komunikace je veřejným statkem, přístupným a sloužícím všem bez omezení, jejíž užívání je bezplatné. Takové rozhodnutí soudů pak zakládá nerovné postavení účastníků řízení, které spočívá v situaci, kdy stěžovatel, který je ze zákona vlastníkem komunikací, a vlastnictví k předmětným komunikacím se vzhledem ke svému specifickému postavení nemůže vzdát, je soudy nabádán ke vstupu do nájemního vztahu a vynakládaní veřejných prostředků na hrazení nájemného za umístěné pozemní komunikace na pozemcích. Stěžovatel dále uvádí, že nesdílí názor vyjádřený v podání účastníků, že v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 581/14 není projednávána meritorně shodná věc, neboť důsledky skutkového stavu jsou obdobné.
25. K namítanému nedostatku pasivní legitimace ve sporu stěžovatel podotýká, že pokud soudy v daném případě vycházely z právní kvalifikace bezesmluvního užívání pozemků jako titulu k vydání bezdůvodného obohacení, stěžovatel není tím, kdo se v daném případě obohacuje. Pokud vedlejší účastníci nárokují bezdůvodné obohacení, měli by unést důkazní břemeno v prokázání osoby, jenž se fakticky na jejich úkor obohacuje, k čemuž v daném případě nedošlo.
26. Pokud jde o vyjádření vedlejšího účastníka a Nejvyššího soudu k zjišťování ceny obvyklého nájmu, stěžovatel doplňuje, že v případech pozemků soukromých vlastníků, jež jsou zastavěny veřejným statkem, je velmi problematické již zjištění obvyklé či tržní ceny. Obdobné pozemky by neměly být součástí běžného trhu a nemělo by s nimi být obchodováno. K nemyslitelnosti prodejů pozemků, u kterých je omezen výkon vlastnického práva z důvodu existence veřejného statku, se taktéž vyjádřil Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 581/14 (bod 31). Je otázkou, zda tedy je vůbec možné vyjádřit jejich hodnotu na trhu a zda tato hodnota není zkreslena uskutečněnými prodeji pozemků veřejným statkem nezatížených, protože u takových pozemků je logické, že jejich tržní cena bude vždy převyšovat cenovou regulaci.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
27. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva; ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
28. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti, jakož i vyjádření k ní podaných, a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
29. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Vzhledem k tomu nutno vycházet z pravidla, že výklad "podústavního" práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
30. Porušení svého práva na spravedlivý proces stěžovatel primárně spatřuje ve výkladu obecných soudů, které na omezení vlastníka pozemku, na němž se nachází pozemní komunikace, aplikují institut bezdůvodného obohacení (§451 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, dále jen "obč. z.", resp. aktuálně §2991 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, dále jen "občanský zákoník"). Svoji argumentaci opírá především o nález Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2014 sp. zn. I. ÚS 581/14 (N 134/74 SbNU 35). Stěžovatel má za to, že takové užívání pozemku by s ohledem na svůj účel (užívání ze strany veřejnosti) mělo být bezúplatné.
31. Ústavněprávní podklad omezení vlastnického práva ve prospěch veřejného zájmu leží v čl. 11 odst. 3 a 4 Listiny. V případě omezení vlastnického práva podle ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny, které vlastníkům zakazuje zneužívat vlastnictví na újmu práv druhých, anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy, není vyžadováno poskytnutí náhrady, a to za předpokladu proporcionality takového omezení. Omezení podle čl. 11 odst. 3 Listiny vychází ze skutečnosti, že vlastnictví neznamená absolutní svobodu při výkonu vlastnického práva; tato svoboda je vymezena zákonem a vlastnictví lze vykonávat jen v jeho mezích [viz např. nálezy ze dne 8. 4. 2004 sp. zn. II. ÚS 482/02 (N 52/33 SbNU 39, ze dne 11. 1. 2012 sp. zn. I. ÚS 451/11 (N 8/64 SbNU 77)]. Oproti tomu omezení vlastnického práva vycházející z čl. 11 odst. 4 Listiny, které je připuštěno ve veřejném zájmu a na základě zákona, náhradu předpokládá (jde o jednu z podmínek omezení), neboť jde o omezení intenzivnější (kvalifikované), přesahující povinnosti obecně stanovené pro všechny subjekty vlastnického práva.
32. Jak k uvedenému rozlišení mezi čl. 11 odst. 3 a 4 Listiny uvedl Ústavní soud ve stanovisku pléna ze dne 28. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.), čl. 11 odst. 4 Listiny nelze vykládat jako základní právo na náhradu za jakékoliv omezení vlastnického práva stanovené zákonem, neboť obsah ústavně garantovaného práva vlastnit majetek není bezbřehý a podléhá řadě omezení, jež lze z hlediska ústavní garance považovat za imanentní jeho ústavnímu a potažmo zákonnému vymezení, takže nucené omezení vlastnického práva, jakož i vyvlastnění podle čl. 11 odst. 4 Listiny tak je třeba vztáhnout pouze na určité kvalifikované případy omezení. Mezi znaky takovéhoto kvalifikovaného omezení Ústavní soud v tomto stanovisku zařadil omezení vlastnického práva jdoucí nad rámec povinností, které zákon obecně stanovuje pro všechny subjekty vlastnického práva za dodržení principu rovnosti. Jako další podmínku uvedl intenzitu omezení vlastnického práva, jež může být vyjádřena "více faktory, a to především otázkou rozsahu samotného omezení a dále délkou trvání takovéhoto omezení, tedy zda se jedná o omezení dočasné nebo trvalé". V odkazovaném stanovisku se Ústavní soud rovněž (byť okrajově) vyslovil k povaze náhrady za omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, když uvedl, že "v případě nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny je třeba posoudit otázku jeho subsidiarity".
33. Z důvodu absence jasných a všeobecně akceptovaných rozlišovacích kritérií mezi obecným zájmem (čl. 11 odst. 3 Listiny) a veřejným zájmem (čl. 11 odst. 4 Listiny) je nutno vyjít ze shora naznačeného judikaturního rozlišení. S ohledem na povahu těchto pojmů (neurčité právní pojmy) nelze podat jejich vyčerpávající definici, přičemž oba pojmy se běžně používají promiscue, což není vždy výstižné a namístě, tak jako je tomu právě v posuzované věci. Zatímco "soukromých" zájmů je nekonečné množství a definuje si je každý subjekt práva v rámci autonomie vůle (čl. 2 odst. 3 Listiny) v konkrétním časovém okamžiku, veřejný zájem je formulován v rámci pravidel veřejného práva (čl. 2 odst. 2 Listiny) zpravidla zákonem (mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy) předem (oproti soukromým zájmům může mít jiný obsah a dynamiku), vždy ve vazbě na konkrétní řešenou otázku, kdy nelze vyloučit ani střet "veřejných" zájmů formulovaných v rámci různých veřejnoprávních korporací (typicky zájem státní politiky a obecní politiky). Obecný zájem (vhodnější je obrat "obecné blaho", jde spíše o žádoucí stav, ve kterém je dosahováno souladu soukromých a veřejných zájmů) zahrnuje nejen zájem na plnění funkcí veřejné moci, nýbrž i na uspokojování zájmů celku, stejně jako množiny soukromých zájmů, které jej pronikají (život, zdraví, čest, svoboda, majetek, osobní bezpečí). "Veřejný zájem" je možné charakterizovat jako [nález ze dne 28. 3. 1996 sp. zn. I. ÚS 198/95 (N 23/5 SbNU 193] natolik intenzivní společenskou potřebu, která odůvodňuje takový (kvalifikovaný) zásah do vlastnického práva jednotlivce, jež vytváří nerovnost mezi jednotlivými subjekty vlastnického práva (např. mezi vlastníky pozemků), popř. vede k takovému omezení vlastnického práva, které má za následek nemožnost výkonu některé ze složek vlastnického práva či její podstatné omezení (čl. 11 odst. 4 Listiny). Jiným případem pak může být omezení, které však výkonu vlastnických oprávnění nebrání, avšak musí respektovat obecný zájem (zájem společnosti, ostatních jejích členů), tedy kdy podle čl. 11 odst. 3 Listiny vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito, je-li vykonáváno (např. srov. §19 zákona o pozemních komunikacích nebo zájem na obecném užívání lesa (§19 odst. 1 zákona č. 289/1995 Sb., lesní zákon).
34. Dle napadených rozhodnutí obecných soudů má stěžovatel poskytnout vedlejším účastníkům řízení náhradu za omezení vlastnického práva, resp. má jim vyplatit bezdůvodné obohacení (majetkový prospěch) získané plněním bez právního důvodu. Omezení vlastnického práva vedlejších účastníků spočívá v tom, že na pozemcích v jejich vlastnictví se nachází pozemní komunikace. Vlastníkem této komunikace, která je veřejně užívána, je stěžovatel. Z jeho argumentace je zjevné, že takové omezení vlastnického práva je nutno považovat za omezení podle čl. 11 odst. 3 Listiny, tj. omezení v mezích výkonu vlastnického práva vedlejších účastníků. S tímto hodnocením se nelze ztotožnit, neboť v případě zastavění pozemku stavbou - pozemní komunikací jde o takový zásah do vlastnického práva, který rozhodně brání jeho výkonu; nejde pouze o zakázané zneužití jeho výkonu. Dochází zde totiž jak k naplnění kritéria nerovnosti (při porovnání postavení vlastníků pozemků v daném území, jež pozemní komunikací zastavěny nejsou), tak kritéria intenzity omezení (výkon jednotlivých složek vlastnického práva je podstatně omezen, resp. znemožněn). Za takové omezení tedy musí náležet náhrada, neboť nelze spravedlivě požadovat, aby "náklady" společnosti (veřejnosti), v jejímž zájmu je vlastnické právo omezováno, nesl jen vlastník [viz nález ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/08 (N 137/58 SbNU 115; 256/2010 Sb.]. Požadavek stěžovatele na bezúplatné užívání pozemků ve vlastnictví vedlejších účastníků uvedeného charakteru se tak příčí ústavním limitům omezení vlastnického práva, jak je pojímá čl. 11 odst. 4 Listiny.
35. Podle §19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny. Omezení vlastníka pozemních komunikací v podobě jejich obecného užívání je nutno (s výjimkou tzv. účelových komunikací) vnímat jako omezení ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny, vlastníkovi pozemní komunikace za něj nenáleží náhrada. Každý vlastník těchto komunikací, v tom i stát, kraj, či obec (§9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích), musí obecné užívání pozemní komunikace strpět bez náhrady. Režim obecného užívání pozemní komunikace však již nelze vztáhnout na vlastníka pozemku, odlišného od vlastníka pozemní komunikace, resp. na vlastníka pozemku, který je pozemní komunikací zastavěn, aniž by došlo k jakékoli kompenzaci takového omezení vlastnického práva.
36. Vedlejší účastníci řízení svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny uplatnili soukromoprávní cestou, prostřednictvím žaloby na vydání bezdůvodného obohacení, vzniklém v důsledku užívání věci (pozemků) v jejich vlastnictví. Ústavní soud podotýká, že z ústavněprávního hlediska je podstatné pouze to, zda se vlastník náhrady za omezení vlastnického práva domůže. Za situace, kdy zákonná úprava na úseku práva veřejného (zákon o pozemních komunikacích) neobsahuje způsob, který by mohl vlastník za účelem získání náhrady za své omezení uplatnit, resp. za situace, kdy nedošlo k vyvlastnění předmětných pozemků ve veřejném zájmu (viz ale §17 zákona o pozemních komunikacích, ve znění rozhodném pro posuzovaný případ, pouze omezení formou zřízení věcného břemene) a zároveň není žádným způsobem (např. nájemní smlouvou či jinou dohodou o užívání pozemků) upravena náhrada za omezení vlastnického práva mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem pozemní komunikace, nezbývá vlastníkovi pozemku, než za tímto účelem využít žalobu na vydání bezdůvodného obohacení. Je-li takový způsob efektivní [viz např. usnesení ze dne 15. 4. 2014 sp. zn. II. ÚS 268/14 či ze dne 13. 12. 2012 sp. zn. III. ÚS 4359/12 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz)], dochází k naplnění ústavněprávní podmínky poskytnutí náhrady za nucené omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu.
37. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že Nejvyšší soud měl zohlednit nález Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2014 sp. zn. I. ÚS 581/14, který je nutné dle jeho názoru vztáhnout i na nyní posuzovaný případ. Ústavní soud k tomu nejprve poukazuje na skutečnost, že judikaturu Nejvyššího i Ústavního soudu v otázce náhrad za užívání soukromého vlastnictví pro veřejné účely (jako veřejného prostranství, viz §34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích), nárokovaných jako závazkový vztah z bezdůvodného obohacení, lze vyhodnotit jako ustálenou [např. nález ze dne 25. 4. 2012 sp. zn. I. ÚS 1607/11 (N 89/65 SbNU 203), usnesení ze dne 15. 4. 2010 sp. zn. II. ÚS 731/10, nález ze dne 27. 9. 2012 sp. zn. III. ÚS 3735/11 (N 163/66 SbNU 425); rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 13. 1. 2006 sp. zn. NS 33 Odo 1253/2005 či ze dne 14. 2. 2006 sp. zn. 33 Odo 396/2004). Obdobně jako v případech řešených odkazovanými rozhodnutími, i zde nucené omezení vlastnického práva vedlejších účastníků vyplývá z využívání pozemku soukromé osoby pro veřejné účely, přičemž v daném případě není pochyb o naplnění stěžejních kvalifikačních předpokladů pro omezení v intencích čl. 11 odst. 4 Listiny. Ve vztahu ke stěžovatelem namítanému nálezu sp. zn. I. ÚS 581/14 je nutno uvést, že názor zde vyslovený ve formě obiter dicta (cit. "Nelze tu dovodit, že právnímu subjektu, jemuž vlastnictví či správa veřejného statku svědčí (město, obec), vznikne povinnost realizovat ve prospěch vlastníka pozemku platby z titulu bezdůvodného obohacení, nedojde-li mezi těmito subjekty k dohodě o jiném průběžném řešení existujícího právního stavu ...Právní tituly bezdůvodného obohacení však konstantně vycházejí ze zákonné úpravy: jsou jimi majetkový prospěch povinného získaný plněním bez právního důvodu, plněním z neplatného právního úkonu, plněním z právního důvodu, který odpadl, plněním za jiného či majetkový prospěch získaný z nepoctivých zdrojů .... Žádný z těchto právních titulů však v situaci, v níž je restituční vlastník navzdory vydání pozemku zbaven možnosti realizace některého z vlastnických oprávnění, nevzniká. Postrádá logiku, aby měl samosprávný subjekt platit individuálnímu vlastníkovi za užívání nemovitosti, kterou jako veřejný statek užívá blíže neurčený počet osob; právní vztah mezi obcí a vlastníkem nemovitosti má za okolností obdobných nyní projednávané věci přinejmenším převažující povahu veřejnoprávní, nikoli soukromoprávní.) je založen na jiném skutkovém i právním základě; jednalo se o restituční spor podle zákona č. 229/1991 Sb., o půdě, nelze jej proto zobecňovat a přenášet na všechny situace, kdy dochází k využívání vlastnictví soukromé osoby pro veřejné účely (navíc zde je zásadní rozdíl mezi zatravněnou plochou a stavbou pozemní komunikace).
38. Lze připustit, že pro vztah mezi vlastníkem pozemku, na němž se nachází pozemní komunikace ve vlastnictví územního samosprávného celku, je primárně podstatné, v jakém postavení zde územní samosprávný celek (obec, kraj) - jako veřejnoprávní korporace, na níž stát delegoval část své veřejné moci k jejímu samosprávnému výkonu (čl. 101 odst. 3 Ústavy) - vystupuje, tedy zda vystupuje jako nositel veřejné moci či zda je v rámci daného vztahu postaven vlastníkovi pozemku na roveň (jedná z pozice vlastníka). Bez ohledu na své postavení v jednotlivých právních vztazích je však územní samosprávný celek (obec, kraj, hlavní město Praha) povinen pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů (§2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, §1 odst. 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, §2 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze), mezi něž patří i uspokojování potřeby dopravy, pečuje tak mj. o vlastní dopravní infrastrukturu a zasazuje se o její rozvoj. Do této oblasti spadá též povinnost územního samosprávného celku jako vlastníka příslušných komunikací, zajistit si vlastnický či jiný užívací titul k pozemkům, na nichž jsou (či mají být) pozemní komunikace umístěny.
39. Z uvedeného lze shrnout, že v rámci majetkoprávního vypořádání s vlastníky pozemků, jejichž vlastnické právo je omezeno umístěním stavby určené pro veřejné účely, vystupuje vlastník stavby (pozemní komunikace) a vlastník zatíženého pozemku ve srovnatelném postavení, dispoziční autonomie obou účastníků tohoto vztahu je zachována. Teprve pokud k majetkoprávnímu vypořádání nedojde, lze přistoupit k vyvlastnění, kdy se vlastník pozemku dostává do postavení zcela odlišného. Nutno ovšem dodat, že pokusy o dosažení majetkového vypořádání ze strany vlastníka pozemní komunikace nemohou být pouhým formalismem; "vlastník stavby musí postupovat v souladu se svými zájmy, ale současně šetřit vlastnická práva vlastníka pozemku" (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2013 č. j. 7 As 2/2013-39).
40. Pokud tedy nebylo přistoupeno k vyvlastnění pozemku, lze vyjít z vyvratitelné domněnky (lze mít za to), že majetkoprávní vypořádání mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby (pozemní komunikace) je možné. V tomto ohledu jsou pokusy o dosažení dohody zcela v dispozici obou účastníků. Pokud však k dosažení dohody z jakéhokoliv důvodu nedošlo, dochází zde k užívání pozemku, aniž by k tomu byl dán právní titul. Ze strany vlastníka pozemku se tedy nabízí možnost uplatnit svůj nárok soukromoprávní žalobou na vydání bezdůvodného obohacení. Tento postup je za situace, kdy v rovině veřejnoprávní zákonná právní úprava vlastníkovi pozemku nenabízí efektivní způsob k uspokojení daného nároku (srov. např. institut náhrad dle §102 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon), z hlediska ústavněprávního zcela akceptovatelný.
41. Poukazoval-li stěžovatel v ústavní stížnosti na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 8. 2014 č. j. 30 Co 158/2014-110, jehož závěry byly inspirovány právními myšlenkami nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 581/14, uvedenými v rámci obiter dicta (viz výše), je nutno uvést, že daný rozsudek (skutkově odlišný - stěžovatel zde byl žalován jako vlastník zemního valu, plnícímu protihlukovou funkci, na pozemku žalobce) byl zrušen rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 7. 1. 2016 sp. zn. 28 Cdo 1151/2015.
42. Co se týká stěžovatelem rozporované pasivní legitimace, Ústavní soud ani v tomto případě nevidí důvod odchýlit se od přístupu, kdy je za pasivně legitimovaného považován vlastník pozemní komunikace (tj. zde stěžovatel), nikoli městské části. V tomto ohledu lze odkázat na dosavadní ustálenou judikaturu Nejvyššího soudu (srov. např. rozsudek ze dne 11. 11. 2009 sp. zn. 28 Cdo 2056/2009, nebo usnesení ze dne 14. 10. 2009 sp. zn. 28 Cdo 181/2009, ze dne 2. 12. 2009 sp. zn. 28 Cdo 1537/2009, či ze dne 4. 2. 2010 sp. zn. 28 Cdo 2542/2009 aj.); uvedený závěr aproboval Ústavní soud jako ústavně konformní v usnesení ze dne 13. 12. 2012 sp. zn. III. ÚS 4359/2012 či ze dne 15. 4. 2014 sp. zn. II. ÚS 268/14. Ústavní konformitu tohoto závěru potvrzuje i stěžovatelem odkazované usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 7. 2011 sp. zn. I. ÚS 2496/11, v němž Ústavní soud výslovně uvedl, že "judikatura, které se stěžovatelka (pozn. ÚS: v daném případě jí byla městská část Praha 13) dovolává, se týká výhradně pozemních komunikací, kde zvláštní zákon stanoví vlastnictví k těmto stavbám; žaloby v těchto případech směřují na vydání bezdůvodného obohacení, jež spočívá v užívání pozemků bez právního důvodu, a to tím, že na těchto pozemcích jsou postaveny pozemní komunikace. Pasivně legitimovaným subjektem má být v těchto případech vlastník dotčených pozemních komunikací". Poukaz stěžovatele na dílčí část odůvodnění uvedeného usnesení je vytržen z jeho celkového kontextu, a tudíž je nepřípadný.
43. K problematice subjektu povinného ke kompenzaci lze připomenout, že dojde-li k omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu, "je rozumné a spravedlivé, aby omezení vlastnického práva bylo vlastníku vykompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch je k danému omezení přistoupeno, tj. společností (prostřednictvím státu)", viz nález ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/08 (N 137/58 SbNU 115; 256/2010 Sb.). Tento přístup se však obdobně promítá do vztahů horizontálních, když právě ten, kdo se na úkor druhého bezdůvodně obohatil (tj. ten, jehož majetek se na úkor jiného neoprávněně zvětšil, popřípadě, u něhož nedošlo ke zmenšení majetku, které mělo po právu nastat, viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 4. 2010 sp. zn. 28 Cdo 1019/2010), je v daném závazkovém vztahu pasivně legitimován. Klade-li stěžovatel důraz na vztah uživatelský, lze jistě rozumět myšlence, že pozemní komunikace, resp. jejich části, které procházejí příslušnou městskou částí, zřejmě budou užívány především obyvateli příslušné městské části. S ohledem na charakter věci, tj. obecně užívané pozemní komunikace, však v obecné rovině nelze vnímat vlastnické právo stěžovatele, resp. obyvatel hlavního města Prahy, o jejichž potřeby je stěžovatel povinen pečovat, k daným pozemním komunikacím jako "nuda proprietas".
44. Konečně, k námitce týkající se výše náhrady za bezdůvodné obohacení je nutno uvést, že stěžovatelem nabízená argumentace postrádá ústavněprávní rovinu. Obecné soudy v napadených rozhodnutích své závěry o důvodnosti žalobního požadavku na stanovení regulované ceny v maximální výši dostatečně odůvodnily. Vyšly přitom z ustálených judikaturních závěrů Nejvyššího soudu, přičemž tyto závěry nejsou se stěžovatelem odkazovaným nálezem Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2012 sp. zn. III. ÚS 2030/09 v rozporu. Poukazuje-li stěžovatel na jiná rozhodnutí obecných soudů, kdy byla obecná cena nájemného stanovena nižší než maximální částka podle cenového předpisu, nutno podotknout, že tato skutečnost je zjevně odrazem odlišnosti skutkových okolností konkrétních věcí. A proto ani v tomto ohledu, kdy stěžovatel argumentuje pouze požadavkem na jiný způsob určování výše bezdůvodného obohacení, nelze shledat důvody pro kasační zásah Ústavního soudu.
45. Lze shrnout, že věc, která je předmětem ústavní stížnosti, byla projednána v řádně vedeném soudním řízení, v němž nebylo shledáno porušení ústavních zásad, resp. práv, jejichž porušení stěžovatel namítal. Napadená rozhodnutí obecných soudů, proti nimž ústavní stížnost směřovala, nevybočila z mezí ústavnosti. Proto Ústavní soud ústavní stížnost dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
46. Ústavní soud dále neshledal důvod pro to, aby vyhověl návrhu druhého vedlejšího účastníka na úhradu jeho nákladů spojených s právním zastoupením v řízení před Ústavním soudem, neboť podle ustanovení §62 odst. 3 zákona o Ústavním soudu si hradí vzniklé náklady účastníci a vedlejší účastníci sami a k postupu podle odstavce 4 citovaného ustanovení Ústavní soud může přistoupit v odůvodněných případech [tj. v případech mimořádných a výjimečných, srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 17. 8. 2004 sp. zn. IV. ÚS 180/04 (N 112/34 SbNU 157)].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. dubna 2017
Jan Filip v. r.
předseda senátu