ECLI:CZ:NSS:2019:1.AS.127.2018:99
sp. zn. 1 As 127/2018 - 99
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně
JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce:
ČEZ Obnovitelné zdroje, s. r. o., se sídlem Křižíkova 788/2, Hradec Králové, zastoupeného
JUDr. Ondřejem Davidem, Ph.D., advokátem se sídlem V Parku 2323/14, Praha 4,
proti žalované: Státní energetická inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem
Gorazdova 1969/24, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 6. 1. 2017,
č. 902001517, č. j. SEI-103/2017/90.221-1/031105414, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 28. 2. 2018, č. j. 51 A 25/2017 – 149,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce n emá p rá v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Státní energetická inspekce, územní inspektorát pro Jihočeský kraj (dále jen „správní
orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 29. 7. 2014 uložila žalobci pokutu ve výši
4.325.235 Kč za správní delikt podle §16 odst. 1 písm. c) ve spojení s §16 odst. 4 písm. b)
zákona č. 526/1990 Sb., o cenách (dále jen „zákon o cenách“). Správního deliktu se žalobce
dopustil tím, že v rozporu s §5 odst. 5 zákona o cenách uplatnil za naměřenou a dodanou
elektřinu z fotovoltaické elektrárny (dále též „FVE“) Čekanice u provozovatele distribuční
soustavy, za kontrolované období leden až prosinec 2013 tzv. zelené bonusy, jakkoliv nesplnil
věcnou podmínku cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 8/2008 (dále
též „cenové rozhodnutí ERÚ“), bod 1.10, pro posouzení této výrobny jako výrobny uvedené
do provozu do 31. 12. 2009.
[2] Žalovaná zamítla odvolání a potvrdila rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
[3] Městský soud přisvědčil závěrům žalované a žalobu zamítl.
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu velmi obsáhlou
kasační stížnost (50 stran textu členěných do 212 odstavců). Nejvyšší správní soud nebude
na tomto místě rekapitulovat jednotlivé stížní body a v zájmu přehlednosti tohoto rozsudku
je rozvede dále při jejich vypořádání. Stejně tak NSS níže rekapituluje relevantní pasáže vyjádření
žalované.
II. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[5] Soud nejprve přistoupil k posouzení, zda v daném případě došlo ke splnění podmínek
řízení o kasační stížnosti. Ověřil, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti
[§102 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)], kterou podal včas
(§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustné důvody podle §103 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s.
a v řízení je řádně zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy věcně
projednatelná. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými stížnostními důvody; neshledal přitom vady,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Soud odůvodnění rozsudku strukturoval dle okruhů uplatněných kasačních námitek: II.a
Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu a rozhodnutí žalované; II.b Místní příslušnost
soudu; II.c Působnost zákona o cenách; II.d Protiústavnost a nezákonnost cenové regulace; II.e
Postih za porušení podzákonného právního předpisu; II.f Uvedení FVE Čekanice do provozu;
II.g Liberační důvod; II.h Nezákonné zahájení cenové kontroly; II.ch Odklon od předchozího
výkladu Státní energetické inspekce; II.i Výše uložené pokuty a II.j Účast třetích osob
při vydávání rozhodnutí. Nejprve soud u každého kasačního okruhu shrne kasační námitky,
vyjádření žalované a závěry krajského soudu, následně přistoupí k vlastnímu přezkumu relevantní
části napadeného rozsudku. K obsahu jednotlivých částí odůvodnění soud ještě dodává,
že námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu se kromě obecné výhrady objevuje
jako dílčí argument i v dalších okruzích námitek. Proto je jí věnována přiměřená pozornost
i v příslušných částech odůvodnění.
[8] Problematikou spáchání správního deliktu dle §16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách
v souvislosti s uvedením do provozu fotovoltaických elektráren (dále též „FVE“) se Nejvyšší
správní soud zabýval v rozsudcích ze dne 8. 3. 2018, č. j. 4 As 257/2017 – 82, ze dne 21. 3. 2018,
č. j. 7 As 423/2017 – 43, ze dne 10. 1. 2019, č. j. 10 As 62/2018 – 135, či ze dne 18. 1. 2018, č. j.
1 As 29/2017 - 45. V těchto rozsudcích jsou uceleně vypořádány některé i v této kasační stížnosti
vznesené námitky, proto soud na tyto rozsudky místy odkazuje.
II.a Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu a rozhodnutí žalované
[9] Stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu v různých
souvislostech. Krajský soud se podle něj zejména nevypořádal s odkazem na usnesení
rozšířeného senátu ze dne 31. 10. 2017, č. j. 4 As 165/2016 - 46, č. 3656/2018 Sb. NSS
a se žalobní námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalované uvedenou v bodu 71 žaloby.
Dále krajský soud sice konstatoval, že rozhodnutí ve vazbě na stavební regulaci nemá
na posouzení splnění podmínky uvedení provozovny do provozu vliv, nicméně se nezabýval tím,
že správní orgán postupoval odlišně. Stěžovatel také poukázal na vadné vypořádání vznesených
námitek nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalované krajským soudem. Jak bylo zdůrazněno výše,
budou stěžovatelovy námitky vypořádány systematicky v rámci stížnostního okruhu, ve kterém
je uplatnil.
[10] K jednotlivým výtkám soud konstatuje, že k opomenutí reakce na usnesení rozšířeného
senátu se soud vyjádří dále v bodu [44] tohoto rozsudku. Krajský soud podal ucelený výklad
toho, proč je zelený bonus cenou. Nevycházel přitom ze zákona o dani z přidané hodnoty,
proti kterému mířil žalobní bod 71. Konečně k dílčí námitce opomenutého vypořádání správní
praxe se krajský soud vyjádřil v bodu 107 rozsudku. K tomuto blíže bod [125] tohoto rozsudku.
[11] Judikatura setrvává dlouhodobě na tom, že za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů
jsou považována zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami
se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal
s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52,
ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 2 Afs 203/2016 - 51). Dochází k ní také tehdy,
pokud soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
č. 133/2004 Sb. NSS). V projednávaném případě však rozsudek takovou vadou netrpí. Krajský
soud v napadeném rozsudku přímo reagoval na dílčí žalobní body nebo prezentoval své závěry
ve formě ucelené argumentace, jejíž závěry jsou zcela dostatečné (rozsudek má 31 stran)
a přezkoumatelné, přičemž není povinností soudu vyvrátit všechna jednotlivá tvrzení stěžovatele
[nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52)].
[12] Krajský soud dále vypořádal v bodech [48] až [60] stěžovatelem namítanou
nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované. Nejvyšší správní soud se v této souvislosti ztotožňuje
se závěrem krajského soudu, že rozhodnutí žalované vytýkanou vadou netrpí.
II.b Místní příslušnost soudu
[13] Stěžovatel ve druhém stížnostním bodu nesouhlasí s místní příslušnosti soudu
a poukazuje na skutečnost, že v průběhu řízení došlo ke změně správního orgánu prvního stupně.
Tuto změnu nedoprovázelo oznámení dle §12 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ani změna označení správního orgánu. Státní energetická inspekce je jako správní orgán
vymezena institucionálně, přesto Nejvyšší správní soud vymezení správního orgánu postavil
na funkčním základě (srov. rozsudek ze dne 22. 9. 2016, č. j. 6 As 200/2016 - 18). Stěžovatel
navrhuje postoupit věc do rozšířeného senátu a závěry z citovaného rozsudku překonat. Místně
příslušným soudem měl být Městský soud v Praze, neboť správním orgánem v institucionálním
pojetí je Státní energetická inspekce se sídlem v Praze. Pouze zákon může zřídit správní úřad
a stanovit jeho působnost. Krajský soud nadto chybně uvedl, že se změnilo označení správního
orgánu prvního stupně tak, že došlo k nahrazení slova „ČR“ slovy „územní inspektorát
pro Jihočeský kraj“.
[14] Žalovaná odkázala na své vyjádření k žalobě a rozsudek krajského soudu. Mezi jiným
upozornila, že dle §13c odst. 5 zákona č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií, je územní
inspektorát orgánem rozhodujícím v prvním stupni.
[15] Krajský soud se přiklonil k závěrům rozsudku č. j. 6 As 200/2016 - 18. Neoznámení
změny správního orgánu, ke které došlo de iure, nemohlo jakkoliv zasáhnout do stěžovatelových
práv, byť procesních. Fakticky stále jednal s týmiž úředními osobami a dle svého tvrzení zasílal
věci do téže datové schránky.
[16] Rozšířený senát v usnesení ze dne 5. 5. 2015, č. j. Nad 288/2014 - 58, č. 3257/2015 Sb.
NSS, uzavřel, že „[p]ojem správního orgánu je pro účely určení pravomoci a příslušnosti soudů ve správním
soudnictví nutno vnímat především v rovině kompetenční – správním orgánem v tomto smyslu, tedy mimo jiné
i ve smyslu §7 odst. 2 s. ř. s., jenž stanoví pravidla pro určení místní příslušnosti správních soudů, je svazek
kompetencí určitého typu. Institucionální uspořádání či dokonce právní osobnost entity, jejíž součástí je uvedený
svazek kompetencí, je pro posouzení, zda se u tohoto svazku jedná o správní orgán, zpravidla irelevantní či pouze
pomocné kritérium.“ Stěžovatel v kasační stížnosti neuvedl skutečnosti, které by rozšířený senát
nevzal v úvahu.
[17] V projednávané věci zákon v souladu s čl. 79 odst. 1 Ústavy výslovně stanoví působnost
zřízeného svazku kompetencí – správního orgánu (§13c odst. 5 zákona o hospodaření energií).
[18] Soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu (obdobně rozsudek č. j.
10 As 62/2018 - 135), že ani případné nesprávné označení správního orgánu prvního stupně
nezakládá nezákonnost jeho rozhodnutí. V prvním i druhém stupni rozhodly zákonné správní
orgány, přestože z obsahu spisu lze seznat nedůslednost v označování správního orgánu prvního
stupně (vypouštění slova „ČR“ v rozhodnutích či oznámení o vyřízení stížnosti ze dne
16. 12. 2015, sp. zn. 031105414/1672/15/31.100/Št, novou hlavičkou ještě před účinnosti
novely).
[19] Druhá stížnostní námitka je pro výše uvedené nedůvodná. Místně příslušným soudem
je Krajský soud v Českých Budějovicích, neboť správní orgán prvního stupně má dle §7 odst. 2
s. ř. s. sídlo v jeho obvodu (v Českých Budějovicích). K němu stěžovatel správně podal svou
žalobu.
II.c Působnost zákona o cenách
[20] V této kasační námitce stěžovatel tvrdí, že úhrada za zelený bonus nepředstavuje cenu
dle zákona o cenách. Zelený bonus je podle §2 písm. j) zákona č. 165/2012 Sb.,
o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů (dále též „zákon
o podporovaných zdrojích energie“), finanční částkou na podporu výroby elektřiny (dotací
ze státního rozpočtu); nejedná se o cenu za zboží (elektřinu) podle §2 a §13 zákona o cenách
nebo o cenu určenou podle zvláštního zákona k jiným účelům než k prodeji. Zákon o cenách
proto na stěžovatele nedopadá a pokuta mu byla uložena v rozporu se zákonem.
[21] Žalovaná v této souvislosti odkazuje na cenové rozhodnutí ERÚ (to zelený bonus
za cenu považuje), své rozhodnutí a vyjádření k žalobě.
[22] Krajský soud považuje zelený bonus za cenu, neboť se jedná o úhradu části skutečné
ceny elektřiny jejímu výrobci.
Podle §2 odst. 2 písm. d) zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných
zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů)
se zeleným bonusem rozumí „finanční částka navyšující tržní cenu elektřiny a hrazená provozovatelem
regionální distribuční soustavy nebo přenosové soustavy výrobci elektřiny z obnovitelných zdrojů, zohledňující
snížené poškozování životního prostředí využitím obnovitelného zdroje oproti spalování fosilních paliv, druh
a velikost výrobního zařízení, kvalitu dodávané elektřiny“.
[23] Podle §6a odst. 1 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů provozovatel
„přenosové soustavy nebo provozovatel regionální distribuční soustavy má právo na úhradu vícenákladů spojených
s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů. Vícenáklady provozovatele přenosové soustavy nebo provozovatele
regionální distribuční soustavy podle předchozí věty jsou hrazeny složkou ceny za přenos elektřiny nebo ceny
za distribuci elektřiny na úhradu vícenákladů spojených s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů regulované
Úřadem a dotací z prostředků státního rozpočtu.“
[24] Podle §6b odst. 1 téhož zákona „[d]otaci na úhradu vícenákladů spojených s podporou elektřiny
z obnovitelných zdrojů podle §6a poskytuje Ministerstvo průmyslu a obchodu provozovateli přenosové
soustavy a provozovatelům regionálních distribučních soustav čtvrtletně na základě jejich žádostí, které mu tito
provozovatelé předloží do konce měsíce následujícího po čtvrtletí.“
[25] Podle §1 odst. 2 zákona o cenách je cena „peněžní částka a) sjednaná při nákupu a prodeji
zboží podle §2 až 13 nebo b) určená podle zvláštního předpisu1) k jiným účelům než k prodeji.“
[26] Podle §10 odst. 1 zákona o cenách „[c]enové orgány stanoví cenovým rozhodnutím podle §3
odst. 2, kraje a obce svým nařízením, zboží podléhající cenové regulaci podle §5, 6 a 8, uplatněný způsob
a podmínky cenové regulace, úředně stanovené ceny, pravidla a postupy pro stanovování těchto cen a jejich změn.“
Podle odstavce 2 téhož ustanovení „[p]ředpisy o regulaci cen podle odstavce 1 zveřejňuje Ministerstvo
zdravotnictví ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví, Energetický regulační úřad v Energetickém regulačním
věstníku a Český telekomunikační úřad v Poštovním věstníku.“
[27] Podle §2c zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen Energetický
regulační úřad „a) vykonává působnost při uplatňování, regulaci, sjednávání a kontrole cen v oblasti energetiky,
b) vydává právní předpisy pro regulaci, sjednávání a kontrolu cen v oblasti energetiky, c) vydává rozhodnutí
o regulaci cen včetně pravidel pro klíčování nákladů, výnosů a hospodářského výsledku regulovaných
a neregulovaných činností.“
[28] Podle §3 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (rozpočtová
pravidla) se dotací ve smyslu tohoto předpisu rozumí „peněžní prostředky státního rozpočtu, státních
finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel“.
[29] Podle §54 zákona o podporovaných zdrojích energie pro „elektřinu z výroben elektřiny
uvedených do provozu přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, pro kterou vznikl nárok na podporu elektřiny
zelenými bonusy podle dosavadních právních předpisů, vzniká nárok na podporu elektřiny formou ročních zelených
bonusů na elektřinu podle tohoto zákona.“
[30] Podle §29 odst. 1 téhož zákona dotaci „na úhradu nákladů spojených s podporou elektřiny
a provozní podporu tepla podle §28 a na kompenzaci podle §28a poskytuje ministerstvo operátorovi trhu
čtvrtletně na základě jeho žádosti předložené do konce měsíce následujícího po ukončení čtvrtletí. Ministerstvo
operátorovi trhu do konce dalšího měsíce poukáže jednu čtvrtinu částky uvedené v nařízení vlády podle §28
odst. 2.“
[31] Podle §3 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (rozpočtová
pravidla) se dotací ve smyslu tohoto předpisu rozumí „peněžní prostředky státního rozpočtu, státních
finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel“.
[32] Již civilní doktrína minulého století považovala energii za věc (srov. srov. TILSCH,
Emanuel, Občanské právo rakouské. Část všeobecná, Unie, Praha 1910, str. 123). Energii, jakožto
ovladatelnou přírodní sílu, považovala za věc jak polistopadová judikatura (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2005, sp. zn. 29 Odo 1005/2003, či usnesení Nejvyššího soudu
ze dne 5. 5. 2004, sp. zn. 7 Tdo 487/2004), tak i komentářová literatura (srov. ŠVESTKA, Jiří
k §118. In: ŠVESTKA, Jiří, SPÁČIL, Jiří, ŠKÁROVÁ, Marta, HULMÁK, Milan, ELIÁŠ, Karel,
NYKODÝM, Jiří, NOVOTNÝ, Marek, KRÁLÍK, Michal, MIKEŠ, Jiří, FIALA, Roman,
DVOŘÁK, Jan, JEHLIČKA, Oldřich, LIŠKA, Petr, LAVICKÝ, Petr, MACEK, Jiří, PŘIB, Jan,
HANDLAR, Jiří, SELUCKÁ, Markéta. Občanský zákoník I, II. 2. vydání. Praha: Nakladatelství
C. H. Beck, 2009, s. 635 či ŠÁMAL, Pavel k §134. In: ŠÁMAL, Pavel, GŘIVNA, Tomáš,
HERCZEG, Jiří, KRATOCHVÍL, Vladimír, PÚRY, František, RIZMAN, Stanislav,
ŠÁMALOVÁ, Milada, VÁLKOVÁ, Helena, VANDUCHOVÁ, Marie. Trestní zákoník: komentář.
2. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2012. Velké komentáře. s. 1397) Výslovného zakotvení se judikaturní
a doktrinální závěry dočkaly až v nové právní úpravě civilní – zákoně č. 89/2012 Sb., občanský
zákoník.
[33] Dle §497 a §498 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník je elektrická energie hmotnou
movitou věcí v právním slova smyslu.
[34] Jednou z vlastností elektrické energie, jakožto movité věci, je i její obchodovatelnost
(srov. §497 občanského zákoníku). Věci obecně, jsou-li obchodovatelné, mají určitou hodnotu
zpravidla vyjádřenou v penězích (lze-li jejich hodnotu vyčíslit) – cenu (srov. §492 občanského
zákoníku a bod [56] níže).
[35] Evropská unie s ohledem na závazky, ke kterým se v souvislosti se snižováním množství
skleníkových plynů přistoupila [viz bod 1 Směrnice Evropského parlamentu a Rady
č. 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů
a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (dále jen „směrnice
o podpoře OZE“)], stanovila státům závazné národní cíle. České republice byl stanoven celkový
národní cíl v podobě zvýšení podílu energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě
energie v roce 2020 z 6,1 % v roce 2005 na 13 % v roce 2020. Za tímto účelem mohly členské
státy zavést opatření v podobě režimu podpory či v podobě spolupráce mezi jednotlivými
členskými státy a mezi členskými státy a třetími zeměmi za účelem dosažení celkových národních
cílů (srov. čl. 3 směrnice o podpoře OZE).
[36] Režimem podpory se dle čl. 2 písm. k směrnice o podpoře OZE rozumí „jakýkoli nástroj,
režim či mechanismus uplatňovaný členským státem či skupinou členských států, který podporuje užívání energie
z obnovitelných zdrojů snížením nákladů na výrobu této energie, zvýšením ceny, za kterou ji lze prodat,
nebo zvýšením množství takto prodané energie prostřednictvím povinnosti využívat energii z obnovitelných zdrojů
nebo jinak. To zahrnuje mimo jiné investiční pomoc, osvobození od daně nebo snížení daně, vrácení daně, režimy
podpory pro povinnost využívat energii z obnovitelných zdrojů, včetně režimů používajících zelené certifikáty,
a režimy přímé cenové podpory, včetně tarifů výkupních cen a plateb prémií“.
[37] Česká republika v souladu s citovanou směrnicí zavedla jako primární nástroj podpory
režim přímé cenové podpory v podobě výkupu elektřiny z obnovitelných zdrojů formou výkupní
ceny a zeleného bonusu (srov. §4 odst. 3 zákona o podporovaných zdrojích energie).
[38] Výkupní cena elektřiny nahrazuje její tržní cenu. Provozovatelé regionálních distribučních
soustav a provozovatel přenosové soustavy mají dle §4 odst. 4 zákona o podporovaných zdrojích
energie povinnost vykoupit veškerou elektřinu z obnovitelných zdrojů, na kterou se vztahuje
podpora.
[39] Zelený bonus je regulován společně s cenami elektřiny, vyráběné z podporovaných
zdrojů. Příjem ze zeleného bonusu tvoří spolu s tržní cenou této elektřiny (srov. §4 odst. 7
zákona o podporovaných zdrojích energie) či s cenou vyčíslenou v rámci samospotřeby vyrobené
elektřiny (srov. §4 odst. 16 téhož zákona) konečný příjem výrobce jako protiplnění za vyrobenou
elektřinu. Z ekonomického hlediska a z pohledu výrobce se tedy jedná o část celkové ceny
elektřiny pro výrobce.
[40] Skutečnost, že jde o „cenu“ [v širším slova smyslu], dokládá i to, že Energetický regulační
úřad tuto cenu či část ceny reguluje prostřednictvím cenových rozhodnutí ERÚ (stanoví její výši
a podmínky poskytnutí Regulace vycházející z práva Evropské unie nechává regulaci podpory
na členských státech. Počítá přitom i s cenovou regulací (srov. např. rozsudek Soudního dvora
Evropské unie ze dne 13. 3. 2001 ve věci PreussenElektra AG, C -379/98, ECLI:EU:C:2001:160)
jako je ta podle §4 odst. 7 zákona o podporovaných zdrojích energie.
[41] Dotace (dle zákona o rozpočtových pravidlech) byla spojena s úhradou vícenákladů
souvisejících s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů provozovateli regionálních
distribučních soustav a provozovateli přenosové soustavy podle dříve platného zákona
o podpoře využívání obnovitelných zdrojů. Podle zákona o podporovaných zdrojích energie,
účinného k dnešnímu dni, stát formou dotace hradí operátorovi trhu náklady na podporu
elektřiny a provozní podporu tepla. Dotace tedy není poskytována formou zeleného bonusu,
ale ve formě náhrady nákladů na jeho vyplácení, poskytované – podle dřívějšího modelu podpory
provozovatelů distribuce a přenosu a podle nynějšího modelu operátorovi trhu (jímž je OTE
a.s.). Výrobce má toliko právo na úhradu či vyplacení ceny, případně její části, elektřiny
z obnovitelných zdrojů, nikoliv přímo na dotaci od státu, jejímž příjemcem – jak uvedeno výše
je dnes operátor trhu.
[42] Ostatně z pohledu výrobce elektřiny není valného rozdílu mezi zdrojem příjmu z prodeje
elektřiny. Jde stále o prodej téže komodity (věci) vyrobené týmž způsobem a určenou k témuž
účelu – sloužit ke všemu, k čemu se tento druh energie používá. Podmínky podpory výroby
adresované potencionálním výrobcům se mohou lišit, i druhově, ale účel zůstává stejný. Podnítit
k výrobě, bez ohledu na to, zda výrobce vyrobenou energii v celém objemu prodá
nebo ji částečně spotřebuje (a nebude muset nakupovat odpovídající množství energie
nevyrobené z obnovitelných zdrojů odjinud) a prodá jen nespotřebovaný zbytek. Bez ohledu
na formální označení „podpora formou zeleného bonusu“ dostává výrobce peníze za každou
vyrobenou jednotku elektřiny (kWh), resp. její celkové množství ve stanoveném období,
jako ji dostává jiný výrobce, který pro „obchod“ s vyrobenou elektřinou zvolil režim tzv. výkupní
ceny. Hodnoty obojího jsou regulovány jedním cenovým předpisem ze stejných důvodů, předpis
byl vydán jedním orgánem, na základě téhož zákonného podkladu a zmocnění, za splnění
stejných věcných a technických podmínek. Shodná „filosofie“ podpory je patrná ostatně i z toho,
že výrobce může každý rok „migrovat“ při volbě podpory ve formě zeleného bonusu
a výkupních cen (§8 odst. 2 in fine zákona o podporovaných zdrojích energie).
[43] S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že zelený bonus, jakožto státní podpora v rámci
cenové regulace, stále zůstává cenou elektřiny.
II.d Protiústavnost a nezákonnost cenové regulace
[44] Stěžovatel tvrdí, že cenové rozhodnutí ERÚ je protiústavní a nezákonné. V žádném
zákoně se dle čl. 79 odst. 3 Ústavy nestanoví oprávnění (pravomoc či působnost) ERÚ definovat
termín uvedení výrobny elektřiny z obnovitelných zdrojů energie do provozu. K dosažení
regulací sledovaného cíle je nezbytná toliko regulace cen v energetice. Činnost ERÚ mimo
regulaci cen již porušuje zákonné zmocnění výše uvedeného článku Ústavy; určení definice
a podmínek pro uvedení výrobny elektřiny do provozu hranici pouhé regulace cen překračuje.
Pro podporu svých tvrzení odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2004, sp. zn.
Pl. ÚS 23/02, a Stanovisko Legislativní rady vlády ze dne 20. 10. 2014, č. j. 950/14.
[45] Součástí druhé stížnostní námitky je i tvrzení, že žalovaná se nedostatečně vypořádala
s odvoláním žalobce. Řádně nevypořádala, proč je argumentace použitou judikaturou
opodstatněná, ač stěžovatel tvrdí opak. Rozhodnutí žalované je proto nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů.
[46] Žalovaná ve vyjádření odkázala na své vyjádření k žalobě a relevantní pasáž rozsudku
krajského soudu.
[47] Protiústavnost a nezákonnost cenové regulace odmítl krajský soud uceleným pojednáním
o ní v bodech 61 až 75 svého rozsudku. Cenové rozhodnutí vydané ERÚ je právním předpisem.
Zmocnění k jeho vydání – ke stanovení věcných podmínek – mu svěřuje přímo zákon
č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném v rozhodném období, ve spojení s §4 odst. 7
zákona o podporovaných zdrojích energie. Dle §5 odst. 5 tohoto zákona „[m]aximální, pevné nebo
minimální ceny platí pro všechny prodávající a kupující určeného druhu zboží a jejich uplatnění mohou cenové
orgány nebo místní orgány omezit dalšími věcnými, popřípadě časovými podmínkami. Cenové orgány mohou
stanovit u stejného zboží souběžně maximální a minimální cenu.“ Stanovení toho, co se rozumí
„uvedením do provozu“, není ničím jiným než stanovením věcné podmínky pro stanovení ceny.
Nejedná se proto o vytváření cenové regulace, resp. jejího zákonného obsahu (upravena v části II
zákona o cenách).
[48] Nález pléna Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 23/02, který uváděl
stěžovatel, zrušil ustanovení zákona, které na podzákonném právním předpisu ponechávalo,
aby fakticky originálně vymezil určitý institut rodinného práva včetně jeho obsahu
(jednalo se o neurčitý právní pojem) bez opory v zákoně. Intenzita této neurčitosti byla přitom
tak vysoká, že vylučovala možnost stanovení normativního obsahu daných ustanovení pomocí
obvyklých interpretačních postupů. Zrušená ustanovení zákona zaváděla do českého právního
řádu nový institut smluvní rodiny, aniž by blíže vymezil jeho obsah a stanovil práva a povinnosti
členů smluvní rodiny a dítěte, jakož i vztahy mezi smluvní rodinou, diagnostickým ústavem
a zákonnými zástupci dítěte. K tomu v projednávané věci nedošlo. Práva a povinnosti jsou
vymezeny v zákoně a podzákonný právní předpis z nich vychází, ať už jde o udělení licence
či uvedení do provozu v souladu s touto licencí.
[49] Cenová regulace je obecně považována za ústavní prostředek, kterým stát vede svoji
politiku (nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02, č. 528/2002 Sb.)
a cenová rozhodnutí (cenové výměry), kterými je cenová regulace uskutečňována, mají formu
právních předpisů (viz citovaný nález č. 528/2002 Sb.; dále také rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 - 55, č. 2141/2010 Sb. NSS či rozsudek ze dne
19. 3. 2014, č. j. 1 Aos 7/2013 - 41). Zároveň zavedení cenové regulace je především politickým
rozhodnutím, do kterého by soudy měly zasahovat zdrženlivě (viz citovaný nález
č. 528/2002 Sb.). Z toho důvodu „[k] přezkoumání oprávněnosti a legitimnosti takového rozhodnutí
ze strany soudů může dojít toliko za předpokladu, že výkonná moc nerespektuje zákonné meze a ve výjimečných
případech, např. tehdy, jestliže by nastavená regulace byla zjevně diskriminační nebo by porušovala základní
lidská práva a svobody“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2014,
č. j. 8 Afs 81/2013 - 44, č. 3095/2014 Sb. NSS).
[50] Při přezkumu souladnosti právních předpisů s ústavním pořádkem vycházel soud
z kritérií, která vytyčil Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 28/06,
č. 69/2009 Sb.: „Státní orgán, jenž je oprávněn k vydání podzákonného právního předpisu, musí postupovat
‚secundum et intra legem‘, nikoliv ‚praeter legem‘. Podzákonný právní předpis musí být obecný, a tedy dopadat
na neurčitou skupinu adresátů. Dále musí být tento právní předpis vydán oprávněným subjektem, nemůže
zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, mezi které patří primární práva a povinnosti, a musí být zřejmá vůle
zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy musí být otevřen prostor pro sféru podzákonného předpisu“.
[51] Podle §2c zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen,
je cenovým orgánem pro oblast energetiky i Energetický regulační úřad (dále též „ERÚ“), který
může nejenom stanovit ceny, ale jejich uplatnění omezit věcnými a časovými podmínkami.
V důvodové zprávě se uvádí, že „[c]enové nebo místní orgány mohou podle odstavce 5 vázat uplatnění
úředně stanovených cen na další podmínky, jako např. konkrétní fázi oběhu zboží, určitou úroveň jakosti,
technické vybavení, poskytnutí doplňkových služeb ap.“ V projednávané věci se fakticky specifikuje
časový okamžik pro technické vybavení FVE. Neurčují se jim primární práva a povinnosti,
ale toliko podmínky uplatnění stanovených cen. Zákon a zprostředkovaně i cenové rozhodnutí
(viz dále) sleduje racionální cíl a provádí jej předvídatelnými prostředky.
[52] Aby mohl být dále právní předpis, jenž zasahuje do základních lidských práv a svobod
garantovaných Listinou, hodnocen jako ústavně konformní, musí zpravidla obstát v testu
proporcionality. V případě právních předpisů zasahujících do práv hospodářských, sociálních
a kulturních práv upravených v hlavě čtvrté Listiny jsou přitom kritéria posouzení jejich souladu
s ústavním pořádkem vzhledem k čl. 41 odst. 1 Listiny méně přísná. Ústavní soud v takových
případech nevyžaduje posuzování právní úpravy testem proporcionality, ale postačí, pokud právní
úprava vyhovuje testu racionality. Stěžovatel tvrdí pouze obecně, že cenové rozhodnutí ERÚ
je protiústavní, což spojuje zejména s porušením čl. 79 Ústavy. O tom bylo podrobně pojednáno
v napadeném rozsudku, se kterým se soud ztotožnil, a výše. Na tomto místo soud proto pouze
obecně přezkoumal ústavnost relevantní pasáže cenového rozhodnutí ERÚ ve vztahu k právu
podnikat.
[53] Test racionality, obsah a sled jeho jednotlivých kroků byly Ústavním soudem opakovaně
formulovány s přihlédnutím k použitým hlediskům poněkud odchylně (srov. např. bod 85 nálezu
ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 16/14, č. 99/2015 Sb., či bod 48 nálezu ze dne 24. 4. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 54/10, č. 186/2012 Sb.), avšak jejich podstata je shodná. Test rozumnosti
(racionality) sestává z těchto čtyř kroků:
i) vymezení esenciálního obsahu hospodářského, sociálního práva či kulturního práva neboli jeho
jádra;
ii) zhodnocení, zda se požadovaný nárok dotýká jádra tohoto práva (jeho esenciálního obsahu);
iii) posouzení, zda zájmy, které stojí proti požadovanému nároku, jsou legitimní
(z ústavněprávního pohledu akceptovatelné);
iv) zvážení otázky, zda právní úprava, týkající se nároku, je s ohledem na protichůdné legitimní
zájmy rozumná (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
[54] Jinými slovy, podle testu racionality nemusí být právní úprava v přísném vztahu
proporcionality ke sledovanému cíli, tj. nemusí jít o opatření v demokratické společnosti
nezbytné, jak požaduje test proporcionality. Postačí, pokud právní předpis sleduje
určitý legitimní cíl a činí tak způsobem, který si lze představit jako rozumný prostředek k jeho
dosažení (srovnej nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 10. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 61/04, č. 16/2007 Sb.; ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, č. 116/2008 Sb.; ze dne 20. 5. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 1/08, č. 251/2008 Sb., resp. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 9. 2014, č. j. 4 As 123/2014 - 33, č. 3139/2015 Sb. NSS či rozsudek ze dne 30. 7. 2015, č. j.
4 As 60/2015 - 33).
[55] Soud se zabýval souladností bodu 1 cenového rozhodnutí ERÚ, kterým se stanovuje
podpora pro výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, kombinované výroby elektřiny a tepla a druhotných
energetických zdrojů stran podmínek pro nově zřizované výrobny elektřiny s ústavním pořádkem.
[56] Esenciální obsah práva na podnikání (v projednávané věci v úvahu připadá pouze
porušení tohoto práva) v souvislosti s cenovou regulací vymezil Ústavní soud například v nálezu
ze dne 22. 10. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 19/13, č. 396/2013 Sb., podle něhož součástí cenové regulace
musí být i možnost tvorby zisku, jinak by došlo k dotčení podstaty základního práva plynoucího
z čl. 26 Listiny. Dále uvedl, že esenciální obsah by byl zasažen rovněž v situaci, „[…] kdy stát
na jedné straně formálně umožňuje podnikání v určité oblasti, na straně druhé však pro něj stanoví takové
podmínky, které fakticky vylučují jeho smysl“.
[57] Cenové rozhodnutí ERÚ v přezkoumávané části nezasahovalo do možnosti
vytvářet zisk, ani nevytvářelo překážky vstupu do odvětví, o čemž svědčí i zájem stěžovatele,
aby se na něj cenové rozhodnutí aplikovalo. Podnikatelská činnost se váže s určitou mírou rizika
(o to vyšší je toto riziko při volbě zeleného bonusu oproti výkupní ceně). Rozhodným často
nebývá jen podnikatelský záměr (nápad), ale také jeho realizace, především načasování. Cenové
rozhodnutí ERÚ stanoví výkupní ceny a výši zelených bonusů pro nově zřízené výrobny a zdroje
na (přicházející příští) rok, nikoliv za (uplynulý minulý) rok, což jej činí velmi předvídatelnými.
Nejde tedy hovořit o zásahu do jádra posuzovaného hospodářského práva, neboť předmětná
úprava neodebírá podnikateli možnost tvorby zisku, což stěžovatel ani netvrdí.
[58] Dále se soud zabýval otázkou, zda věcné podmínky cenového rozhodnutí ERÚ sledují
legitimní cíl cenové regulace energetiky (nevybočují z cíle sledovaného cenovou regulací
energetiky). Důvodová zpráva (důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o cenách, tisk č. 234,
Federální shromáždění ČSFR, VI. volební období 1990 - 1992, Zvláštní část, digitální repozitář,
www.psp.cz) k §1 zákona o cenách uvádí, že „[r] ozhodujícím kritériem uplatnění regulace cen je omezení
hospodářské soutěže a s ním spojené omezení nabídky (mj. i u přírodních zdrojů, půdy, bytového fondu ap.),
v důsledku nichž vzniká trvalé riziko spekulačního zvyšování cen, jež by zesílilo inflační procesy v ekonomice.
Kromě toho se počítá s tím, že stát může přistoupit k regulaci cen zboží, vznikne-li mimořádná krizová situace
na trhu, např. v důsledku extrémního vývoje cen na zahraničních trzích s přímým dopadem na tuzemský trh
(např. ropa)“.
[59] Dle důvodové zprávy (důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o podmínkách
podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích, tisk č. 1113, Poslanecká sněmovna
Parlamentu ČR, I. volební období 1993 - 1996, Obecná část, digitální repozitář, www.psp.cz)
k zákonu č. 222/1994 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických
odvětvích a o Státní energetické inspekci (dále jen „starý energetický zákon“, který předcházel
energetickému zákonu), mají energetická odvětví strategickým význam pro funkci národního
hospodářství i život obyvatelstva (rozpad elektrizační či plynárenské soustavy s totálním
přerušením dodávek energie prakticky znemožňuje fungování celé společnosti, totální selhání
teplárenských soustav má negativní dopady regionálního charakteru). V oné důvodové zprávě
ke starému energetickému zákonu bylo cílem (důraz přidán) „promítnout do nové úpravy základní
principy Energetické Charty, o níž dnes jednají prakticky všechny evropské státy, tj. připojit odběrné zařízení
každého odběratele, který o to požádá a splňuje zákonem stanovené podmínky a zajistit každému odběrateli
plynulou a kvalitní dodávku energie za přiměřenou cenu.“ V preambuli směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2001/77/ES ze dne 27. 9. 2001, o podpoře elektřiny vyrobené
z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou, jejíž cíle energetický zákon provádí,
se stanoví, že „[v] současné době je potenciál využívání obnovitelných zdrojů energie ve Společenství nedostatečný.
Společenství uznává potřebu podporovat obnovitelné zdroje energie jako prioritní opatření, jelikož jejich využívání
přispívá k ochraně životního prostředí a k udržitelnému rozvoji. Kromě toho umožňuje vytvořit lokální
zaměstnanost, může mít pozitivní dopad na sociální soudržnost, přispět k bezpečnosti zásobování […].“
[60] Stanovení věcných podmínek sleduje výše uvedené zájmy zejména zájem na udržení
přiměřené ceny energie a její dostupnosti v souvislosti s unijním cílem zajištění ochrany
životního prostředí skrze podporu obnovitelných zdrojů (srov. i rozsudek ze dne 31. 5. 2017,
č. j. 2 As 151/2017 - 29). Cena musí být nastavena tak, aby zohlednila omezené množství zdrojů,
rovnováhu nabídky a poptávky (tržní rovnováhu), její kvalitu a dopady do státního rozpočtu,
neb se jedná o cenově regulovaný sektor s podporou. V případě vymezení věcných podmínek
by bylo nežádoucí, aby byly nastaveny tak, že se okamžik uvedení do provozu bude rozcházet
s faktickým uspokojením společenské poptávky po energii. Jinými slovy, cenové rozhodnutí ERÚ
nediskriminačním způsobem stanoví objektivní podmínky pro to, aby na stanovené výkupní ceny
či zelené bonusy pro rok 2009 „dosáhly“ pouze výrobny či zdroje, které byly v tomto roce
uvedeny do provozu v souladu s licencí. Podrobnějším výkladem slovního spojení „uvedení
do provozu“ se soud bude zabývat v části II. e tohoto rozsudku. Přezkoumávané opatření
se nerozchází s legitimním cílem sledovaným cenovým rozhodnutím, naopak jej podporuje.
[61] V posledním kroku testu racionality se soud zabýval otázkou rozumnosti přijatého
opatření. Posuzovaná právní úprava zaručuje objektivně stejné podmínky pro uplatnění
stanovených cen, přiměřenou cenu pro spotřebitele a nediskriminační a předvídatelné podmínky
pro vstup na trh s energií z obnovitelných zdrojů s možností jisté predikce ziskovosti
a návratnosti investice (srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11,
č. 220/2012 Sb.). Splnění věcných podmínek před uvedením FVE do provozu zároveň
zohledňuje nezbytnou míru bezpečnosti výrobny elektřiny, plynulost dodávek elektřiny
(stanovení výkonu) a přiměřenost ceny (předvídatelností výkonů výroben zapojených do tržního
prostředí). Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že výše uvedené závěry poskytují i rozumné
důvody pro přijetí cenového rozhodnutí ERÚ stran stanovení věcných podmínek.
[62] Závěr o ústavnosti právní úpravy a zejména relevantní části cenového rozhodnutí ERÚ
vyslovený krajským soudem plně obstojí. Stížnostní námitka je nedůvodná.
[63] K pravomoci Energetického regulačního úřadu ve vztahu k vydávání cenových
rozhodnutí dle §5 odst. 5 zákona o cenách a definování věcných podmínek se kladně vyslovil
i Nejvyšší sodu v rozsudku ze dne 9. 5. 2018, sp. zn. 23 Cdo 5137/2017.
[64] Stran námitky nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalované Nejvyšší správní soud uvádí,
že žalovaná se k odvolacímu bodu týkajícímu se protiústavnosti cenového rozhodnutí ERÚ
dostatečně vyjádřila (viz zejména strany 25 a 26 rozhodnutí žalované). V této souvislosti soud
připomíná, že není povinností správního orgánu analyzovat všechna uváděná rozhodnutí soudů,
ale poskytnout vypořádání celého merita odvolacího bodu (všech relevantních věcných námitek),
což v dané věci žalovaná učinila.
II.e Postih za porušení podzákonného právního předpisu
[65] Stěžovatel v této kasační námitce poukazuje na to, že mu byla uložena sankce za porušení
podzákonné právní normy, čímž došlo k porušení čl. 39 Listiny základních práv a svobod.
Argumentoval nálezem Ústavního soudu ze dne 23. 7. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 13/12. Opět zdůraznil
nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované, která se s jeho odvolací námitkou vypořádala toliko
jednou větou. V průběhu ústního jednání odkázal na závěry usnesení rozšířeného senátu ze dne
31. 10. 2017, č. j. 4 As 165/2016 - 46, č. 3656/2018 Sb. NSS stran náležitostí výrokové části
rozhodnutí v případě odkazujících ustanovení. Posledně zmíněným se krajský soud nezabýval.
[66] Žalovaná se ztotožnila se závěry krajského soudu.
[67] Krajský soud shrnul, že podzákonným předpisem je možno konkretizovat takovou
úpravu, která danou problematiku upravuje alespoň v základních konturách. Ve stěžovatelově
případě dospěl k závěru, že tato podmínka je v posuzované věci splněna. Ustanovení §16 odst. 1
písm. c) zákona o cenách odkazuje při vymezení skutkové podstaty daného deliktu na §5 odst. 5
téhož zákona. Dle věty druhé tohoto ustanovení pak platí, že „[p]ro uplatnění jednotlivých forem
regulace cen mohou cenové orgány stanovit další věcné podmínky, včetně pravidel a postupů pro stanovení těchto cen,
jejich změn a v případě nájmů nemovitostí nebo jejich částí a služeb spojených s jejich užíváním i způsob jejich
sjednávání, uplatňování a vyúčtování.“ Citované ustanovení (ve spojení s další shora citovanou právní
úpravou) představuje dostatečný podklad pro vydání cenového rozhodnutí, v němž má
cenový orgán díky své odbornosti za úkol stanovit konkrétní parametry regulace cen,
což lze volně připodobnit například možnosti vlády upravovat na základě vědeckého poznání
(odbornosti) limitní hodnoty množství návykové látky v krevním vzorku (tedy konkrétní
parametry). Své závěry krajský soud opřel o usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 9. 2017, sp. zn.
IV. ÚS 613/17, ze dne 14. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 3539/15, či ze dne 10. 5. 2017, sp. zn.
IV. ÚS 891/17). Zároveň se vypořádal s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/12,
č. 259/2013 Sb., který označil za nepřípadný, neboť v bodu 28 nálezu Ústavní soud uvedl,
že úprava nařízením vlády (podzákonnou normou) by byla ještě akceptovatelná tehdy, pokud
by se jednalo o konkretizaci zákonné normy upravující danou problematiku alespoň v základních
rysech, což mělo v projednávané věci místo.
[68] Obdobnou kasační námitku uplatnil stěžovatel před Nejvyšším správním soudem v řízení
ukončeném rozsudkem č. j. 10 As 62/2018 – 135.
[69] V tomto rozsudku soud konstatoval, že §16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách poskytuje
zákonný rámec pro sankcionování deliktu stěžovatele. Skutková podstata deliktu dle §16 odst. 1
písm. c) zákona o cenách je dostatečně určitá, a přitom umožňuje bližší specifikaci detailních
pravidel utváření cen až v podzákonném právním předpisu. Soud neshledal důvod, proč
se od uvedeného právního názoru odklonit. Ostatně obdobný postih založený na obecné
skutkové podstatě definované v zákoně, specifikované ovšem až v podzákonném předpise, není
v oblasti porušení cenových předpisů nic výjimečného (srov. např. pro oblast regulace cen
taxislužby rozsudek ze dne 5. 11. 2009, č. j. 1 Afs 60/2009 - 119, č. 2344/2011 Sb. NSS, část
IV.C.). Primární povinnost je v projednávané věci uložena přímo zákonem (srov. bod [44] výše).
[70] Nejvyšší správní soud se ani neztotožňuje s odkazem stěžovatele na usnesení rozšířeného
senátu ze dne 31. 10. 2017, č. j. 4 As 165/2016 - 46, č. 3656/2018 Sb. NSS. V projednávané věci
je zjevné, že žalovaná vyčerpávajícím způsobem odkázala na všechna relevantní ustanovení
právních předpisů, která ve svém souhrnu tvoří aplikovatelnou skutkovou podstatu právní
normy. Krajský soud v bodu 77 svého rozsudku potvrdil správnost výrokové části rozhodnutí,
čímž se vyrovnal s tvrzením stěžovatele uplatněným v rámci ústního jednání.
Vypořádá-li se správní orgán s meritem odvolací námitky, byť jednou větou, nelze v tom
bez dalšího spatřovat nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. V případě stěžovatele se jeho
tvrzení nepotvrdilo. Správní orgán prvního stupně a žalovaná se zabývaly námitkou
protiústavnosti a nezákonnosti cenové regulace dostatečně podrobně a důkladně (správní orgán
prvního stupně na stranách 25 až 27 svého rozhodnutí, žalovaná na stranách 10 a 11 napadeného
rozhodnutí).
II.f Uvedení FVE Čekanice do provozu
[71] Stěžovatel tvrdí, že FVE Čekanice byla uvedena do provozu v roce 2009, k čemuž dospěl
i provozovatel distribuční soustavy. S ním stěžovatel uzavřel dne 10. 11. 2010 smlouvu o úhradě
zeleného bonusu s účinností od 31. 12. 2009. K připojením FVE nedochází instalací elektroměru
(instalován 26. 1. 2010), nýbrž instalací úsekového odpínače (instalován v roce 2009). FVE
byl povolen zkušební provoz od 31. 12. 2009. Žalovaná musí v řízení o pokutě bez pochybností
prokázat, že FVE byla uvedena do provozu až v roce 2010. V pochybnostech se mělo
postupovat ve prospěch stěžovatele. Žalovaná dále nedodržela zásadu oficiality, neboť
nezjišťovala skutečnosti ve prospěch stěžovatele, např. nevynaložila žádné úsilí k tomu, aby byla
doložena tvrzení, že ve FVE Čekanice byla zahájena výroba elektřiny již v roce 2009.
Neprováděla ohledně chybějících technologických kontejnerů vlastní zjišťování, ale pouze
převzala zjištění učiněná orgánem činným v trestním řízení; záznam o provedení důkazu listinou
nesplňuje obsahové náležitosti; v roce 2010 proběhly rozsáhlé meliorační práce, při kterých byla
část technologických kontejnerů vyměněna; žalovaná ke zjištění pravosti posledního tvrzení
žalobce (zda byly dodány jiné kontejnery v roce 2009 či v roce 2010 proběhly meliorační práce)
nevyvinula žádné úsilí, ani stěžovatele nevyzvala k prokázání těchto skutečností, pouze uzavřela,
že jde o účelové tvrzení.
[72] Stěžovatel dále vznesl vůči postupu při shromažďování důkazů námitku podjatosti
úředních osob, žalovaná se s touto námitkou nevypořádala (srov. odstavec 108 doplnění
odvolání). Dále se nezabývala skutečností, zda od provedení revize dne 10. 12. 2009 či od vydání
povolení k předčasnému užívání pro část FVE dne 23. 12. 2009 nemohlo dojít k jejímu
dokončení do 31. 12. 2019. Střídače Fronius IG 500 (dále též „střídač“) za určitých podmínek
umožňují výrobu elektřiny ve FVE i tehdy, pokud elektřina není dodávána do distribuční
soustavy. Uvedení FVE do provozu v roce 2009 vyplývá z prohlášení Jiřího y ze dne 25. 1. 2016.
Tyto soudem výše shrnuté stížnostní námitky stěžovatel rozvádí ve čtyřech bodech:
1) Připojení k distribuční soustavě
Připojení FVE k distribuční soustavě prokazují podklady pod pořadovými čísly 31 a 52 správního
spisu. Vyplývá z nich, že provozovna byla připojena již v roce 2009, a že osazení elektroměru
nemá vliv na schopnost FVE dodávat elektřinu. Nebylo vyvráceno, že již v roce 2009 mohlo
dojít k neměřené dodávce elektřiny do distribuční soustavy, sepnutím úsekového odpínače.
Skutečnost, že k sepnutí úsekového odpínače došlo 26. 1. 2010, totiž nevylučuje, že k němu
mohlo dojít i dříve. Připojení FVE k distribuční soustavě je přitom jednorázový úkon, opačná
manipulace úsekového odpínače nezpůsobí odpojení od distribuční soustavy. Provozovatel
distribuční soustavy by bez předchozí kontroly, zda je FVE schopna provozu, nepovolil zkušební
provoz. K uvedení do provozu tak může dojít i před instalací elektroměru.
2) Střídač Fronius IG 500
Střídač potřebuje pro svůj provoz napětí a frekvenci připojenou na výstup měniče, čehož se dá
dosáhnout připojením k distribuční soustavě či k lokální síti. Krátkodobě jde vytvořit dočasnou
lokální síť, ve které je vyrobena elektřina využívána pro potřeby samotné FVE. Nic na tom
nemění ani to, že vytvoření lokální sítě nebylo oznámeno provozovateli distribuční soustavy.
Žalovaná k výše uvedenému v rozporu s druhou větou §50 odst. 3 správního řádu nic
nezjišťovala a rozhodla „od stolu“.
3) Zahájení výroby elektřiny ve FVE
Z prohlášení Jiřího y – předsedy představenstva stavební společnosti, která realizovala výstavbu
FVE – vyplývá, že FVE byla ve druhé polovině prosince roku 2009 připravena pro výrobu
elektřiny. K osazení elektroměru došlo až v lednu 2010 (elektroměry chyběly na trhu z důvodu
nečekaně vysoké poptávky), s čímž provozovatel distribuční soustavy nepočítal. Žalovaná
pochybila, pokud Jiřího u nepředvolala jako svědka, přestože měla pochybnosti o pravdivosti
jeho prohlášení. K prohlášení navíc uvedla, že důkazní prostředky získané na základě žádosti
stěžovatele mají sníženou důkazní sílu a jejich věrohodnost je menší než u důkazních prostředků
pořízených na základě zadání nezávislého orgánu. Tento závěr je v rozporu s právem na
spravedlivý proces. Dále žalovaná ani neseznámila stěžovatele s obsahem rozsudku sp. zn. 8 Ca
53/2009, kterým v rozhodnutí argumentovala.
4) In dubio pro reo a závažné procesní vady
Pro výše uvedené nebylo možné vyloučit, že FVE byla postavena a připojena k distribuční
soustavě v roce 2009. Tato skutečnost vyplývá i z postupu provozovatele distribuční soustavy
a prohlášení zástupce stavební společnosti. V takovém případě žalovaná pochybila, neboť
přes pochybnosti rozhodla v neprospěch stěžovatele.
[73] Žalovaná k datu uvedení FVE do provozu odkazuje na výsledek svého kontrolního
zjištění. Podotýká, že stěžovatel sice obdržel oprávnění k licencované činnosti dne 30. 12. 2009,
ale v rozporu s věcnými podmínkami cenového rozhodnutí ERÚ zařadil svoji FVE
jako uvedenou do provozu dne 31. 12. 2009, ačkoliv nedisponoval výstupy z předepsaného
zkušebního provozu a administrativním uvedením výrobny do provozu formou protokolu
o schválení výrobny, který byl vyhotoven až dne 20. 10. 2010 po provedení ověřovacího provozu
z téhož dne. Stěžovatel podle závěrů žalovaného prokazatelně vyráběl elektřinu a dodával
do distribuční soustavy v období od 26. 1. 2010 do 20. 10. 2010 bez provedeného zkušebního
provozu výrobny (FVE), bez protokolu o uvedení výrobny do provozu, bez uzavřené smlouvy
o dodávce a bez uzavřené smlouvy o podpoře. Toto jednání lze podřadit pod neoprávněnou
dodávku do elektrizační soustavy podle §52 odst. 1 písm. a) energetického zákona
a pod dodávku zakázanou podle odst. 3 téhož ustanovení, kterou však provozovatel distribuční
soustavy po ověřovacím provozu dne 20. 10. 2010 a po vyhotovení protokolu o uvedení výrobny
do provozu z téhož dne se zpětnou účinností uzavřených smluv a v rozporu s vyhláškou
č. 475/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů, zlegalizoval.
[74] Krajský soud poukázal na §2 odst. 2 bod 20 energetického zákona, dle něhož
se výrobnou elektřiny rozumí „energetické zařízení pro přeměnu různých forem energie na elektřinu,
zahrnující všechna nezbytná zařízení “. Mezi taková „nezbytná zařízení“ patří i tzv. technologické
kontejnery sloužící k umístění střídačů. Nelze přehlédnout, že věcná podmínka cenového
rozhodnutí ERÚ vyžaduje, aby k započetí výroby došlo „v souladu s rozhodnutím o udělení licence“.
Započetí výroby elektřiny v pouhé části FVE k naplnění této podmínky nepostačuje.
V rozhodnutí o licenci se stěžovateli v souladu s §8 odst. 2 písm. c) energetického zákona
stanovila technická podmínka spočívající v pevně stanovené výši celkového výkonu FVE
(4,480 MW). Pro uvedení do provozu nemusí být FVE (výrobna) zcela dokončena stavebně,
musí však být dokončena technicky z pohledu možnosti plánované výroby elektřiny. Orgány
činné v trestním řízení zjistily, že 8 ze 14 technologických kontejnerů umístěných ve FVE bylo
vyrobeno až v roce 2010. Důkaz listinou (úřední záznam k tomuto zjištění) nebyl proveden
zákonem předvídaným způsobem, ale stěžovatel se s obsahem listiny seznámil a vyjádřil se k ní.
Důkazní hodnota (věrohodnost) revizní zprávy ze dne 10. 12. 2009, ve které se uvádí, že ke dni
revize bylo instalováno všech 14 technologických kontejnerů, je značně snížena výše uvedeným
úředním záznamem a rozhodnutím Městského úřadu Tábor jako obecného stavebního úřadu,
ve kterém hovoří o jednom instalovaném technologickém kontejneru. Revizní zpráva navíc
počítá s instalovaným výkonem 4,43872 MW.
[75] Krajský soud se dále zabýval prohlášením J. J. Přisvědčil přitom žalované, že je účelové.
Přihlédl k tomu, že pan a byl v blízkém osobním vztahu se stěžovatelem, k osazení elektroměrů a
proplacení podpory výroby elektřiny vyjadřoval subjektivní pocity, neuvedl, zda byl osobně
přítomen popisovaným skutečnostem. Zcela shodné prohlášení učinil i vůči FVE Chýnov (viz
řízení vedené pod sp. zn. 51 A 60/2017). Jako účelové vyhodnotil krajský soud i tvrzení
stěžovatele o provedení melioračních prací. Stěžovatel své tvrzení nejenže nedoložil, ale ani
nekonkretizoval například to, proč měly být tyto práce prováděny, jaký byl údajný rozsah
vyměněných částí, popřípadě proč musely být vyměněny právě technologické kontejnery; nadto je
stěžovatel uplatnil až v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, ačkoli mu v
tom nic nebránilo již v průběhu samotné kontroly. Stěžovatel rozporoval skutková zjištění
ohledně technologických kontejnerů pouze nevěrohodným tvrzením o údajném provedení
meliorizačních prací (v podstatě tedy že všech 14 technologických kontejnerů se ještě koncem
roku 2009 v FVE Čekanice nacházelo, avšak 8 z nich muselo být krátce nato za nejasných
okolností a z neznámých důvodů vyměněno), žádné důvodné pochybnosti opodstatňující aplikaci
zásady v pochybnostech ve prospěch stěžovatele v posuzované věci nevyvstaly. O účelovosti
postupu stěžovatele svědčí i stanovení zpětné účinnosti smlouvy o dodávce elektřiny ze dne
9. 11. 2010 ke dni 26. 1. 2010 a smlouvy s provozovatelem distribuční soustavy o úhradě
zeleného bonusu ze dne 10. 11. 2010 ke dni 31. 12. 2009. Shora uvedená skutková zjištění nebyla
v řízení relevantním způsobem zpochybněna a představují dostatečný podklad pro závěr, že FVE
Čekanice nebyla do konce roku 2009 zcela dokončena.
[76] V neposlední řadě krajský soud poukázal na význam rozsudku Městského soudu v Praze
č. j. 8 Ca 53/2009 - 29, který sloužil k přiblížení základních kritérií, jimiž se žalovaná
při hodnocení důkazů řídila. Ostatními žalobními body se krajský soud pro nadbytečnost
nezabýval.
[77] Nejvyšší správní soud nejprve zrekapituluje skutkový stav věci a poukáže na relevantní
zjištění a shromážděné informace.
[78] Dne 18. 11. 2014 správní orgán prvního stupně stěžovateli oznámil zahájení kontroly
dle §5 zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád) a vyžádal si doklady potřebné k ověření
dodržování §5 odst. 5 zákona o cenách.
[79] Dne 20. 4. 2015 po vyřízení stížností podaných stěžovatelem a odložení výkonu činnosti
oznámil správní orgán prvního stupně pokračování výkonu kontroly a aktualizoval seznam
požadovaných dokumentů.
[80] Dne 5. 5. 2015 proběhlo místní šetření, při kterém byly vydány tyto dokumenty: protokol
o schválení výrobny, povolení zkušebního provozu, faktura č. 9426102227, smlouva o úhradě zeleného
bonusu, smlouva o dodávce elektřiny s převzetím závazku a dodatek č. 1 k této smlouvě. Správní orgán
prvního stupně dále do spisu založil rozhodnutí o změně rozhodnutí o udělení licence, smlouvu o připojení
zařízení výrobce elektřiny k distribuční soustavě, rozhodnutí o předčasném užívání, protokol z místního šetření
stavebního úřadu, zprávu o revizi elektrického zařízení (trafostanice), žádost o povolení zkušebního provozu,
pracovní příkaz k připojení elektroměru, výpis hodnot profilu, zprávu o výchozí revizi elektrického zařízení,
návod k obsluze pro střídače FRONIUS IG 300/390/400/500, doklady o výplatě podpory za rok 2013,
snímky FVE a další. V průběhu dalšího řízení bylo do spisu zaneseno stanovisko E.ON Distribuce,
a. s. k žádosti výrobce elektřiny o připojení výrobny k distribuční soustavě a zajištění rezervovaného výkonu
pro výrobnu, jakož i dokumenty související s trestním řízením a s informacemi vztahujícími
se k technologickým kontejnerům.
[81] Správní orgán prvního stupně v protokolu č. j. 031105414/973/14/31.101/Mi ze dne
10. 7. 2015 shrnul, že FVE nemohla v roce začít vyrábět elektřinu ve smyslu cenového
rozhodnutí ERÚ. Povolení předčasného užívání bylo stavebním úřadem vydáno jen na část FVE
a FVE nebyla připojena k síti, přičemž použité střídače byly vyvinuty výlučně pro fotovoltaická
zařízení připojená k síti. Proti protokolu podal stěžovatel námitky. Oznámení o zahájení
správního řízení bylo datováno dnem 9. 12. 2015. Stěžovatel byl poučen o možnosti navrhovat
důkazy po celou dobu řízení do vydání rozhodnutí. Správní orgán téhož dne stanovil
dvanáctidenní lhůtu k navržení důkazů ode dne doručení usnesení. Stěžovatel podal proti
usnesení odvolání spolu s žádostí o prodloužení lhůty do 8. 1. 2016 a stížnost na postup
správního orgánu. Žádosti o prodloužení lhůty bylo vyhověno.
[82] Stěžovatel správnímu orgánu prvního stupně zaslal prohlášení J. J. a oznámil, že mu zašle
vyjádření dovozce střídače FRONIUS 500.
[83] Správní orgán prvního stupně oznámil stěžovateli provedení důkazu listinou (dokumenty
získané od orgánů činných v trestním řízení). Stěžovatel se však k provedení nedostavil. Dne
1. 6. 2016 vydal správní orgán oznámení o shromážděných podkladech rozhodnutí a vyzval
stěžovatele k vyjádření ve lhůtě 10 dnů. Stěžovatel se ke správnímu orgánu prvního stupně dne
3. 6. 2016 dostavil za účelem nahlížení do spisu. Následně zaslal své vyjádření.
[84] Dne 29. 7. 2016 rozhodl správní orgán prvního stupně o uložení pokuty. K uvedení FVE
do provozu uvedl, že ačkoliv byl stěžovatel v rozhodné době držitelem licence, má pochybnosti
o legalitě vzniku oprávnění k výkonu licencované činnosti. Stěžovatel zdůraznil, že část
technologických kontejnerů byla dodána až v roce 2010, stavební práce probíhaly na FVE
i po dni výchozí revize. Nedokončenost FVE vyplývá i z povolení o předčasném užívání, které
bylo vydáno pro část (jednu sedminu) FVE. Licence však byla vydaná na celý výkon. Stěžovatel
proto nemohl začít vyrábět elektřinu v souladu s udělenou licencí. Až připojením k distribuční
soustavě (sepnutí úsekového odpínače do polohy zapnuto) došlo k připojení FVE do distribuční
sítě. Střídače FRONIUS IG 500 byly vyvinuty výlučně pro fotovoltaická zařízení připojená k síti,
tudíž na síti nezávislou výrobnu elektřiny před připojením nebylo možné provozovat. FVE
přitom byla projektovaná jako výrobna připojená k síti. V případě výstavby fotovoltaické
elektrárny určené pro ostatní vlastní spotřebu by elektrárna musela být projektována s výrobním
zdrojem pro aktivaci použitých střídačů a měření vyrobené elektřiny. Revizní zprávy k těmto
zařízením by musely být doloženy k žádosti o udělení licence. Dle vyjádření provozovatele FVE
není ve výrobně vykazována žádná ostatní vlastní spotřeba (lokální spotřeba výrobce). Podle
bodu 3.8.4.4. Pravidel provozování distribuční soustavy účinných pro rozhodné období bylo
nezbytné, aby každý výrobce elektřiny uvědomil provozovatele distribuční soustavy o tom,
zda jeho výrobna je schopna spuštění bez připojení k vnějšímu zdroji elektřiny. Podmínky
využívání by byly předmětem dohody mezi provozovatelem výrobny a provozovatelem
distribuční soustavy. V projednávané věci však podmínky v žádné dohodě nejsou. Stěžovatel
nedoložil avizované vyjádření dovozce střídačů ani nijak nedoložil existenci lokální sítě.
[85] K vyjádření J. J. správní orgán prvního stupně poukázal na řadu nesrovnalostí, které
zpochybnily jeho věrohodnost a vypovídací hodnotu. Předávací protokoly byly vyhotoveny před
datem místního šetření provedeného stavebním úřadem, který s ohledem na stadium
dokončenosti FVE rozhodl o předčasném užívání pouze části FVE. V prohlášení jsou vyjádřeny
subjektivní pocity k osazování elektroměrů a proplácení zeleného bonusu, ač k proplácení
má dle (tehdy platné) vyhlášky č. 541/2005 Sb., o Pravidlech trhu s elektřinou, zásadách tvorby
cen za činnosti operátora trhu s elektřinou a provedení některých dalších ustanovení
energetického zákona, docházet po vyplnění měsíčního hlášení do patnáctého dne následujícího
měsíce. V prohlášení vychází pan a toliko z „jemu dostupných informací“; netvrdí, že viděl
probíhat postup prací a byl každý den přítomen na staveništi. Závěry prohlášení navíc vyvrací
skutečnosti vyplývající z dokumentů zaslaných orgány činnými v trestním řízení a to, že úsekový
odpínač byl sepnut do polohy „zapnuto“ až v lednu 2010.
[86] Stěžovatel v odvolání vytkl rozhodnutí vady obdobné jako v podané kasační stížnosti.
[87] Pro věc je podstatný výklad bodu 1.10 cenového rozhodnutí ERÚ. Podle tohoto bodu
„[u] nově zřizované výrobny elektřiny nebo zdroje se uvedením do provozu rozumí den, kdy výrobce začal
v souladu s rozhodnutím o udělení licence a vzniku oprávnění k výkonu licencované činnosti vyrábět a dodávat
elektřinu do elektrizační soustavy při uplatnění podpory formou výkupních cen nebo začal vyrábět elektřinu
při uplatnění podpory formou zelených bonusů.“
[88] Pro uplatnění zeleného bonusu dle sazby stanovené pro výrobny elektřiny nebo zdroje
uvedené do provozu v roce 2009 je nutné dle cenového rozhodnutí ERÚ splnit tři základní
podmínky.
[89] První z těchto podmínek je udělení licence.
[90] Druhou oprávnění k výkonu licencované činnosti.
[91] Třetí je uvedení do provozu v souladu s rozhodnutím o udělení licence a oprávněním
k výkonu licencované činnosti.
[92] K udělení licence došlo 29. 12. 2009.
[93] Nad rámec Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že pochybnosti vznesené
správním orgánem prvního stupně týkající se okolností udělení licence byly potvrzeny
krajským soudem v rozsudku ze dne 12. 9. 2018, sp. zn. 52 T 13/2017. Soud shledal vinným
revizního technika z pomoci ve spáchání zločinu podvodu podle §24 odst. 1 písm. c) zákona
č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, k §209 odst. 1 a odst. 5 písm. a) téhož zákona, zčásti
dokonaného, zčásti ve stadiu pokusu podle §21 odst. 1 téhož zákona. Soud dospěl k závěru,
že potřebná technologie nebyla ve FVE v podstatné míře instalována, a tudíž že je revizní zpráva
nepravdivá a nemůže prokázat bezpečnost výrobny v licenčním řízení, čímž nemohly být splněny
technické předpoklady pro rozhodnutí o změně licence. Ve výroku krajský soud mezi jinými
uvedl, že FVE byla stavebně a technologicky dokončena až v roce 2010. Vrchní soud
v Olomouci rozsudek krajského soudu stran spáchaného trestného činu potvrdil rozsudkem
ze dne 9. 4. 2019, sp. zn. 4 To 65/2018.
[94] Oprávnění k výkonu licencované činnosti vznikne nejdříve dnem nabytí právní moci
rozhodnutí o udělení licence. Vznik oprávnění může být také posunut v souvislosti s termínem
zániku licence předcházejícího provozovatele téhož energetického zařízení. Dle žalované nabylo
rozhodnutí o udělení licence právní moc dne 30. 12. 2009.
[95] Ačkoliv byla licence formálně udělena a vzniklo oprávnění k výkonu licencované činnosti,
žalovaná ve správním řízení nesouhlasila se splněním podmínek (zejména technických) pro její
udělení, o čemž bude pojednáno dále.
[96] Poslední podmínkou pro uplatnění zeleného bonusu dle sazby stanovené pro výrobny
elektřiny nebo zdroje uvedené do provozu v roce 2009 bylo uvedení FVE do provozu v souladu
s rozhodnutím o udělení licence a oprávněním k výkonu licencované činnosti.
[97] Započetí výroby v souladu s rozhodnutím o udělení licence a oprávněním k výkonu
licencované činností vyjadřuje požadavek na bezpečný provoz silně regulované výroby těžko
skladovatelného zboží strategického významu. Podle §1 odst. 2 dle zákona o podpoře výroby
elektřiny z obnovitelných zdrojů energie (ve znění účinném do 31. 12. 2012), účelem zákona bylo
„v zájmu ochrany klimatu a ochrany životního prostředí podpořit využití obnovitelných zdrojů energie, zajistit
trvalé zvyšování podílu obnovitelných zdrojů na spotřebě primárních energetických zdrojů, přispět k šetrnému
využívání přírodních zdrojů a k trvale udržitelnému rozvoji společnosti, vytvořit podmínky pro naplnění
indikativního cíle podílu elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny v České republice ve výši
8 % k roku 2010 a vytvořit podmínky pro další zvyšování tohoto podílu po roce 2010“. Existuje proto
legitimní veřejný zájem i na tom, aby rozhodným kritériem pro určení tarifu vyplácené podpory –
zeleného bonusu – byla schopnost elektrárny FVE vyrábět elektřinu ze slunečního záření
za pomoci fotovoltaických panelů tedy z obnovitelného zdroje energie v souladu s licencí (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2017, č. j. 2 As 151/2017 – 29).
[98] Nejvyšší správní soud v bodu 14 rozsudku ze dne 21. 3. 2018, č. j. 7 As 423/2017 - 43,
uvedl, že pro účely uplatnění zeleného bonusu se za den uvedení výrobny (FVE) do provozu
považuje již den, kdy výrobce začal v souladu s licencí vyrábět elektřinu a provedl řádné
tzv. první paralelní připojení. Obdobně na věc nahlížel soud v rozsudcích ze dne 10. 1. 2019, č. j.
10 As 62/2018 – 135, bod 21, ze dne 8. 3. 2018, č. j. 4 As 257/2017 - 82, č. 3737/2018 Sb. NSS,
bod 37 a násl., či Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 9. 3. 2017, sp. zn. 32 Cdo 1051/2015.
[99] Ústředním okamžikem pro každou budovanou FVE je tedy udělení licence. V rámci
řízení o udělení licence se ověřuje bezpečnost výrobny (FVE), což se zpravidla děje revizní
zprávou a dokládá se některý z titulů k užívání stavby (v projednávané věci šlo o předčasné
povolení užívání stavby). K závěru o provozuschopnosti výrobny (FVE), tedy naplnění věcné
podmínky cenového rozhodnutí ERÚ, však nepostačí udělení licence, resp. oprávnění k výkonu
licencované činnosti. Před zkoumáním provozuschopnosti výrobny je třeba dospět k závěru,
že její provoz, resp. uvedení do provozu, bude nejenom v souladu s licencí, ale i se zákonem.
[100] Licence byla udělena na celkový instalovaný výkon 4,480 MW. Do 31. 12. 2009 tedy FVE
Čekanice musela podle §2 odst. 2 písm. a) bod 20 energetického zákona zahrnovat všechna
nezbytná (pomocná, související) zařízení, která zajistí výrobu elektřiny ve výkonu uvedeném
v licenci.
[101] Žalovaná však prokázala opak, resp. stěžovatel do zjištěného skutkového stavu nevnesl
pochybnosti.
[102] V řízení je několik mezi účastníky sporných skutečností.
[103] První z nich je otázka faktického připojení k distribuční soustavě. Žalovaná poukazuje
na skutečnost, že stěžovatel ke dni 31. 12. 2009 nedisponoval výstupy z předepsaného
zkušebního provozu a protokolem o schválení výrobny, který byl podepsán až 20. 10. 2010
po provedení ověřovacího provozu z téhož dne. Ke dni 31. 12. 2009 také nebyla podepsána
smlouva o úhradě zeleného bonusu a smlouva o dodávce elektřiny. Stěžovatel proto nemohl
provádět zákonnou dodávku elektřiny. Především však FVE nebyla ani schopna vyrábět elektřinu
v souladu s licencí.
[104] Stěžovatel staví proti závěrům žalovaného pouze obecná tvrzení o tom, že nebylo
vyloučeno, že úsekový odpínač nebyl zapnut již v roce 2009 a k neměřené dodávce elektřiny
mohlo dojít také v tomto roce. Není totiž pravdou, že až instalací elektroměru dochází
k připojení výrobny (FVE) k distribuční soustavě.
[105] Soud nezpochybňuje posledně uvedený závěr stěžovatele, že instalací elektroměru
nedochází k připojení výrobny elektřiny k distribuční soustavě. Judikatura ovšem tuto technickou
otázku a její právní důsledky již v minulosti vyřešila. I Ústavní soud připomněl v usnesení ze dne
13. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 1764/17, že „v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu se ustálil závěr,
podle něhož lze za uvedení zařízení do provozu ve smyslu §6 odst. 1 zákona o podpoře využívání obnovitelných
zdrojů, považovat i dodávku elektřiny do distribuční soustavy v rámci prvního paralelního připojení
výrobny k distribuční soustavě po získání licence na výrobu elektrické energie (srov. rozsudek NSS čj.
4 As 257/2017-82 ze dne 8. 3. 2018, č. 3737/2018 Sb. NSS).“
[106] Rozhodující je, že stěžovatel ani netvrdil, že došlo k řádnému provedení prvního
paralelního přípojení v souladu se smlouvou s provozovatelem distribuční soustavy a řádem
pro její provoz. Uvádí pouze vágní tvrzení, že mohlo (ale nemuselo) jaksi bezděčně dojít
k fyzickému připojení FVE k soustavě, avšak bez součinnosti s jejím provozovatelem.
To však podle výše citované judikatury nepostačuje. Tvrzení stěžovatele navíc postrádají oporu
ve spisu a nebyly k nim doložené věrohodné důkazy. Naopak: shromážděné důkazy jeho tvrzení
zcela vyvrací.
[107] Síťový odpínač dle Stanoviska E.ON Distribuce, a.s., k žádosti výrobce elektřiny o připojení
výrobny k distribuční soustavě a zajištění rezervovaného výkonu pro výrobnu mohl být zapnut
jen se souhlasem dispečinku vysokého napětí (VN) České Budějovice. Investorem a majitelem
odpínače je provozovatel distribuční soustavy. Stanovisko vyžadovalo i splnění dalších
povinností, jako dodržování Pravidel provozování distribuční soustavy, provedení obchodního měření
dle připojovacích podmínek, předložení revizní zprávy a revizních protokolů elektrických ochran zdroje
před zkušebním provozem (pouze za účelem odzkoušení provozních stavů, nastavení ochran
a automatik) či před připojením k distribuční soustavě provedení ověřovacího provozu za účasti
pracovníků E.ON Distribuce, a.s. K připojení do distribuční soustavy mělo dojít 5 měsíců
od podepsání smlouvy o připojení a splnění v ní stanovených podmínek. K uzavření smlouvy
došlo až dne 20. 10. 2010. K připojení dle této smlouvy mělo dojít od 31. 3. 2010, nejdříve
však do 4 měsíců od jejího uzavření (srov. čl. II smlouvy).
[108] Nejvyšší soud v rozsudku sp. zn. Cdo 1051/2015 zcela správně konstatoval, že pokud
je čerpání určitých zvýhodnění, dotací, bonusů či zvláštních režimů, které mají veřejnoprávní
povahu, podmíněno uzavřením soukromoprávní smlouvy, nejde o podmínku nijak výjimečnou.
O to více, trvají-li obě smluvní strany na dodržení povinností všeobecně stanovených
pro všechny výrobce elektřiny (Pravidla provozování distribuční soustavy) za účelem vypracování
a zveřejnění předpisů, které stanoví minimální technické, plánovací, provozní a informační
požadavky pro připojení uživatelů k distribuční soustavě a pro její užívání, jež vychází z právních
předpisů (srov. předmluvu Pravidel provozování distribuční soustavy schválených Energetickým
regulačním úřadem).
[109] Stěžovateli nic nebránilo v rámci řízení předložit důkazy, které by jednoznačně prokázaly
okamžik instalace úsekového odpínače či prvního paralelního připojení v rozporu s tvrzením
žalované. Nestalo se tak a jeho tvrzení zůstala nepodložená (ač připojení výrobny pravidelně
provází řada administrativních úkonů, které by bylo možné doložit).
[110] Další námitkou byla stižena zjištění žalované ohledně střídačů Fronius IG 500. Žalovaná
vycházela z návodu k obsluze tohoto zařízení. Stěžovatel oponoval tím, že mohlo dojít
k vytvoření dočasné lokální sítě. Existenci této sítě nevylučuje skutečnost, že její vytvoření
neoznámil provozovateli distribuční soustavy.
[111] Obecná tvrzení stěžovatele nebyla doložena žádnými věrohodnými důkazními prostředky,
ač jejich předložení stěžovatel avizoval. Tvrzení, jsou-li pravdivá, navíc výslovně předpokládají
spáchání protiprávního jednání (mezi jinými porušení smluvních podmínek); naráží tak na zásadu
právním řádům vlastní už od dob antických – zákazu dovolávat se vlastní nepoctivosti (nemo
turpitudinem suam allegans non audiatur). Provozování lokální sítě by bylo nejenom v rozporu
s podmínkami stanovenými smluvními vztahy s provozovateli distribuční soustavy, což nelze
(srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 32 Cdo 1051/2015), ale také s licencí, neboť
by to nevyhovovalo schválené projektové dokumentaci výrobny (FVE) či revizní zprávě.
V neprospěch skutkového děje tvrzeného stěžovatelem hovoří i to, že výrobna nevykázala
žádnou ostatní vlastní spotřebu (lokální spotřeba výrobce).
[112] K obsahu prohlášení pana J. J. se dostatečně vyjádřil krajský soud, s jehož závěry se
Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Nevěrohodnost tohoto svědka umocňuje i skutečnost,
že stěžovatel mohl doložit řadu důkazů, kterými by prokázal svá skutková tvrzení. Výslech pana
J. J., jehož osoba byla správně krajským soudem označená za nevěrohodnou, by za zjištěného
skutkového stavu nepřinesl do řízení nic nového. Krajský soud proto nepochybil, považoval-li
neprovedení výslechu za postup v souladu se zákonem. Pan J. J. navíc nebyl očitým svědkem
skutečností rozhodných pro posouzení věci.
[113] Stěžovatelem tvrzené meliorační práce konané v roce 2010 (a s tím spojená výměna
technologických kontejnerů) nebyly doloženy. S přihlédnutím ke zjištěnému skutkovému stavu
a shromážděným informacím se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s hodnocením učiněným
krajským soudem stran účelovostí tohoto tvrzení.
[114] Aplikace zásady in dubio pro reo v projednávané věci nepřicházela v úvahu. Stěžovatel
nestaví vedle skutkového stavu zjištěného žalovanou jeho alternativu, ale toliko napadá dílčí
zjištění s tím, že jím uváděné tvrzení nelze zcela vyloučit či s jistotou označit za nepravdivé,
k čemuž uvádí různé skutkové děje.Ačkoliv je správní řízení v projednávané věci postaveno
na zásadě materiální pravdy podle §3 správního řádu a vyšetřovací zásady podle §50 odst. 3
téhož zákona, nelze odhlédnout i od §52 téhož zákona. Na účastníkovi řízení sice neleží primární
břemeno důkazní; je však povinen prokázat, co sám tvrdí, pokud má správní orgán právě z jeho
tvrzení vycházet (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2013, č. j.
5 As 64/2011 - 66). V projednávané věci stěžovatel neoznačil žádné relevantní důkazy, které
by byly s to zpochybnit zjištěný skutkový stav. Nelze proto dospět k závěru, že stran některých
skutkových zjištění nastaly pochybnosti, natož důvodné, které by vedly k aplikaci zásady in dubio
pro reo.
[115] Žalovaná v průběhu řízení zjistila skutkový stav věci, o němž nebyly a ani nejsou důvodné
pochybnosti – stěžovatel v roce 2009 nebyl schopný vyrábět elektřinu v souladu s rozhodnutím
o udělení licence a neproběhlo ani tzv. první paralelní připojení k distribuční soustavě. Závěr
krajského soudu obstojí, přestože se dopustil dílčí nesprávnosti v posouzení relevance instalace
elektroměru pro zahájení provozu FVE. K tomu srov. závěry v bodech 16 a 17 rozsudku č. j.
7 As 423/2017 - 43.
[116] Kromě výše uvedených okolností poukázala žalovaná v řízení i na řadu dalších, které
svědčí ve prospěch jejích skutkových závěrů (revizní zpráva byla vyhotovena pro FVE ve fázi,
ve které výkon nedosahoval hodnoty celkového instalovaného výkonu stanoveného v rozhodnutí
o licenci; šetření stavebního úřadu a následně udělené užívací tituly se nevztahovaly
na dokončenou FVE s plným výkonem, apod.). Také Nejvyšší správní soud považuje tyto
okolnostmi za významné a svědčícím proti nabízeným argumentům stěžovatele.
II. g Liberační důvod
[117] Stěžovatel tvrdil, že vynaložil všechno myslitelné úsilí, aby zabránil porušení právní
povinnosti. Poukázal zejména na to, že mu byla udělena licence na rok 2009, FVE byla postavena
v roce 2009, ve FVE se vyráběla elektřina v roce 2009, FVE byla připojena k distribuční soustavě
v roce 2009 a provozovatel distribuční soustavy připravil a předložil stěžovateli návrh smlouvy
týkající se úhrady zeleného bonusu dle sazby pro rok 2009. Nemůže být postihován za to,
že provozovatel distribuční soustavy připravil smluvní dokumentaci, která neodpovídá závěrům
žalované. Správní orgán prvního stupně a žalovaná se nevypořádaly se závěry rozsudku
Nejvyššího soudu ze dne 14. 3. 2013, sp. zn. 11 Tdo 1121/2012 a zatížili své rozhodnutí vadou
nepřezkoumatelnosti.
[118] Žalovaná k této kasační námitce uvádí, že právnická osoba dle §17 odst. 1 zákona
o cenách (důraz přidán v souladu s vyjádřením žalovaného) „za správní delikt neodpovídá, jestliže
prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila.“
Ve zbytku odkázala na vyjádření k žalobě, své rozhodnutí a napadený rozsudek.
[119] Krajský soud zdůraznil, že za zjištěného skutkového stavu je prostor pro uplatnění
liberačních důvodů dle tohoto ustanovení takřka mizivý. Stěžovatel by totiž musel prokázat,
že vynaložil veškeré požadované úsilí k tomu, aby neuplatnil zelený bonus v nesprávné výši,
což se ovšem v posuzované věci zcela evidentně nestalo. Stěžovateli muselo být zřejmé,
že příslušnou věcnou podmínku nesplňoval, a přesto aktivně činil veškeré kroky k uplatnění
zeleného bonusu pro výrobny uvedené do provozu v roce 2009. Stěžovateli nebylo k tíži kladeno
pochybení provozovatele distribuční soustavy. Soukromoprávní povaha vztahu umožňovala
stěžovateli jednoduše na některá ustanovení smlouvy nepřistoupit. Provozovatel distribuční
soustavy nadto nemá pravomoc rozhodovat o splnění věcných podmínek pro uvedení výrobny
do provozu. Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 11 Tdo 1121/2012 není na věc přiléhavý, neboť
v posuzované věci provozovatel distribuční soustavy nehájí v rámci soukromoprávního vztahu
svá práva (čerpá dotaci). Žalovaná navíc nezpochybňovala soukromoprávní povahu vztahu.
[120] Se závěry krajského soudu se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje. Stěžovatel v kasační
stížnosti toliko setrvává na svých předchozích námitkách, které kopíruje ze žaloby a na které
mu již krajský soud dal odpověď. Uvádí jen v obecnosti, že krajský soud jeho námitku vyhodnotil
chybně. Stěžovatel je přitom povinen v kasační stížnosti uvést konkrétní argumentaci
zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí krajského soudu (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2017, č. j. 1 Azs 249/2016 - 38, bod 12, nebo ze dne
29. 1. 2015, č. j. 8 Afs 25/2012 - 351, bod 140). Námitka je nedůvodná.
II.h Nezákonné zahájení cenové kontroly
[121] Stěžovatel v první částí kasační námitky toliko parafrázuje žalobní bod. Od bodu 179
kasační stížnosti však přináší polemiku s právním názorem krajského soudu. Uvádí, že krajský
soud zaměňuje předmět kontroly s dokumenty požadovanými v jejím průběhu. Předmět kontroly
nelze posuzovat úžeji podle rozsahu dokumentů, které si kontrolní orgán na počátku kontroly
vyžádal. Překážka litispendence se posuzuje ke dni zahájení kontroly. Dle rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 6. 2011, č. j. 15 Ca 12/2009 - 50, představuje litispendence
neodstranitelný nedostatek podmínky řízení. Nejedná se o formální pochybení bez zásahu
do procesních práv. Stěžovatel uzavírá, že krajský soud neodůvodnil, proč dospěl k závěru,
že kontrola FVE Čekanice byla zahájená dříve než kontrola FVE Chýnov. Kontrola je zahájena
až doručením oznámení o zahájení kontroly. Napadený rozsudek je proto nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů.
[122] Žalovaná upozorňuje na skutečnost, že v obou řízeních byl jiný objekt kontroly. Místní
příslušnost kontrolního orgánu je dána umístěním výroben a činnosti v nich vykonávanou.
Kontroly probíhaly ve dvou výrobnách, které jsou samostatně zaregistrovány u operátora trhu.
[123] Krajský soud shrnul, že je pravdou, že jak v oznámení o zahájení kontroly ze dne
18. 11. 2014, tak i v oznámení ze dne 19. 11. 2014 je uvedeno, že [p]ředmětem kontroly bude
dodržování §5 odst. 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, v platném znění z hlediska čerpání výše podpory
na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů“, přičemž obě kontroly se týkaly období roku 2013. Odlišně
je pak vymezeno místo a čas uskutečnění kontroly. Zároveň je ovšem ze seznamu požadovaných
dokladů patrno, že kontrolní orgán požadoval v obou případech vždy pouze doklady
ke konkrétní kontrolované provozovně, resp. výrobně, (tj. FVE Čekanice nebo FVE Chýnov),
což nepochybně nenasvědčuje tomu, že by se měl předmět obou kontrol jakkoli překrývat.
Přestože je tedy – striktně vzato – předmět kontroly v obou oznámeních formulován poněkud
nešťastně, z kontextu celého textu obou oznámení nelze dospět k závěru, že předmět obou
kontrol je totožný, neboť se v nich kontrolní orgán hodlal zaměřit na jiné otázky. To ostatně
dokládá i následný postup kontrolního orgánu, který vedl každou z obou zahájených kontrol vždy
pouze ve vztahu k jedné konkrétní provozovně. I kdyby tedy krajský soud shledal, že předmět
obou kontrol byl vymezen shodně, nemohlo v posuzované věci dojít k porušení žalobcových
procesních práv, neboť pochybení kontrolního orgánu by bylo výlučně formální povahy.
Z povahy překážky litispendence by uvedená žalobní námitka mohla být důvodná toliko
ve vztahu k té kontrole, která byla zahájena později, tj. kontrole uskutečněné v provozovně FVE
Chýnov.
[124] Překážkou dalšího řízení (litispendence) je již zahájené řízení o téže věci a z téhož důvodu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2012, č. j. 4 Ads 165/2011 - 151).
Totožnost věci je určována totožností práv nebo povinností, totožností účastníků řízení
a současně totožností předmětu řízení (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne
29. 5. 2007, č. j. 29 Ca 295/2006 - 28).
[125] Stěžovatel je držitelem licence, ve které jsou uvedeny jednotlivé FVE. Cenová kontrola
může být zahájena ve vztahu ke konkrétní provozovně (zde FVE). Stěžovatel podal proti
zahájení kontroly stížnost na postup správního orgánu, ve které mu litispendenci vytýká, neboť
se domnívá, že byly zahájeny dvě kontroly se stejným předmětem. Správní orgán prvního stupně
ve vyřízení stížnosti stěžovatele upozornil na to, že se nejedná o zahájení dvou kontrol o tomtéž
předmětu kontroly, ale že každá se týká jiné FVE, které jsou samostatně registrovány u operátora
trhu (mají vlastní ID) a neidentické doklady. Závěr správního orgánu prvního stupně potvrdil
žalovaný. Stěžovateli byl tedy znám předmět řízení v pojetí zastávaném správními orgány.
V oznámení o pokračování výkonu kontroly již správního orgán prvního stupně výslovně uvádí,
že bude pokračováno v zahájené kontrole „u ČEZ Obnovitelné zdroje, s.r.o., Křižíkova 788, 500 03
Hradec Králové, provozovna Fotovoltaická elektrárna Čekanice.“
[126] V projednávané věci byla cenová kontrola vedena toliko ve vztahu k FVE Čekanice.
Kontroly FVE Chýnov a FVE Čekanice se svým předmětem nepřekryly, což stěžovatel
ani nenamítá. V řízení nedošlo k žádné skutečnosti neodmyslitelně spjaté s litispendencí,
resp. negativní důsledky, které ospravedlňují její smysl a účel, nenastaly.
[127] Stěžovatel byl obeznámen, před započetím fyzické kontroly a před tím, než správnímu
orgánu zaslal jakýkoliv z požadovaných podkladů, že předmětem kontroly bude toliko cenová
kontrola provozovny FVE Čekanice.
[128] V řízení proto došlo pouze k formálním nedostatkům v oznámení o zahájení kontroly,
které však byly objasněny ještě před zahájením faktických úkonů kontroly. Nejvyšší správní soud
se proto ztotožňuje se závěrem krajského soudu o tom, že nedostatky v řízení neměly vliv
na zákonnost řízení, ztotožňuje.
[129] V souvislosti s výše uvedeným připomíná, že samotná kontrola, respektive výstupy
z ní, ještě nikterak nezasahují do sféry subjektivních práv kontrolovaného subjektu (srov.
rozsudek ze dne 15. 10. 2015, č. j. 3 As 70/2014 - 55); k takovému zásahu může dojít
až v případě, kdy bude následně zahájeno správní řízení a v něm vydáno rozhodnutí
(přiměřeně srov. právní názor vyslovený v rozsudku zdejšího soudu ze dne 19. 6. 2008, č. j.
9 As 83/2007 - 120). Současně platí, že i když výsledky kontroly mají být podkladem
pro zahájení správního řízení a jedním z důkazů pro vydání rozhodnutí, samy o sobě nenahrazují
ani nemohou nahradit dokazování provedené postupem stanoveným správním řádem v rámci
následně vedeného správního řízení (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 30. 5. 2008, č. j.
4 As 21/2007 - 80). Jinými slovy, protokol o výsledcích kontroly je sice obvykle podstatným
zdrojem pro zjištění skutkového stavu věci ve správním řízení, jde však pouze o jeden
ze skutkových podkladů pro rozhodování, kde není vyloučeno i provedení dalších důkazů;
všechny opatřené podklady jsou pak ve správním řízení standardně hodnoceny na principu
volného hodnocení důkazů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2016,
č. j. 3 As 167/2014 - 41). Stěžovatel v nyní souzené věci důkazní břemeno neusnesl
(srov. odůvodnění k okruhu II. f).
[130] Překážka litispendence se navíc přirozeně nemůže týkat prvního zahájeného řízení
ve věci, ale až následných. V posuzované věci stěžovatel nenamítá, že by mu oznámení o zahájení
kontroly bylo doručeno v pořadí jako druhé, toliko uvádí, že kontrola je zahájena
doručením oznámení o zahájení kontroly a krajskému soudu vytýká nedostatek důvodů jeho
rozhodnutí. Krajský soud však výslovně uvedl, že „má oznámení ze dne 19. 11. 2014 jakož i správní
spis týkající se kontroly v FVE Chýnov k dispozici, neboť i v této věci je u něj vedeno řízení o žalobě pod
sp. zn. 51 A 60/2017, a obsah tohoto oznámení je tudíž krajskému soudu znám z jeho úřední činnosti“.
Na což později navázal závěrem, že (důraz přidán) „uvedená žalobní námitka mohla být důvodná toliko
ve vztahu k té kontrole, která byla zahájena později, tj. kontrole uskutečněné v provozovně FVE Chýnov.“
Soud zároveň zdůrazňuje, že stěžovatel jakožto adresát obou oznámení o zahájení kontroly
ví, které řízení bylo zahájeno dříve, přesto v řízení netvrdí, že kontrola FVE Čekanice byla
zahájená až po zahájení FVE Chýnov, toliko namítá nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů.
Krajský soud vycházel ze správního spisu a dospěl k závěru, že kontrola FVE Chýnov byla
zahájena až po zahájení kontroly FVE Čekanice. Tomuto závěru Nejvyšší správní soud, který má
oba správní spisy k dispozici, nemůže v souvislosti s jeho přezkoumatelnosti nic vytknout. Soud
navíc opakovaně připomíná, že stěžovateli nepostačí v rámci správního řízení toliko vznášet
svá tvrzení, pokud má správní orgán z těchto tvrzení vycházet, ale také je prokázat.
II.ch Odklon od předchozího výkladu Státní energetické inspekce
[131] Dle stěžovatele se žalovaná odklonila od svého výkladu ve věci FVE Bežerovice. Vztah
povolení předčasného užívání stavby a uvedení nově zřizované výrobny elektřiny do provozu
není legislativně řešen. Pro stanovení ceny podpory z obnovitelných zdrojů je rozhodnutí
o předčasném užívání stavby irelevantní. V projednávané věci však žalovaná povolení
předčasného užívání stavby považuje za zásadní, bez něhož nelze uvést výrobnu do provozu.
Krajský soud se ve svém rozsudku nezabýval tím, že správní orgán postupoval odlišně
(nedůvodně se odklonil od svého výkladu).
[132] Žalovaná odkázala na vypořádání námitky již v rámci správního řízení. V projednávané
věci se rozhodnutí o předčasném užívání stavby vydané v roce 2009 vztahovalo toliko na část
FVE, konkrétně jednu sedminu (1/7), sestávající z transformátorové stanice 6, příslušného počtu
panelů, vnitřního rozvodu z technologických kontejnerů do transformátorové stanice 6, vnitřního
rozvodu z transformátorové stanice 6 do spínací stanice a ze spínací stanice do distribuční
soustavy.
[133] Krajský soud uzavřel, že rozhodnutí o předčasném užívání stavby nemá na splnění věcné
podmínky uvedení výrobny do provozu, tj. započetí výroby elektřiny v souladu s licencí,
v projednávané věci vliv. Ani případné odchýlení od dosavadní praxe by proto nemohlo mít
za důsledek nezákonnost správních rozhodnutí.
[134] Stěžovatel vnímá postup žalované tak, že při skutkově shodných nebo podobných
případech vznikly nedůvodné rozdíly, resp. došlo k obratu ve výkladu. Žalovaná však ve svém
rozhodnutí o odvolání výslovně trvá na svém závěru o irelevanci rozhodnutí o předčasném
užívání stavby ve vztahu ke stanovení ceny podpory z obnovitelných zdrojů (viz str. 32
rozhodnutí žalované). Jistou relevanci rozhodnutí o předčasném užívání stavby lze spatřovat
v použití tohoto rozhodnutí pro objasnění skutkového děje (zjištění skutkového stavu věci),
což je však zcela jiná „praxe“ žalovaného. Žalovaná za zásadní (rozhodné) nepovažovala
povolení předčasného užívání, ale splnění všech zákonných podmínek. Krajský soud nepochybil,
shledal-li námitku nedůvodnou.
II.i Výše uložené pokuty
[135] Stěžovatel konstatoval, že žalovaná pochybila, pokud při ukládání výše pokuty
jako přitěžující okolnosti zohlednila opakované porušení zákona o cenách, a to, že stěžovatel
do vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nevrátil operátorovi trhu žádnu částku
dle §18 zákona o cenách. Z povahy věci je vyloučeno, aby za přitěžující okolnost bylo
považováno to, že se stěžovatel dopustil druhého správního deliktu, než byl za první delikt
postižen. K tomu poukazuje na §120 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách.
Krajský soud žalovanou opravil v tom, že se nejedná o spáchání opakovaného protiprávního
jednání, ale o vícečinný stejnorodý souběh. Stěžovatel k tomu uvádí úryvek z komentáře
k trestnímu zákoníku, z čehož dovozuje, že v jeho případě se nejednalo o spáchání více správních
deliktů ve smyslu přitěžující okolnosti dle §42 písm. n) trestního zákoníku. Krajský soud dále
nesprávně jako přitěžující okolnost posoudil nevydání nepřiměřeného majetkového prospěchu.
Vyšel přitom z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, č. j. 4 As 51/2007 - 68.
Nevydání nepřiměřeného majetkového prospěchu však nelze považovat za přitěžující okolnost,
neboť by tím byl pachatel nucen k tomu, aby se k deliktu přiznal, čímž by bylo omezeno jeho
právo na obhajobu. K tomu poukázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 4. 2006, sp. zn.
4 Tz 34/2006.
[136] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatovala, že při ukládání pokuty
stěžovatelovi převažovaly přitěžující okolnosti podle §17 odst. 2 zákona o cenách. Mezi
přitěžující okolnosti zařadila mezi jinými opakovanost správního deliktu, nevrácení žádné částky
operátorovi trhu dle §18 zákona o cenách, poškození osob, které se účastní financování trhu.
[137] Krajský soud přisvědčil stěžovateli v tom, že se nejednalo o recidivu. V projednávaném
případě se stěžovatel dopustil vícečinného stejnorodého souběhu, který je přitěžující okolností.
Kromě toho, soud dal za pravdu žalované, že ačkoliv stěžovatel věděl, že mu za prakticky totožné
jednání byla pravomocně uložena pokuta ve věci FVE Bežerovice, lze mu přičíst k tíži,
že se nepokusil odstranit škodlivý následek svého jednání. Rozhodujícími přitěžujícími
okolnostmi dle správního orgánu prvního stupně bylo primárně to, že žalobce svým jednáním
poškodil konečné spotřebitele a státní rozpočet, na něž přenesl neoprávněně vysokou část
podpory financování energie z obnovitelných zdrojů. Ke spáchání správního deliktu nadto došlo
aktivním jednáním stěžovatele. Správní orgán při stanovení výše pokuty přihlédl
též k hospodářskému výsledku žalobce tak, aby pokuta neměla likvidační charakter, ale zároveň
plnila své základní represivní a preventivní funkce. Stanovení pokuty při dolní hranici zákonného
rozsahu v posuzované věci nebylo zjevně nepřiměřeným dle §78 odst. 2 s. ř. s.
[138] Podle §78 odst. 2 s. ř. s. „[r]ozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil
trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen
ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí
učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním
v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.“
[139] Ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního
oprávnění) správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout
ve vymezených hranicích, respektive volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje.
Na rozdíl od posuzování otázek zákonnosti, jimiž se soud musí při posuzování věci k žalobní
námitce zabývat, je soudní kontrola správní diskrece omezena (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 12. 2013, č. j. 2 As 130/2012 - 20, č. 2992/2014 Sb. NSS). Podrobit
správní uvážení soudnímu přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen potud,
překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich, nebo pokud
volné uvážení zneužil; soud je oprávněn též posoudit, zda správním orgánem ustanovený
rozhodný skutkový stav věci byl opatřen zákonným způsobem, případně zda není v logickém
rozporu s výstupy provedené diskrece. Není však v pravomoci správního soudu, aby vstupoval
do role správního orgánu a pokládal na místo správní diskrece uvážení soudcovské,
tedy například aby sám rozhodoval, jaká sankce (co do druhu a výše) by měla být uložena.
Jedinou výjimkou je již citované ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s., jehož aplikace je odůvodněna
zjevně nepřiměřenou výší pokuty (byť uložené v rámci zákona). Užitím moderačního práva soud
především fakticky aprobuje zákonnost napadeného správního rozhodnutí (v rámci hledisek
vymezených žalobními body); v opačném případě je užití moderace vyloučeno a náprava může
být zjednána pouze zrušením takového rozhodnutí (jeho části) pro jeho nezákonnost.
[140] Uvedená hlediska pak nutně determinují i rozsah přezkumu rozsudku, jímž bylo užito
moderační právo, kasačním soudem. Nejvyšší správní soud v rámci řízení o kasační stížnosti,
nemá obdobné oprávnění jako krajský soud a sám již jeho úvahu o (ne)přiměřenosti výše pokuty
nahradit nemůže. Ve vztahu k diskreci krajského soudu může tedy hodnotit opět jen to,
zda prvoinstanční soud nepřekročil zákonem stanovené meze tohoto uvážení, nevybočil z nich
nebo volné uvážení nezneužil, či zda je jeho úvaha přezkoumatelná a logicky nerozporná.
[141] Smyslem a účelem moderace totiž není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo
správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném
rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její
individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti
sankce (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012 - 23,
č. 2672/2012 Sb. NSS).
[142] Co je zjevnou nepřiměřeností je třeba v konkrétním případě posoudit s přihlédnutím
ke kritériím pro uložení sankce stanoveným v příslušném zvláštním zákoně, jímž se řídil správní
orgán, který sankci uložil (viz rozsudek č. j. 7 As 22/2012 – 23).
[143] Krajský soud potvrdil přiměřenost výše uložené pokuty i s ohledem na několik
přitěžujících okolností, přičemž stěžovatel v kasační stížnosti brojí toliko proti dvěma.
[144] První přitěžující okolností má dle krajského soudu představovat spáchání správních
deliktů (porušení §5 odst. 5 zákona o cenách nesplnění věcné podmínky uvedení výrobny
do provozu dle cenového rozhodnutí ERÚ) ve vícečinném stejnorodém souběhu. Tato forma
spáchání (mnohost správních deliktů) je přitěžující okolností, což potvrzuje i stěžovatelem
citovaná pasáž z komentáře k trestnímu zákoníku. Neukládá-li se totiž úhrnný či souhrnný trest,
je možné na spáchání správních deliktů ve vícečinném stejnorodém souběhu nahlížet
jako na projev určitých ustálených negativních sklonů pachatele. Fakt spáchání dvou nebo více
správních deliktů se pak nutně projeví ve zvýšení ukládané sankce (pokuty).
[145] Druhá přitěžující okolnost spočívající v nevydání nepřiměřeného majetkového prospěchu.
V této souvislosti však stěžovatel správně poukazuje na skutečnost, že k tíži pachatele nelze
bez dalšího přičítat skutečnost, že do odhalení protiprávního jednání nevydal nepřiměřený
majetkový prospěch. I v řízení o správních deliktech a přestupcích (v dnešním pojmosloví
již jen o přestupcích) má obviněný právo hájit se způsobem, který sám uzná za vhodný.
Není povinen přispívat k prokázání svého obvinění, způsob jeho obhajoby nemůže být hodnocen
v jeho neprospěch. V opačném případě by se tím zcela popíralo právo na obhajobu. Obdobně
nelze neprojevení účinné lítosti či uhrazení vzniklé škody před vyhlášením rozsudku,
tam kde s tím zákon nepočítá, považovat za okolnost relevantní pro zvýšení sankce.
To však již neplatí o možnosti uložit zvýšenou sankci např. v souvislosti s reakcí pachatele
v jiném pravomocně skončeném řízení přihlížeje k osobě pachatele (hodnocení osoby pachatele).
[146] Přes výše uvedenou korekci není přezkum správního uvážení žalované krajským soudem
nezákonný. Výši uložené sankce v její spodní hranici dostatečně zohledňuje skutečnost,
že stěžovatel spáchal správní delikty ve vícečinném stejnorodém souběhu. Správní orgány
při výměře výše pokuty správně přihlédly k funkcím ukládaného trestu, když reflektovaly potřebu
mírně zvýšené represe ukládané sankce s ohledem na osobu pachatele.
II.j Účast třetích osob při vydávání rozhodnutí
[147] Stěžovatel tvrdí, že se na přípravě rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podílely
třetí osoby. Použité formulace v odůvodnění rozhodnutí vylučují, že by rozhodnutí
bylo vyhotoveno osobou bez právního vzdělání. V této souvislosti navrhl výslech zaměstnanců
správního orgánu prvního stupně. Na odůvodnění rozhodnutí prý měli spolupracovat
zaměstnanci odvolacího orgánu (žalované), což představuje závažnou vadu správního řízení
(dochází k popřední devolutivního principu odvolání). Krajský soud pochybil, když odmítl
provést navržené důkazy, aniž by existovaly jiné důkazy, které by potvrzovaly či vyvracely
stěžovatelovo tvrzení.
[148] Žalovaná považuje kasační námitku za zástupnou. Je přesvědčena, že právní závěry
dokáže činit i úřední osoba s vysokoškolským vzděláním se zaměřením v oblasti veřejné správy
v bakalářském studijním programu.
[149] Krajský soud konstatoval, že ze správního spisu je patrno, že pro samotnou cenovou
kontrolu byli oprávněnými úředními osobami v projednávané věci od samého počátku Ing. Z. M.
a Ing. Bc. J. M. Pro správní řízení byla oprávněnou úřední osobou určena Ing. Bc. P. T.
Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podepsal Ing. Štěpka, ředitel správního orgánu
prvního stupně. Právě tyto osoby se podílely na výkonu pravomoci správního orgánu ve smyslu
§14 odst. 1 správního řádu a za uvedený výkon pravomoci nesly odpovědnost. Za samotné
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pak zodpovídá přímo Ing. Štěpka, který jej
podepsal. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani to, kdyby se na vyhotovení prvoinstančního
rozhodnutí nějakým způsobem skutečně podílely i jiné osoby, neboť finální odpovědnost za
každý úkon správního orgánu nese osoba, která byla k jeho provedení příslušná, resp. byla k
tomuto pověřena a je pod ním též podepsána. Právě vůči těmto osobám pak může směřovat
případná námitka podjatosti účastníka řízení (tu ostatně stěžovatel vznesl).
[150] Kasační námitka účasti třetích osob na přípravě rozhodnutí vychází z toho, že formulace
použité v odůvodnění rozhodnutí správního orgánu vylučují, že by rozhodnutí bylo sepsáno
osobou bez právního vzdělání. Tato premisa je však již ve své podstatě zcela vadná.
[151] Lidé mají ze své podstaty vlohy pro různé oblasti. Za pomocí vloh se vytvářejí
schopnosti. Vysokoškolské vzdělání, jako proces učení (nabývání dovedností), je složkou
podílející se na utváření schopnosti, avšak stále jde o nabývání dovedností či učení obecně, které
lze načerpat i jinak než nutně v rámci magisterského studijního programu v oboru právo
na vysoké škole. Vyloučit lze tedy tvrzení, že osoba bez právního vzdělání není schopna
formulací právních, nikoliv stěžovatelem tvrzený opak. Nutno dodat, že mimořádně nadaní
jedinci (srov. §27 vyhlášky č. 27/2016 Sb., o vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími
potřebami a žáků nadaných) mohou i bez jakéhokoliv vysokoškolského vzdělání vytvářet právní
formulace mnohem lépe než leckterý absolvent právnické fakulty. Dlužno dodat, že tomu může
být i naopak, tedy ačkoliv osoba formálně vykazuje dosažené vzdělání, z jejích projevů ústní
či písemné povahy to není zjistitelné.
[152] V posuzované věci nic nenasvědčuje skutečnosti, že do rozhodování správního orgánu
byly zapojeny třetí osoby (konkrétně úřední osoby žalované). V řízení o podjatosti úřední osoby
(stěžovatelem uváděný §14 správního řádu) se požadovaný důkazní standard precizuje formulací
požadující existenci důvodného předpokladu, že s ohledem na nežádoucí vztah úřední osoby lze
o její nepodjatosti pochybovat. Není představitelné, aby závěr o vyloučení určité osoby
z projednávání a rozhodování věci mohl být učiněn bez existence skutkových důvodů
zakládajících důvodný předpoklad pochyb o nepodjatosti. Je tomu tak proto, že v právním státě
se jakýkoli postup podle zákona musí opírat o objektivní kritéria a o racionální, v realitě
zakotvené důvody, a nikoli o čistě subjektivní, o skutkové důvody neopřenou, (libo)vůli toho,
kdo pravomoc vykonává (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 11. 2012, č. j.
1 As 89/2010 – 119, č. 2802/2013 Sb. NSS, věc Systémová podjatost, bod 35). Návrh na vyloučení
určité úřední osoby tak z povahy věci nemá být pouhou spekulací či přesvědčením vyvozeným
z vnitřního subjektivního pocitu bez vnějších skutkových indicií.
[153] Krajskému soudu nelze zcela přisvědčit v tom, že i kdyby se na rozhodování ve věci
podílely třetí osoby, je možné vznést námitku podjatosti právě a jen proti osobám uvedeným
v rozhodnutí. Logicky totiž vůči osobám, o nichž není známo, že se podílely na rozhodnutí
ve věci (nejsou uvedené v rozhodnutí), námitku podjatosti vznést nelze. Podílely-li se však tyto
zprvu neznámé osoby na rozhodnutí ve věci, námitku podjatosti vůči nim dle §14 odst. 1
správního řádu je možno vznést. Závěru krajského soudu, že žalobní bod je nedůvodný,
však přisvědčit lze.
[154] Stěžovatel nikoliv bez zbytečného odkladu (námitku vyslovil až v žalobě, přestože důvody
pro svá tvrzení nachází v rozhodnutí orgánu prvního stupně) vyslovil možnou podjatost třetích
osob, které se měly podílet na rozhodování správního orgánu prvního stupně. Své důvody opřel
o soudem vyvrácenou premisu a jedná se o čistě subjektivní tvrzení, které nevychází
ze skutkových důvodů. Stěžovatel neuvádí (a z řízení nejsou patrné) ani žádné indicie, které
by jeho tvrzení nasvědčovaly (používání specifických frází či formulací typických pro úřední
osobu nepodílející se na rozhodování; nesourodý text rozhodnutí; neznalost základních principů
práva zjištěná v rámci úředního styku a brilantní právní argumentace v rozhodnutí; apod.).
Ke svému tvrzení (unesení břemena důkazního) toliko navrhl provést výslech Ing. Bc. P. T. a Ing.
Štěpky a uložit žalované povinnost, aby doložila seznam úředních osob správního orgánu
prvního stupně, které získaly vysokoškolské vzdělání v oboru právo v magisterském studijním
programu.
[155] Nabídl-li v projednávané věci stěžovatel tvrzení, které vychází ze zcela mylné premisy
(i osoba bez právnického vzdělání dokáže napsat rozhodnutí s právními formulacemi),
pochybnost stěžovatele lze přitom jednoduše rozptýlit (vyřizující osoba je znalá náplně své
práce), a k němu navrhnul provést důkazy, které nejsou podpořeny skutkovými okolnostmi a jsou
toliko hypotetické povahy , nelze než uzavřít, že krajský soud nemusel přistoupit k provedení
stěžovatelem navržených důkazů.
[156] Soud může stěžovatele ujistit, že právnické formulace (výhradně vytvářené osobami
s vysokoškolským vzděláním v oboru právo) se dají vytvořit i bez jakéhokoliv právního vzdělání
prostým příkazem v textovém editoru „Kopírovat“ a „Vložit“, o čemž stěžovatel s ohledem
na formulace použité v kasační stížnosti zajisté ví své. Dokonce i osoby bez vysokoškolského
vzdělání pak zkopírované pasáže, ať již jde o části metodik, důvodových zpráv, veřejně
dostupných rozhodnutí soudních či interně dostupných rozhodnutí žalované, dokážou
parafrázovat či jinak upravit.
III. Závěr a náklady řízení
[157] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky nejsou důvodné, a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[158] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití ustanovení §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch; žalované pak náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto
jí je Nejvyšší správní soud nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. července 2019
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu