ECLI:CZ:NS:2023:28.CDO.2574.2023.1
sp. zn. 28 Cdo 2574/2023-316
USNESENÍ
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Michaela Pažitného, Ph.D., a soudců Mgr. Petra Krause a Mgr. Zdeňka Sajdla v právní věci žalobkyně Římskokatolické farnosti Hostivice , se sídlem v Hostivici, Husovo náměstí 5, identifikační číslo osoby: 47003201, zastoupené JUDr. Janem Pavlokem, Ph.D., advokátem se sídlem v Praze 6, K Brusce 124/6, za účasti České republiky – Státního pozemkového úřadu , se sídlem v Praze 3, Husinecká 1024/11a, identifikační číslo osoby: 01312774, zastoupené Prof. JUDr. Miroslavem Bělinou, CSc., advokátem se sídlem v Praze 8, Pobřežní 370/4, o vydání věci a o nahrazení rozhodnutí správního orgánu, vedené u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 38 C 212/2016, o dovolání České republiky – Státního pozemkového úřadu proti rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 27. dubna 2023, č. j. 4 Co 181/2018-296, takto:
I. Dovolání se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu náklad dovolacího řízení.
Odůvodnění:
1. Krajský soud v Praze (dále „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 18. 5. 2018, č. j. 38 C 212/2016-98, rozhodl, že se žalobkyni vydávají zemědělské nemovitosti – pozemek parc. č. 1189/16, ostatní plocha o výměře 15.833 m 2 a pozemek parc. č. 1189/45, ostatní plocha o výměře 11.252 m 2 , oba v katastrálním území a obci Hostivice - dále „předmětné pozemky“ nebo „pozemky“ (výrok I.), čímž bylo změněno rozhodnutí Státního pozemkového úřadu, Krajského pozemkového úřadu pro Středočeský kraj ze dne 28. 7. 2016, č. j. SPU 371364/2016, sp. zn. SP19884/2016-537100, pokud jím bylo rozhodováno o předmětných pozemcích (výrok II.). Dále soud prvního stupně uložil České republice – Státnímu pozemkovému úřadu povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 20.570,- Kč k rukám jejího zástupce JUDr. Jana Pavloka, Ph.D. (výrok III.).
2. K odvolání České republice – Státního pozemkového úřadu Vrchní soud v Praze (dále „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 27. 4. 2023, č. j. 4 Co 181/2018-296, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I.) a rozhodl o povinnosti České republiky – Státního pozemkového úřadu nahradit žalobkyni k rukám jejího zástupce náklady odvolacího řízení ve výši 22.446,- Kč (výrok II.).
3. Soudy obou stupňů vyšly ze zjištění, že žalobkyně je osobou oprávněnou podle ustanovení §3 písm. b) zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), ve znění nálezu Ústavního soudu č. 177/2013 Sb. (dále „zákon č. 428/2012 Sb.“), a její majetek se stal v rozhodném období (§1 zákona č. 428/2012 Sb.) předmětem majetkové křivdy ve smyslu ustanovení §5 zákona č. 428/2012 Sb. Česká republika - Státní pozemkový úřad je povinnou osobou ve smyslu ustanovení §4 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. (s přihlédnutím k ustanovení §1 odst. 1 a ustanovení §22 odst. 1 zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů), u níž byl řádně a včas uplatněn restituční nárok podle ustanovení §9 odst. 1 zákona č. 428/2012 Sb., přičemž nárokované nemovitosti jsou nemovitostmi zemědělskými [§2 písm. b) zákona č. 428/2012 Sb.]. Odvolací soud – na rozdíl od soudu prvního stupně – s odkazem na rozhodovací praxi dovolacího soudu (zmiňuje závěry z rozsudků Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2019, sp. zn. 28 Cdo 3357/2018, ze dne 10. 6. 2020, sp. zn. 28 cdo 1558/2020, a ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 28 Cdo 3450/2020; tyto rozsudky jsou, stejně jako dále označená rozhodnutí dovolacího soudu, přístupné na internetových stránkách Nejvyššího soudu http://www.nsoud.cz ) dospěl k závěru o zemědělském charakteru pozemků nikoliv na základě rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 9. 11. 2017, č. j. 45072/2017-MZE-12142, vydaného ve smyslu ustanovení §17 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb. o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon č. 229/1991 Sb.“), ale v návaznosti na zjištění z katastru nemovitostí o naplnění formálního znaku u předmětných pozemků jako ostatních ploch, jež jako druh pozemku náleží do zemědělského půdního fondu, tak i splnění znaku materiálního, neboť předmětné pozemky k rozhodnému datu 24. 6. 1991, před tímto datem a i po něm zemědělsky obhospodařovány do roku 1993, kdy byly vyňaty ze zemědělského půdního fondu, a v letech 1999 až 2002 na nich byla provozována skládka odpadu. Odvolací soud shodně se soudem prvního stupně neshledal, že by vydání pozemků bránila překážka vyplývající z ustanovení §8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb., neboť Česká republika – Státní pozemkový úřad ani po poučení soudem prvního stupně, jehož se jí dostalo ve smyslu ustanovení §118a odst. 3 o. s. ř. neprokázala své tvrzení, že naturální restituci předmětných pozemků brání uskutečnění veřejně prospěšné stavby dopravní či technické infrastruktury vymezené ve schválené územně plánovací dokumentaci. Tvrzená veřejně prospěšná stavba IV/7 – sportoviště Jeneček a IV/8 – terénní úpravy a založení parku, jejichž budoucí uskutečnění vyplývá z textové i grafické části územního plánu obce Hostivice ze dne 30. 6. 2005 však takovou stavbou, jež by bylo možné podřadit pod ustanovení §8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb., není. Restituci předmětných pozemků in natura rovněž nebrání tvrzený výlukový důvod podřaditelný pod ustanovení §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb., neboť na pozemcích se žádná stavba nenachází a nejedná se o pozemky, jež by s nějakou stavbou bezprostředně souvisely; předmětné pozemky jsou holé, porostlé travou po provedené rekultivaci skládky.
4. Proti rozsudku odvolacího soudu podala Česká republika – Státní pozemkový úřad (dále též „dovolatelka“) dovolání, jež má ve smyslu ustanovení §237 občanského soudního řádu za přípustné pro řešení otázky charakteru předmětných pozemků, jež nepovažuje na rozdíl od odvolacího soudu za zemědělské nemovitosti, a dále pro řešení otázky existence zákonné výluky dle ustanovení §8 odst. 1 písm. a) a písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. Dovodila, že při řešení těchto otázek se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu představované pro posouzení otázky charakteru předmětných pozemků rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2019, sp. zn. 28 Cdo 3357/2018, a ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 28 Cdo 3450/2020, z nichž obsáhle citovala, a ve vztahu k naplnění výlukového důvodu upraveného v ustanovení §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. od závěrů rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2017, sp. zn. 28 Cdo 4692/2017; variantně vymezila důvod přípustnosti dovolání tvrzením, že rozsudek odvolacího soudu závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, která nebyla dosud v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu řešena. Uplatnila dovolací důvod nesprávného právního posouzení věci (§241a odst. 1 o. s. ř.). Dovolatelka navrhla, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu, jakož i rozsudek soudu prvního stupně, zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
5. Dovolatelka ve vztahu k předestřené právní otázce charakteru předmětných pozemků k rozhodnému datu účinnosti zákona č. 229/1991 Sb. s odkazem na výše zmíněné rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2019, sp. zn. 28 Cdo 3357/2018, a ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 28 Cdo 3450/2020, a připomenutím znění ustanovení §2 písm. b) bod 1. zákona č. 428/2012 Sb., §1 písm. a) zákona č. 229/1991 Sb., §1 odst. 2 zákona č. 53/1966 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákona č. 75/1976 Sb. (dále „zákon č. 53/1966 Sb.“) a §1 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon č. 334/1992 Sb.“) vysvětlila, že předmětné pozemky nejen ke dni 24. 6. 1991, ale ani před tímto datem nebyly zemědělsky obhospodařovány, neboť byly využívány již před účinností zákona č. 229/1991 Sb. jako skládka. V uvedeném směru se odvolací soud dle mínění dovolatelky nijak nevypořádal se skutkovými závěry a zjištěními správního orgánu o tom, že z pohledu materiálního nebyla příslušnost předmětných pozemků k zemědělskému půdnímu fondu již v době před 24. 6. 1991 naplněna. Podrobila kritice i postup odvolacího soudu, který odkázal ohledně charakteru předmětných pozemků na závěry soudu prvního stupně, jenž se ovšem v této otázce (nesprávně) přichýlil toliko k rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 9. 11. 2017, č. j. 45072/2017-MZE-12142, vydaného ve smyslu ustanovení §17 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb.
6. Za nesprávný dále dovolatelka shledala závěr odvolacího soudu, že pozemky, jež jsou podle zjištění soudu prvního stupně v katastru nemovitostí vedeny jako ostatní plocha – způsob využití skládka, jsou označeny jako pozemky, které by byly druhem kultury uvedeným v ustanovení §1 odst. 2 zákona č. 53/1966 Sb., resp. §1 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb.
7. Dovolatelka současně brojila proti procesnímu postupu odvolacího soudu, který opomenul přihlédnout k tvrzením a důkazům vedlejších účastníků, kteří do něj vstoupili v odvolacím řízení. Připomněla, že v souladu s ustanovením §205 odst. 2 písm. f) o. s. ř. sama označila a předložila u jednání odvolacího soudu dne 27. 4. 2023 listinný důkaz, sdělení Městského úřadu v Černošicích ze dne 2. 1. 2020 ve věci příslušnosti předmětných pozemků k zemědělskému půdnímu fondu, z něhož bylo možné postavit najisto, že předmětné pozemky nebyly ke dni 24. 6. 1991 součástí zemědělského půdního fondu, neboť mu byly dočasně odňaty již rozhodnutím Městského národního výboru v Hostivici ze dne 28. 9. 1990, č. j. Zem 201/2-5501/90-Čá, a probíhala na nich nezemědělská činnost, jíž předcházelo odtěžení veškeré ornice. Předmětné pozemky tak již před rozhodným datem 24. 6. 1991 nevykazovaly formální (evidenční) a ani materiální (faktický) znak příslušnosti k zemědělskému půdnímu fondu. Současně odvolací soud zcela pominul listinný důkaz, jenž v dřívějších fázích řízení předložili vedlejší účastníci na straně dovolatelky (potvrzení existence skládky vydané dne 19. 11. 2019 Stavebním úřadem v Hostivici). S uvedenými tvrzeními a důkazy se však odvolací soud nijak nevypořádal a v odůvodnění dovoláním dotčeného rozsudku je zcela opomenul. V uvedené souvislosti dovolatelka upozornila na doktrínu tzv. opomenutých důkazů, jež byla zmíněna v nálezu Ústavního soudu ze dne 8. 1. 2003, sp. zn. I. ÚS 413/02 (tento nález je, stejně jako dále označená rozhodnutí Ústavního soudu, přístupný na internetových stránkách Ústavního soudu http://nalus.usoud.cz ).
8. Žalobkyně se k dovolání nevyjádřila.
9. Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) o dovolání rozhodl podle občanského soudního řádu ve znění účinném od 30. 9. 2017, neboť dovoláním napadené rozhodnutí odvolacího soudu bylo vydáno dne 27. 4. 2023 v řízení zahájeném u soudu prvního stupně dne 24. 6. 2016 (srovnej bod 2., části první článku II. zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony); po zjištění, že dovolání bylo podáno proti pravomocnému rozhodnutí odvolacího soudu, u něhož to zákon připouští (§236 odst. 1 o. s. ř.) oprávněnou osobou (účastníkem řízení) v zákonné lhůtě (§240 odst. 1, věta první, o. s. ř.) a že je splněna i podmínka povinného zastoupení dovolatelky advokátem (§241 odst. 1 o. s. ř.), zabýval se tím, zda je dovolání přípustné (§237 o. s. ř.).
10. Přípustnost dovolání proti napadenému rozhodnutí odvolacího soudu (jež je rozhodnutím, jímž se končí odvolací řízení, nikoliv rozhodnutím z okruhu usnesení vyjmenovaných v §238a o. s. ř.) je třeba poměřovat ustanovením §237 o. s. ř. (hledisky v něm uvedenými).
11. Podle ustanovení §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně, anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
12. Po přezkoumání napadeného rozsudku odvolacího soudu ve smyslu ustanovení §242 odst. 1 o. s. ř., jež takto provedl bez jednání (§243a odst. 1 věty první o. s. ř.), dospěl Nejvyšší soud k závěru, že dovolání není v žádné ze tří otázek vymezených dovolatelkou k přezkumu Nejvyšším soudem [nezbytnost zkoumání materiálního znaku, jehož existence umožňuje určitý pozemek považovat za pozemek náležící do zemědělského půdního fondu ve smyslu ustanovení §2 písm. b), bod 1. zákona č. 428/2012 Sb., a existence zákonné výluky naturální restituce pozemků dle ustanovení §8 odst. 1 písm. a) a f) zákona č. 428/2012 Sb.] podle ustanovení §237 o. s. ř. přípustné; při řešení předestřených otázek se totiž odvolací soud od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu představované níže označenými rozhodnutími Nejvyššího soudu neodchýlil.
K zemědělskému charakteru pozemků
13. Nejvyšší soud ve své rozhodovací praxi opakovaně dovodil, že působnost zákona
č. 229/1991 Sb. se podle ustanovení §1 a §30 citovaného zákona vztahuje nejen na pozemky, jež jsou anebo v době přechodu na stát byly a nadále mají být zemědělsky obhospodařovány a v katastru nemovitostí jsou označeny druhem kultury uvedeným v ustanovení §1 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb. (srovnej rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 11. 1995, sp. zn. 6 A 905/94, uveřejněné v časopise Soudní judikatura pod pořadovým č. 292, svazek 11, ročník 1998, nebo např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. 28 Cdo 1001/2004, uveřejněný v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu pod pořadovým číslem C 2886, sešit 30, ročník 2004), ale i na takové pozemky, které vzdor aktuálnímu stavu byly užívány k účelům zemědělské výroby, případně lesní výroby, či vodního hospodářství alespoň v době přechodu na stát (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 1081/2009, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 10. 2016, sp. zn. 28 Cdo 3272/2016, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. 1. 2016, sp. zn. 28 Cdo 3351/2015, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 1. 12. 2015, sp. zn. 28 Cdo 2438/2015).
14. Výkladem pojmu zemědělská nemovitost podle §2 písm. b) zákona č. 428/2012 Sb., se Nejvyšší soud zabýval zejména ve svém usnesení ze dne 16. 7. 2018, sp. zn. 28 Cdo 4254/2017, v němž s odkazem na záměrnou korespondenci zmiňované normy s ustanovením §1 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb. reflektoval konstantní judikaturu interpretující právě citované ustanovení. V souladu s ní se pak k zahrnutí pozemku do zemědělského půdního fondu vyžaduje splnění dvou předpokladů: znaku právního či formálního daného označením pozemku v katastru nemovitostí druhem kultury uvedeným v §1 odst. 2 zákona č. 53/1966 Sb., potažmo §1 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb. a rovněž znaku faktického, materiálního, představovaného okolností, že takový pozemek je anebo byl a nadále má být zemědělsky obhospodařován. Není-li zde přítomen onen materiální aspekt, nelze pozemek považovat za součást zemědělského půdního fondu, byť by i dosud byl (v rozporu se skutečným stavem) v katastru nemovitostí formálně veden v některé z kategorií zemědělské půdy (viz mezi jinými rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. 28 Cdo 1001/2004, a ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 1081/2009, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 2. 2015, sp. zn. 28 Cdo 2523/2013, popřípadě ze dne 20. 12. 2016, sp. zn. 28 Cdo 1419/2016). Ke kvalifikaci pozemku jako zemědělského nepostačí jen naplnění formálního znaku, nýbrž je zapotřebí zabývat se materiálním hlediskem. Z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 1. 10. 2018, sp. zn. 28 Cdo 5610/2017, se nadto podává, že striktní trvání na důležitosti evidenčního statusu pozemků by nikterak nenapomáhalo naplňování účelu zákona č. 229/1991 Sb., vyjádřenému v jeho preambuli, ani cíli právní úpravy zemědělského půdního fondu, a že v závislosti na konkrétních okolnostech daného sporu může nastat i situace, v níž naplnění materiálního znaku převáží nad absencí znaku formálního.
15. V přítomné právní věci odvolací soud správně – na rozdíl od soudu prvního stupně - předmětné pozemky nepovažoval za zemědělské nemovitosti ve smyslu ustanovení §2 písm. b) bod 1. zákona č. 428/2012 Sb. na základě kategorizace provedené rozhodnutím Ministerstva zemědělství ze dne 9. 11. 2017, č. j. 45072/2017-MZE-12142, vydaným ve smyslu ustanovení §17 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb. [ k této problematice srovnej např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 6. 2020, sp. zn. 28 Cdo 1558/2020, v němž Nejvyšší soud uvedl následující: Do pravomoci Ministerstva zemědělství ve smyslu ustanovení §17 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb. spadá vydání rozhodnutí o tom, zda se, jsou-li o tom pochybnosti, na určitou nemovitost vztahuje se zřetelem k ustanovení §1 odst. 1 režim zákona č. 229/1991 Sb. Pravomoc Ministerstva zemědělství ČR rozhodovat ve správním řízení o zemědělském či nezemědělském charakteru pozemků, založená citovaným ustanovením, se ovšem vztahuje toliko k vyřešení otázky, zda pozemky podléhají úpravě dané zákonem č. 229/1991 Sb., a nikoliv již k řešení otázek charakteru pozemků, rozhodných z hlediska zákona č. 428/2012 Sb. V režimu zákona č. 428/2012 Sb. je totiž pravomoc posoudit zemědělský či nezemědělský charakter nárokovaných pozemků svěřena pozemkovému úřadu (§9 odst. 4 zákona č. 428/2012 Sb.) či soudu (§10 odst. 4 zákona č. 428/2012 Sb.) ].
16. Výše označené závěry ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu ustavují několik způsobů, jak mohou soudy ke konkluzi o povaze určitého pozemku jako zemědělské nemovitosti dospět. V prvé řadě judikatura Nejvyššího soudu vztahuje splnění znaku formálního a materiálního znaku příslušnosti pozemku k zemědělskému půdnímu fondu k rozhodnému datu 24. 6. 1991, kdy nabyl účinnosti zákon č. 229/1991 Sb. Splňoval-li k uvedenému datu pozemek druhem kultury zapsaným v příslušné evidenci a faktickým stavem zemědělského obhospodařování oba uvedené znaky, pak zcela nepochybně bylo možné dojít k závěru o tom, že se jedná o zemědělskou nemovitost. V poměrech projednávané věci ovšem bylo postaveno toliko najisto, že na základě souhlasu Okresního úřadu Praha – západ, referátu životního prostředí, ze dne 28. 1. 1993, č. j. 201/2-6998-92-Dř. byl původní pozemek parc. č. 1189/1 v katastrální území Hostivice pro účely zřízení skládky trvale odňat ze zemědělského půdního fondu, přičemž v době odnětí byl v příslušné evidenci veden jako orná půda (v tomto směru bylo možné příslušný údaj využít z rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 9. 11. 2017, č. j. 45072/2017-MZE-12142). Onen materiální znak, tj. zda byl posléze zemědělské výrobě odňatý pozemek, skutečně k rozhodnému datu zemědělsky obhospodařován, odvolací soud (a rovněž soud prvního stupně) do svých úvah vůbec nezařadil. Přesto se může Nejvyšší soud ztotožnit – ovšem se zřetelem na jiné kritérium použitelné pro posouzení zemědělské charakteru předmětných pozemků – se závěrem odvolacího soudu, že se jedná o pozemky, jež lze ve smyslu ustanovení §2 písm. b) zákona č. 42/2012 Sb. kategorizovat jako „zemědělskou nemovitost.“
17. Dovolací soud připomíná, že pro účely posouzení určitého pozemku jako zemědělské nemovitosti může postačovat (byť by kategorizace pozemku vyplývající z katastru nemovitostí nekorespondovala některému druhu či způsobu využití pozemku dle ustanovení §1 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb.) aktuální stav pozemku, jenž může ukazovat na splnění materiálního znaku, tedy objektivní možnosti jeho zemědělského využití, konkrétně slovy právě označeného ustanovení, že se jedná o půdu, která „má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale dočasně obdělávána není.“ Odvolací soud učinil závěr, že předmětné pozemky mohou být podle aktuálního stavu zemědělsky využity, z mapových a obrazových podkladů, přihlížeje rovněž k listinným důkazům provedeným soudem prvního stupně. V souvislosti s posouzením navazujících právních otázek o případné existenci zákonných výluk z možnosti pozemky vydat oprávněné osobě in natura učinil skutkové zjištění, jež v dovolacím řízení nelze účinně zpochybnit, že se jedná o „holý pozemek porostlý travou po provedené rekultivaci.“ V tomto ohledu shledává Nejvyšší soud posouzení odvolacího soudu o charakteru předmětných pozemků jako zemědělských nemovitostí (podle jejich aktuálního stavu) dostatečným. Ostatně dovolací argumentace, v níž se dovolatelka současnému stavu nárokovaných pozemků detailně věnuje na str. 10. dovolání z hlediska režimu zákona č. zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o odpadech“), koresponduje konkluzi odvolacího soudu popisující jejich stav po provedené rekultivaci. Nelze rovněž přehlédnout, že aktuální stav pozemků, jež umožnil odvolacímu soudu učinit úsudek o jejich zemědělském charakteru vyplývá rovněž ze sdělení Městského úřadu v Hostivici ze dne 8. 11. 2016, z něhož se podává, že skládka byla provozována na předmětných pozemcích v letech 1999 až 2002 a že Městský úřad v Hostivici zajistil konečnou úpravu a rekultivaci pozemků a provádí jejich údržbu a sekání. Na závěr o aktuálním stavu pozemků pak nemá žádný vliv chybný názor odvolacího soudu, že kategorizace předmětných pozemků jako ostatní plocha (v daném případě s evidovaným využitím pozemku jako skládka) je z hlediska naplnění formálního znaku činí pozemky zemědělskými [srovnej ustanovení §1 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb. na straně jedné a přílohu vyhlášky č. 357/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální vyhláška), ve znění pozdějších předpisů, „Technické podrobnosti pro správu katastru“ bod 1. druh pozemku, bod 2. způsob využití pozemku, na straně druhé].
K výluce z naturální restituce dle §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb.
18. Rozhodovací praxe dovolacího soudu je ustálena v závěru, že při aplikaci překážky vydání věci oprávněné osobě podle §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. je možné přiměřeně zohledňovat některé závěry vyslovené při výkladu obdobně konstruovaného §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě (k tomu srovnej např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2017, sp. zn. 28 Cdo 4692/2017, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 9. 2016, sp. zn. 28 Cdo 3938/2015, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2018, sp. zn. 28 Cdo 4343/2017). Stejný názor zastává i odborná literatura (srovnej Jäger, P., Choholáč, A. Zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a.s., 2015; Kříž, J., Valeš, V. Zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi. Komentář. 1. Vydání. Praha: C. H. Beck. 2013, s. 196 a násl.). K tomu se dodává, že nikoliv všechny závěry učiněné v poměrech zákona č. 229/1991 Sb. jsou bezezbytku přenositelné do poměrů založených jinými restitučními předpisy a nelze je aplikovat mechanicky, což platí i pro poměry založené (o jedenadvacet let později přijatým) zákonem č. 428/2012 Sb., navíc jsou-li i dle judikatury k výkladu tohoto právního předpisu aplikovatelné toliko „některé závěry“, jejichž zohlednění má být „přiměřené“ (srovnej zejména usnesení Nejvyššího soudu ze dne 8. 1. 2019, sp. zn. 28 Cdo 2697/2018).
19. I podle ustanovení §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. je tedy překážkou vydání pozemku nejenom jeho přímá zastavěnost stavbou (či její částí) – v případě stavby ve vlastnictví státu stavbou zřízenou po vzniku majetkové křivdy – tj. zastavěnost pozemku v doslovném smyslu, ale též bezprostřední funkční souvislost pozemku se stavbou a jeho nezbytnost k užívání stavby. Tou lze pak rozumět i situace, kdy pozemek tvoří s objekty výstavby jeden (nedělitelný) funkční celek (o takový případ ovšem v projednávané věci nejde, neboť funkční souvztažnost předmětných pozemků s jinými pozemky či stavbami dovolatelka nenamítá, nebyla v řízení před soudy nižších stupňů tvrzena a ani jinak nevyšla najevo). Judikatura současně dovodila, že ustanovení §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. se zásadně týká zastavěného pozemku (jeho takto dotčené části), přičemž za stavbu se pro účely tohoto ustanovení považuje stavba v občanskoprávním smyslu, kterou je výsledek stavební činnosti, pokud je tento výsledek samostatnou věcí v právním smyslu, tedy způsobilý předmět občanskoprávních vztahů (srovnej např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 11. 2018, sp. zn. 28 Cdo 5587/2017, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2018, sp. zn. 28 Cdo 907/2018, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 10. 2018, sp. zn. 28 Cdo 6081/2017). Při řešení otázky, zda je pozemek zastavěn stavbou vylučující jeho restituci, je proto nezbytné vždy zvažovat, zda stavba může být samostatným předmětem práv a povinností dle občanskoprávních předpisů, a to s přihlédnutím ke všem okolnostem věci, zejména k tomu, zda podle zvyklostí v právním styku je účelné, aby stavba jako samostatná věc byla předmětem právních vztahů (např. koupě a prodeje, nájmu apod.), a také k jejímu stavebnímu provedení. Závěr, zda je konkrétní stavba samostatnou věcí naplňující tak důvody restituční výluky, je věcí posouzení těchto kritérií soudy, a to vždy ve vazbě na učiněná skutková zjištění. Posouzení toho, zda stavební úpravy pozemku jsou samostatným objektem právních vztahů (a zakládají tak důvody restitučních výluk) nebo součástí předmětného pozemku, záleží tedy na individuálním posouzení každé konkrétní věci a je tu široký prostor pro uvážení soudu (srovnej např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 22 Cdo 3851/2012, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2012, sp. zn. 22 Cdo 4378/2010, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 2013, sp. zn. 22 Cdo 835/2012).
20. Co do posouzení povahy stavby jeví se vhodným připomenout též závěry prezentované v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1996, sp. zn. 2 Cdon 267/96, uveřejněném pod číslem 23/1997 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, ve vztahu k obdobně konstruovanému ustanovení §10 odst. 4 zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, ve znění pozdějších předpisů, podle nichž „stavbou, kterou má na zřeteli toto ustanovení, lze rozumět pouze takovou stavbu, kterou nelze bez nežádoucích obtíží, spočívajících zejména v neúměrných nákladech, technické náročnosti, v nebezpečí nadměrného poškození nebo znehodnocení, přemístit z pozemku, na němž stojí, na jiné místo, tedy stavbu relativně trvalého charakteru“ (k tomu dále srovnej např. i rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1681/99, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 2. 2016, sp. zn. 28 Cdo 4560/2014).
21. Ve světle shora předestřeného judikatorního ukotvení pojmu stavba (v občanskoprávním slova smyslu) v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu nelze předmětné pozemky za zastavěné vůbec považovat. Vedle spolehlivě zjištěného skutkového závěru odvolacího soudu, že se jedná o pozemky holé porostlé travou po rekultivaci skládky, což navíc potvrzuje Městský úřad v Hostivici, který o ně pečuje a zajišťuje jejich sekání, nemůže pro jejich případné nevydání být rozhodný jejich režim podle zákona o odpadech, na nějž poukazuje dovolatelka. Do třetí fáze provozu skládky bývalé území, na němž skládkování probíhalo, vstupuje až po provedené rekultivaci, přičemž smyslem poslední fáze provozu skládky jsou pouhé drobné úpravy rekultivovaného povrchu a monitoring, tedy činnosti, jež již podle zákona o odpadech nejsou provozováním skládky (§37 odst. 5 zákona o odpadech). Skutečnost, že třetí fáze provozu skládky není na překážku rozvoji daného území v souladu s územním plánem obce Hostivice, je verifikována samotnou dovolatelkou, jež právě ohled na plánované využití území akcentuje v intencích námitek, jimiž odůvodňuje existenci překážky pro naturální restituci předmětných pozemků dle ustanovení §8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. S ohledem na povahu třetí fáze provozu skládky také nelze přisvědčit argumentaci dovolatelky, že skládka, jíž je v dovolání připisována kategorizace technické infrastruktury („zařízení pro nakládání s odpady“) dle ustanovení §2 odst. 1 písm. m), bod 2. zákona č. 183/2006 Sb., „stavební zákon“, by měla být překážkou pro vydání předmětných pozemků dle ustanovení §8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. Ostatně z tohoto ustanovení je zřejmé, že jím je založen výlukový důvod pro vydání těch pozemků, na nichž mají být v územně plánovací dokumentaci vymezené stavby teprve v budoucnu vybudovány.
22. Ve vztahu k výlukovému důvodu podle ustanovení §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. je rozhodovací praxe Nejvyššího soudu dlouhodobě ustálena v závěru, že překážkou vydání pozemku může být i skutečnost, že pozemek podléhá veřejnoprávní regulaci, jež by oprávněné osobě neumožňovala realizovat žádnou ze složek vlastnického oprávnění; pod výluku z restituce z důvodu zastavěnosti pozemku jest totiž podřadit per analogiam i situaci, kdy by oprávněná osoba naturální restitucí získala vlastnické právo „vyprázdněné“ z důvodu převažujícího veřejného zájmu (veřejnoprávní regulace) – k tomu srovnej nálezy Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2014, sp. zn. I. ÚS 581/14, a ze dne 21. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 536/14, či rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2016, sp. zn. 28 Cdo 3923/2014, a ze dne 31. 5. 2016, sp. zn. 28 Cdo 2955/2014, nebo jeho usnesení ze dne 26. 9. 2017, sp. zn. 28 Cdo 3831/2017, či v poměrech zákona č. 428/2012 Sb. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2017, sp. zn. 28 Cdo 4692/2017, ze dne 19. 6. 2018, sp. zn. 28 Cdo 3620/2017, a ze dne 4. 9. 2018, sp. zn. 28 Cdo 907/2018. O takový případ jde zejména tam, kde jsou nemovitosti veřejným statkem, tedy jsou-li například dotčeny institutem veřejného užívání (jako třeba veřejná prostranství nebo pozemní komunikace), kdy vlastníku v podstatě zůstává toliko tzv. holé vlastnictví. Veřejným užíváním je přitom třeba rozumět užívání všeobecně přístupných materiálních statků předem neomezeným okruhem uživatelů, přičemž musí jít o takové užívání, které odpovídá povaze a účelu statku a které nevylučuje z obdobného užívání téhož statku jiné, byť i potencionální uživatele (srovnej rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 2. 2006, sp. zn. 33 Odo 396/2004, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009, sp. zn. 9 Afs 86/2008, jenž je přístupný na internetových stránkách Nejvyššího správního soudu http://www.nssoud.cz ). Naturální restituce je totiž zpravidla vyloučena tam, kde by vedla k situaci, v níž by restituent objektivně vzato nemohl své vlastnické právo smysluplně realizovat.
23. Dovolatelka shledává důvodu výluky z naturální restituce předmětných pozemků v intencích ustanovení §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. i v tom, že jejich vydání oprávněné osobě je nevhodné s přihlédnutím k jejich zařazení do třetí fáze provozu skládky a tvrdí veřejný zájem na zachování vlastnického práva státu. Odkazuje na podporu své argumentace na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2017, sp. zn. 28 Cdo 4692/2017, z nějž rovněž cituje. Závěry odkazovaného rozhodnutí se však v poměrech projednávané věci prosadit nemohou. Jak ostatně vyplývá z citace vybrané dovolatelkou z označeného rozhodnutí, Nejvyšší soud v něm posuzoval případ, kdy naturální restituci pozemku bránily dva nejčastější důvody veřejného užívání (veřejnoprávní regulace), a sice, že posuzovaný pozemek měl charakter veřejného prostranství (§34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích) a současně byl užíván jako veřejně přístupná účelová komunikace (§7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích). Předmětné pozemky takový charakter nemají, neboť skutečnost, že budou monitorovány po rekultivaci skládky nekoresponduje stavu, kdy by byly přístupné a jako takové i využívané předem neomezeným okruhem uživatelů a dále se svou povahou jednalo o statek, jenž by byl k veřejnému užívání předurčen. Ostatně dovolatelka žádná tvrzení k tomu, jakým konkrétním způsobem (činnostmi) by bylo vlastnické právo oprávněné osoby exploatací předmětných pozemků někým jiným „vyprázdněno“, ani nepředložila.
K výluce z naturální restituce dle §8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb.
24. Otázkou aplikace výlukového důvodu ve smyslu §8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. se rozhodovací praxe dovolacího soudu již opakovaně zabývala. Dovodila, že překážkou pro vydání nemovitosti ve smyslu uvedeného ustanovení je veřejný zájem na vybudování veřejně prospěšných staveb dopravní a technické infrastruktury, pro nějž by bylo lze nemovitosti vyvlastnit [srovnej např. §170 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů – dále „zákon č. 183/2006 Sb.“], vyjádřený ve schválené územně plánovací dokumentaci; rozhodujícím hlediskem pro posouzení, kdy je ve smyslu interpretovaného „výlukového“ ustanovení zákona nutné právo k části pozemku vyvlastnit (formou odnětí vlastnického práva) a kdy postačí zřízení věcného břemene, je pak okolnost, zda by církevní právnická osoba k této části pozemku, dotčené takovou stavbou, mohla po jejím vydání realizovat své vlastnické právo či nikoliv (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 3. 2020, sp. zn. 28 Cdo 255/2020, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2017, sp. zn. 28 Cdo 349/2017, jež bylo publikováno pod číslem 115/2018 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, a přiměřeně i nález Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2014, sp. zn. I. ÚS 581/14, nebo nález Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 536/14).
25. Současně je judikatura Nejvyššího soudu ustálena též v závěru, že pro uplatnění výluky z naturální restituce podle ustanovení §8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. je určující vymezení veřejně prospěšné stavby dopravní či technické infrastruktury v územně plánovací dokumentaci, kterou jsou 1. zásady územního rozvoje, 2. územní plán a 3. regulační plán [viz §2 odst. 1 písm. n) zákona č. 183/2006 Sb.], přičemž je nevýznamné, kdy, popř. zdali vůbec (či v jakém rozsahu), bude na dotčených pozemcích (jejich částech) veřejně prospěšná stavba realizována (srovnej kromě shora uvedeného usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2017, sp. zn. 28 Cdo 349/2017, dále např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. 28 Cdo 335/2019, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 11. 2018, sp. zn. 28 Cdo 2988/2018, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. 11. 2019, sp. zn. 28 Cdo 2777/2019, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. 6. 2018, sp. zn. 28 Cdo 341/2018, či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 10. 2018, sp. zn. 28 Cdo 3341/2018).
26. Ve světle právě připomenutých konkluzí ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu k aplikaci výlukového důvodu upraveného v ustanovení §8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. nelze závěru odvolacího soudu, jenž žádné důvody pro nevydání předmětných pozemků žalobkyni neshledal, ničeho vytknout. Územním plánem obce Hostivice vymezená veřejně prospěšná stavba – sportoviště Jeneček a terénní úpravy a založení parku (dle územního plánu ze dne 30. 6. 2005) – není stavbou dopravní a ani technické infrastruktury, což dovolatelka ani netvrdí. Veřejný zájem na zachování vlastnického práva státu tudíž nedosahuje takové intenzity, jež by restituci původního církevního majetku in natura bránila, a to i pro případ, že by podle argumentace dovolatelky měly být na předmětných pozemcích vybudovány stavby sloužící pro sociální a zdravotní služby. Extenzivněji orientovanému výkladu ustanovení předpisu restituční povahy, jež zakládá výjimku z možnosti naturální restituce, brání ty závěry rozhodovací praxe Nejvyššího soudu a Ústavního soudu, jež zdůrazňují prioritu takového výkladu, jenž respektuje smysl a účel restitučních předpisů (srovnej nálezy Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2003, sp. zn. I. ÚS 754/01, a ze dne 17. 4. 2002, sp. zn. IV. ÚS 42/01, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 9. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2209/2008). Institut překážek bránících vydání nemovitosti je dle citované judikatury institutem stanovujícím výjimku z účelu restitucí a jednotlivé výlukové důvody je třeba vykládat spíše zužujícím než rozšiřujícím způsobem (srovnej např. nález Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2004, sp. zn. IV. ÚS 176/03). Restriktivní výklad ustanovení zakládajícího výjimku z naturální restituce pak v poměrech zákona č. 428/2012 Sb. souvisí s výslovně v něm zakotvenou interpretační a aplikační metodu ex favore restitutionis (viz nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/13, uveřejněný pod č. 177/2013 Sb., bod 342; dále pak např. nálezy Ústavního soudu ze dne 2. 8. 2016, sp. zn. I. ÚS 3943/14, ze dne 18. 7. 2017, sp. zn. II. ÚS 4139/16).
27. Dovolatelka dále namítala, že odvolací soud zatížil řízení vadou, když zcela pominul označený listinný důkaz – sdělení Městského úřadu v Černošicích ze dne 2. 1. 2020 a listinu v dřívější fázi řízení předloženou vedlejšími účastníky – potvrzení existence skládky vydané dne 19. 11. 2019 místně příslušeným stavebním úřadem, z nichž bylo možné ve věci příslušnosti předmětných pozemků k zemědělskému půdnímu fondu postavit najisto, že předmětné pozemky nebyly ke dni 24. 6. 1991 jeho součástí, neboť mu byly dočasně odňaty již rozhodnutím Městského národního výboru v Hostivice ze dne 28. 9. 1990, č. j. Zem 201/2-5501/90-Čá, a probíhala na nich nezemědělská činnost.
28. Výtkou o tzv. opomenutých důkazech odvolacím soudem dovolatelka vystihuje případ vady řízení, kterážto není samostatně uplatnitelným důvodem dovolání dle §241a odst. 1 o. s. ř. K vadám řízení, které by mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, dovolací soud ve smyslu ustanovení §242 odst. 3 o. s. ř. přihlédne, jen je-li dovolání z jiného důvodu přípustné (k tomu srovnej např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. 22 Cdo 3332/2014, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 11. 2014, sp. zn. 22 Cdo 4553/2014). O takový případ však v projednávané věci nejde. Navíc považuje Nejvyšší soud za vhodné doplnit, že namítaná vada by neměla za následek vydání nesprávného rozhodnutí ve věci, neboť navrhovanými důkazy, jež odvolací soud – dle argumentace dovolatelky – opomněl provést, by byl charakter předmětných pozemků prokazován ke dni 24. 6. 1991 a nikoliv již jejich aktuální stav, jímž odvolací soud variantně odůvodnil (v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu) naplnění materiálního znaku pro kategorizaci určitého pozemku jako zemědělské nemovitosti.
29. Z uvedeného vyplývá, že dovolání České republiky – Státního pozemkového úřadu není přípustné, a proto Nejvyšší soud dovolání podle ustanovení §243c odst. 1 o. s. ř. odmítl.
30. V souladu s ustanovením §243f odst. 3, větou druhou, o. s. ř. rozhodnutí o náhradě nákladů dovolacího řízení nemusí být odůvodněno.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 4. 10. 2023
JUDr. Michael Pažitný, Ph.D.
předseda senátu